七 深圳户籍制度改革和人口市民化展望
长期以来，深圳市始终秉持稳中求进的改革精神，积极落实国家户籍制度改革政策，在推动人口市民化的过程中勤于探索，勇于创新，尤其在落实差别化积分入户政策、建立健全居住证梯度赋权制度以及实现外来人口与户籍人口之间公共服务均等化等方面已然走在了全国前列，深圳经济特区居住证已被广泛认为是我国“含金量”最高的居住证之一。然而，深圳市在进一步推动人口市民化的道路上仍有较大的进步空间，针对市民化过程中身份的市民化、待遇的市民化以及深度城市化三个维度，我们做出以下展望。
在实现外来人口身份与待遇的市民化方面，我们将进一步优化积分办法，有计划地降低入户门槛，将积分入户与居住证梯度赋权制度有效地结合起来，全面推动外来人口公共服务赋权。
其一，加强社会保障赋权，提升居住证持有者的保障水平。积极配合社会养老保险关系的转移、审核与接收，提升居住证持有者的社会保障水平。政府应通过各种手段和办法鼓励及支持企业和用人单位依据居住证持有人的收入状况，逐步调高其养老保险、医疗保险等社会保险的参保档次及待遇级别，使之逐步与户籍居民接近甚至持平，以达到阶梯化赋权的目标。
对于深圳市自行实施的高龄老人津贴项目，建议相关部门可以按照梯度赋权的原则，适当放宽发放对象的范围，降低申领标准。
其二，优化积分办法，提升外来人口子女教育质量。一是依积分赋权和依资格赋权相结合，调整完善积分入学政策。对于非深户籍学生的入读，可综合考虑申请人夫妻双方的居住证持有时间、医疗保险与养老保险的缴纳年限和档次、是否在政治经济文化等方面做出突出贡献等情况进行加分设置，保证公办、优质的学位中持居住证的来深建设者子女占有适当的比例。对于引进人才的子女入学，可按照人才资格给予其子女优先入读的权利，将人才的社会贡献纳入子女入学积分权重；对于高层次人才的非本市户籍子女，在就读义务教育阶段和高中阶段学校时享受本市户籍学生待遇。
二是全面提升教育质量，使非深户籍学生能同享优质教育资源。办好公办学校。加强对公办学校的队伍、制度和校风建设；加强教育质量监测，均衡校际间的资金投入、师资配备、课程发展和学校生源，推进“教与学”方式的转变，全面启动基础教育国际化，试点进行小班教学。建立科学的培训制度和业务激励机制，加强市内外优秀公办和民办学校之间的交流，提升教师队伍的专业素质和整体水平。同时也要鼓励社会力量兴教办学，拓宽社会力量办学渠道，放宽民办学校办学市场准入，积极发展混合制学校，引进国内外名校来深合作办学。
三是贫困生资助适度向非户籍学生开放，避免其因家庭特殊情况辍学。对于持证非深户特困生，可视财政情况拨设专项资金，对所有符合条件的特困生提供午餐补贴，也将持居住证的特困生纳入到午餐补贴中。同时，借助社会力量建立教育慈善基金会，完善贫困生资助体系，使得持证特困生有机会获得资助，保证其能继续接受教育。
其三，通过积分赋权与资格赋权相结合，提升住房保障水平。以积分赋权的方式强化对一般居住证持有者的住房保障。住房保障作为典型的稀缺可排他的服务类型，建议深圳市财政与住建部门在未来的建设与改革过程中以持有居住证为基础，全面采用积分赋权的手段，划定相应的积分标准，以决定居住证持有人是否能够申请廉租住房，参与公共租赁住房轮候等，并将持有居住证的人口数量纳入到住房保障建设规划的考量之中。同时，以资格赋权的方式强化对高层次人才和特殊贡献人群的住房保障。
其四，加强人力资本投资和赋权，激活就业创业。加强就业指导与培训，对居住证持有者进行就业扶持。为居住证持有者提供创业支持，包括贴息贷款、项目培育和资助等。此外，还可以帮助持居住证的创业者成立创客空间或创客同盟等社会组织，整合社会资源，并支持其举办创业培训和创业交流等活动。
在实现外来人口的深度城市化方面，要充分认识到外来人口市民化的重要性和必要性，引导全社会树立外来人口的“市民”观念，将人口市民化作为文明城市建设的重要环节和标准，引导城市居民培养包容亲善观念，推进外来人员与城市居民之间的社会融合。
其一，为外来人口提供多种就业服务，提升其劳动技能水平。首先，完善就业服务网络，提高就业服务质量。进一步推进基本公共服务全覆盖，完善公共就业服务网络，开展多层次、多形式、全程免费的公共就业指导和服务，及时发布劳动需求信息和空岗信息、举办专场招聘会，开展职业指导、创业指导和创业帮扶等，由单项的就业服务推向建立综合性服务平台。其次，开展职业技能培训，加大教育培训力度，建立政府支持、企业主导、个人自愿、社会参与的培训机制。
其二，增强城市人文关怀，培育健康市民文化。首先，加强城市居民与外来人口之间的沟通交流，建立健全有利于外来人口融入城市的新政策、新举措，主要着眼于农民工融入企业、农民工子女融入学校、农民工家庭融入城市社区的“三融入”，消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，营造城市居民和外来人员间相互交流、融洽相处的和谐氛围。其次，将丰富外来人口的精神文化生活统一纳入全市文化事业发展规划和公共文化服务体系范围，推动街道、社区公益性文化体育设施面向外来人口开放。依托社区、企业、行业协会、文化组织等有针对性地开展社会公德、法制宣传、科普知识、诚实守信、市民素质等建设及教育活动，引导外来人口遵守市民规范，增强法制观念，履行社会义务。最后，增加外来人口参与城市管理的机会和渠道，为不同社会群体提供参与城市管理的机会，听取他们对城市发展的意见和建议，继续保持从外来务工人员中招聘公务员、职员的政策，以地籍为纽带建设党组织，吸收外来人口成为党代表、人大代表、政协委员，把他们的利益诉求纳入体制内的表达渠道。[34]
