二 深圳人口市民化的制度演进

（一）国家户籍制度改革精神

自2010年以来，政府加速了新型城市化和人口市民化的进程。2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于“十二五”规划的建议》中强调，“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”[6]，表明了我国在推进城乡一体化过程中农业转移人口市民化所面临的挑战与问题以及党中央解决此问题的决心和力度。

党的十八大报告指出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”[7]。随后的2012年中央经济工作会议、2013年中央城镇化工作会议均提出把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2013年《城市蓝皮书：中国城市发展报告》认为推进农业转移人口市民化，到2025年前全国平均每年需要消化1400 多万的存量和1100万的增量，即每年共需解决约2500万人，这是一项长期艰巨但力所能及的任务。[8] 2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，按照尊重意愿、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，健全农业转移人口落户制度，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。[9] 2014年7月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，建立居住证制度，为有能力在城镇稳定就业和生活的人口有序实现市民化提供政策支撑，争取到2020年实现1 亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇。这些政策和规划的出台，从更高层面为全面推进户籍制度改革和人口市民化提供了准则和方向，为深化居住证制度提供了政治保障，标志着市民化进程进入了一个全新的阶段。[10]

2016年3月，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）明确指出，“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇”，为新时期进一步推进人口市民化进程指明了方向。《纲要》提出，一方面要不断深化户籍制度改革，推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，与城镇居民享有同等权利和义务，并鼓励大城市以具有合法稳定就业和合法稳定居所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。另一方面在全国范围内全面实施居住证暂行条例，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有者在居住地享有义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等国家规定的基本公共服务。在此基础上，《纲要》还强调应健全促进农业转移人口市民化的配套机制，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等。通过建立健全一整套促进人口市民化的支持体系，妥善跟进与农业转移人口市民化过程相配套的社会保障制度及基本公共服务，避免使其陷入经济上接纳、社会上排斥的“半市民化”状态，促进人口市民化全面、健康、有序发展。[11]

（二）深圳户籍制度改革的历程

《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》中指出，“全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神，以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，推进新型城镇化工作”[12]，着重突出了人口市民化对于新型城市化的重要性。深圳市户籍制度改革始终坚持以人为核心，秉持国家户籍改革精神，稳步提高，扎实推进，有计划、有次序地逐步落实改革政策，率先打破户籍制度坚冰，积极探索流动人口管理制度创新，兼顾改革速度与实施质量，创造出了良好的人口流动政策环境。

深圳市的人口市民化进程主要包括深圳原农村地区的城市化和外来人口的市民化两个层面。在推进原农村地区城市化的过程中，深圳市通过1992年和2004年两次农村城市化转制，顺利完成了对原住农村居民就地城市化的任务，使深圳成为国内第一个实现城市化率高达100%的城市，与此同时，市政府还配套出台了一系列相应的保障政策，确保“农转非”居民充分享受城市居民在就业、教育、养老以及社区治理等方面的市民待遇。

而在推进外来人口市民化的过程中，深圳市的人口管理政策经历了由粗放型管理到人性化综合治理，由单纯关注外来人口身份的市民化到逐渐重视对外来人口进行公共服务赋权乃至深度城市化的转变。改革开放后的10年间，深圳“三来一补”工业迅速崛起，劳动力需求急剧增加，为增强外来人口来深意愿，深圳市率先改革劳动力市场，完善外来人口就业平台，保障外来务工人员的劳动权益，在计划指导的基础上实行较为宽松的人口迁入政策。此后10年间，由于外来人口的大量涌入，深圳市出现了户籍与非户籍人口比例倒挂、公共资源供给严重不足的问题，在此情形下，深圳市开始对外来人口的迁入进行适当控制和严格管理。20 世纪90年代中期以来，深圳市开始对户籍制度改革进行积极探索，一方面加大了对技术技能人员入户的政策倾斜力度，扶持高新技术企业发展，坚持技术技能优先的户籍迁入政策导向；另一方面则开创了购房奖励入户指标蓝印户口这一具有过渡模式的户籍制度，为外来人口提供了新的入户途径，此外，入户政策还进一步向着社会关系落户方面扩展，率先推行“户口挂靠”管理制度。近10年间，深圳更是大刀阔斧，锐意改革，进一步降低入户门槛，有计划地放宽入户指标，通过区分人才引进入户、纳税迁户、政策性迁户以及居住社保迁户等类别，有差别地推进积分入户政策以及居住证制度的实施；在此基础上，建立健全居住证梯度赋权制度，加强对外来人口的服务意识，保障非户籍人口的合法权益，有次序、有差别地推进非户籍人口公共服务赋权，逐步缩小非户籍人口与城市人口在各项基本市民待遇方面的差距。

上述深圳市户籍制度及人口管理政策的演进为深圳市推进人口市民化提供了有效的政策保障，从严格把控、粗放式管理到逐步开放、人性化治理，有序推进，稳步提升，深圳市人口管理制度遵循科学宽松、适度门槛的原则，不仅使深圳市的人口市民化水平不断提高，也促进了城市社会融合。

（三）深圳户籍制度改革的特征

在过去的三十几年间，深圳市不断探索户籍制度改革及人口管理制度创新，为我国户籍政策改革实践提供了优秀的样板，在此期间，深圳户籍制度改革主要沿着身份获得、享有市民待遇以及深度城市化三个维度逐次演化推进，呈现出特有的创新精神和改革特征。

第一，身份的市民化。30多年间，深圳以户籍制度改革为杠杆，通过区分人才引进入户、纳税迁户、政策性迁户以及居住社保迁户等类别，有序实现原农村居民与外来人口身份市民化的转变，成就显著。自改革开放以来，深圳常住人口增长了1000 多万人，户籍人口增长了300 多万人，近年来，户籍人口每年增加30余万人，增长速度超过常住人口。

第二，待遇的市民化。在有序放开人口入户的同时，积极扩大基本公共服务的覆盖范围，如率先在企业实行社会保险、按照常住人口规模配置公共服务资源、通过人口管理“1+5”政策保障外来人口享受基本公共服务、率先实行与市民待遇挂钩的居住证制度、率先实行积分入户政策、创造性提出居住证梯度赋权政策等。通过制定和完善相关政策，保障外来人口在社会保障、教育、医疗、文体、交通等方面享有基本公共服务的权利。先待遇后身份的实施策略既保证了市民化政策的有序推进，又充分考虑到城市的承载能力，为城市人口市民化过程开辟了一条创新路径。

第三，观念的市民化。在保障外来人口享有与城市居民同等基本公共服务权利的基础上，深圳市的人口市民化策略更加关注外来人口观念的市民化过程，通过鼓励各个城区开展综合培训活动，搭建学习、交流以及职业发展综合服务平台，提高来深建设者综合素质，提升专业技能，培育现代化观念；通过逐步推进居民基层民主参与制度化，让外来人口真正融入到社区建设管理之中；通过和谐社区建设活动，促进外来人口与城市人口之间的互动与交流，积极推动外来人口对深圳市的情感融入以及观念的市民化。