其三，增进居民文化体育服务的参与，促进社区共享与融合。一方面要加大文体资金的投入，合理规划建设文体场所，提高人均文体设施面积；另一方面也要充分利用学校运动场馆，设置学校运动场馆开放日盘活运动场馆。同时，大力发展文体社会组织，加大对该类组织的扶持力度，激发其参与公共服务的积极性。借鉴文体类社会组织参与公共文化服务的“福田路径”，创新运营机制，发挥协同效应，破除文体类社会组织发展的障碍，从资金、准入、登记、评估定级等方面改善其成长和发展的生态环境，搭建孵化平台，规范文化行业协会的发展，培育造血机能，建立政府、社会、市场多元主体各尽其责共同参与公共文化服务的治理模式。此外，要提高户籍人口与非户籍人口对文体活动和设施的参与率与利用率。充分了解群众的需求，组织多层次、多样化的群众文化体育活动，发挥社区工作站和社区党群服务中心的功能，在社区中加大宣传，使非户籍居民也敢于接受服务、积极参与活动，加强非户籍居民对新区的认同感和融入感；同时，对于举办的文体活动采取激励措施。
[1]深圳市人民政府：《2016年深圳市政府工作报告》，2017年1月。
[2]深圳市人民政府：《深圳市人口与社会事业发展“十三五”规划》（深府〔2016〕86 号），2017年1月。
[3]周红梅：《深圳市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》，2017年2月。
[4]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建设小康社会而奋斗》，2012年11月8日。
[5]欧阳力胜：《新型城镇化进程中农民工市民化研究》，财政部财政科学研究所，2013年。
[6]中共第十八届中央委员会：《中共中央关于“十二五”规划的建议》，2010年10月18日。
[7]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建设小康社会而奋斗》，2012年11月8日。
[8]潘家华等主编：《城市蓝皮书：中国城市发展报告》，社会科学文献出版社2013年版。
[9]国家发改委发展规划：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2014年。
[10]《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），2014年7月24日。
[11]《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，2016年。
[12]国家发改委：《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》（发改规划〔2014〕2960 号），2015年2月4日。
[13]吴文恒、李同昇、朱虹颖、孙锦锦：《中国渐进式人口市民化的政策实践与启示》，《人口研究》2015年第3期。
[14]吴文恒、李同昇、朱虹颖、孙锦锦：《中国渐进式人口市民化的政策实践与启示》，《人口研究》2015年第3期。
[15]“双高”人员核准入户实施对象是具有博士（归国留学生可放宽至硕士）学位以上人员、拥有国家认可的副高级以上技术职称的专业技术人员和享受国家特殊津贴的人员，其配偶和随迁子女的入户指标列入专项计划。
[16]“三类”企业指投资高新技术项目、市重点建设项目和社会福利性项目的企业（实行按投资额分配入户指标核准制）。
[20]深圳市人民政府：《深圳市居住证暂行办法》（深府令第185号），2008年8月1日。
[21]《深圳经济特区居住证条例》（深圳五届人大常委会公告第171号），2014年11月11日。
[22]《深圳经济特区居住证条例》（深圳五届人大常委会公告第171号），2014年11月11日。
[23]邱川芷：《深圳人才落户政策 深圳人才落户不设上限无需积分》，《深圳特区报》2016年8月25日。
[24]邱川芷：《深圳人才落户政策 深圳人才落户不设上限无需积分》，《深圳特区报》2016年8月25日。
[25]邱川芷：《深圳人才落户政策 深圳人才落户不设上限无需积分》，《深圳特区报》2016年8月25日。
[28]深圳市人民政府：《深圳市暂住人员就业管理办法（试行）》（深府〔2005〕125 号），2005年8月1日。
[29]王晓晴：《特区一体化建设三年计划发布》，《深圳特区报》2013年10月14日。
[30]中共深圳市委、深圳市人民政府：《深圳经济特区一体化建设三年实施计划（2013—2015年）》（深发〔2013〕8号），2013年10月21日。
[31]李金泉：《外来人员参与基层社会治理的保障机制研究——以深圳市盐田区盐田街道永安社区为例》，硕士学位论文，厦门大学，2013年。
[32]张骁儒主编：《深圳蓝皮书：深圳社会发展报告（2012—2013）》，社会科学文献出版社2013年版。