一　概念内涵

（一）插花地

迄今为止，关于插花地的基本内涵大致有两种不同的观点：一种观点认为，插花地实际上就是飞地；而另一种观点认为，插花地是各种穿插交错或各种经界不正之地的总称。[1]

认为插花地实际上就是飞地的学者主要有史念海、傅辉、吴滔、马琦、韩昭庆、孙涛等。在《战国时期的“插花地”》一文中，史念海先生对插花地的基本内涵做了这样的解释：“战国时各国的疆域并不是各据一方整整齐齐的，而是相互的错乱。这种相互错乱的情形也不是通常所说的犬牙相错。因为犬牙相错只是形容接界的地方不大整齐，而那时候说不定这一国的土地会孤零零地伸入到另一个国的腹地，有时候竟离开本国有千百里远的路程。”显然，史念海先生所指的插花地实际上就是飞地。当然，史念海先生还不敢充分肯定插花地这一提法，在《战国时期的“插花地”》一文中，他还写有这样一段文字：“插花地这个名子虽不是我杜撰的，不过用来说明战国时期的疆界情况，终嫌有点生疏，在没有更恰当的名词以前，只好冒昧地采用了。”[2]马琦、韩昭庆、孙涛也明确地将插花地等同于飞地。在《明清贵州插花地研究》一文中，他们是这样定义插花地的：“插花地某种程度上可以被称为飞地，指某些行政隶属关系属于一地，但实际位置却处于另一地的包围圈中，犹如孤岛一般的聚落或政区。”[3]吴滔虽然注意到了插花地与飞地的不同，“传统社会中的插花地与从西方语境衍化来的‘飞地’相比，情况更为复杂，外延亦更加广阔”，但他还是将插花地定性为飞地。在《“插花地”的命运：以章练塘镇为中心的考察》一文中，他是这样定义插花地的：“插花地又称‘扣地’、‘嵌地’等，从性质上说，类似于现代社会中的‘飞地’。所谓‘飞地’，主要是针对国与国之间领土结构而言的，特指一国位于其他国家境内或被其他国家领土所隔开而不与本国主体相毗邻的一部分领土。”[4]傅辉虽然没有给插花地下一个明确的定义，但从其有关论述里可以看出，他的插花地内涵实际上指的也是飞地。在《插花地对土地数据的影响及处理方法》一文中，他是这样解释插花地的：“插花地亦称飞地、嵌地、寄庄地等，此外，在不同地域尚有其它称谓，如河南民国《林县志》写道‘疆界毗连大率犬牙此出彼入不足为奇，乃竟有甲县之地插入乙县境内，四面皆系邻疆，中间若干村户遥寄孤悬，与本管县不相连属，则所谓插花地也，俗称为扣地也’。”[5]

认为插花地是各种穿插交错或各种经界不正之地的总称的学者主要有杨斌、郭舟飞等。在《历史时期西南“插花”初探》一文中，杨斌将插花地定义为“是特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区（或行政区划）在形成、发展和变迁过程中形成的各种穿插交错或各种经界不正之地的总称”[6]。郭舟飞虽然没有提到“总称”二字，但他的插花地内涵实际上指的也是各种穿插交错或各种经界不正之地。在《由武汉“插花地”看地方政府公共管理》一文中，他将插花地定义为：“是指两个区域间要么没有明确的归属，要么就是两个单位地界相互穿插或分隔而导致零星分布的土地。如两个单位的土地互相楔入对方，形成犬牙交错的地界；或一个单位的土地落在另一单位占地范围内。”[7]需要指出的是，郭舟飞的插花地概念虽然也是一个“总称”，但其插花地定义仍有欠妥之处，主要表现在以下两个方面：其一，“没有明确归属”的土地不能列入插花地范畴。因为插花地是行政区划区域划分的结果，连区域界线都未划清的土地自然不能列入插花地范畴。其二，“单位”一说不够妥当。虽然各具体单位之间的地域划分也会产生插花地，但将一个行政区统称为一个“单位”的话，就显得有些不够妥当。

上述两种观点到底哪一种更为准确呢？要回答这个问题，就要讨论一下插花地的基本类型。

插花地是中国本土术语，国际术语中没有插花地这一称谓。在中国，插花地虽然早在战国时期就已出现，著名历史地理学家史念海先生就研究过战国时期的插花地，并发表了《战国时期的“插花地”》一文[8]，可插花地这一称谓，直至清道光年间才出现于历史文献中。道光二十八年（1848），贵州安顺府知府胡林翼在奏请拨正境内插花地时即言：“查贵州所谓插花地者，其情形约略有三种。”[9]这是笔者查到的关于插花地称谓的最早文献记录。光绪十一年（1885），贵州巡抚李用清在奏《酌拟清理插花章程》时亦言：“插花之名，为经传载籍所未见，惟前湖北抚臣胡林翼守安顺时论之最详。”[10]

胡林翼将插花地归纳为“华离之地”、“犬牙之地”和“瓯脱之地”三种类型。[11]

“华离之地”者，“如府厅州县治所在此，而所辖壤土乃隔越他界，或百里而遥，或数百里之外”。

“犬牙之地”者，“如二壤本属一邑，中间为他境参错，仅有一线相连”。

“瓯脱之地”者，“如一线之地插入他境，既断而复续，已续而又绝，绵绵延延至百十里之遥”。

根据胡林翼的论述，我们可以将插花地的三种类型图示如下（见图1、图2、图3）。

“瓯脱”一词为匈奴语，最早出现于司马迁《史记·匈奴列传》中，具体如下[12]：

东胡王愈益骄，西侵。与匈奴间，中有弃地，莫居，千余里，各居其边为瓯脱。东胡使使谓冒顿曰：“匈奴所与我界瓯脱外弃地，匈奴非能至也，吾欲有之”。冒顿问群臣，群臣或曰：“此弃地，予之亦可，勿予亦可。”于是冒顿大怒曰：“地者，国之本也，奈何予之！”诸言予之者，皆斩之。冒顿上马，令国中有后者斩，遂东袭击东胡。

关于“瓯脱”的具体内涵，历来争论颇大，主要有以下四种不同的解释：一为“边界上的防卫设施”或“界上屯守处”；二为“双方之间的交接地带”或“弃地”；三为“官号”；四为“地名”。20世纪八九十年代，中国学者又对“瓯脱”的内涵进行了广泛而深入的讨论。经过讨论，学者们虽然否定了“官号”和“地名”之说，但在另外两说上，仍然存在很大的分歧，有的学者肯定前者而否定后者（如何星亮、张云、陈宗振等），有的学者否定前者而肯定后者（如刘文性等），还有的学者提出了新的看法，认为应是“匈奴和东胡游牧民族所创建的社区的组织和机构”或“游牧时期的宿营地或者是游牧生活中临时居住处”或“领地”（如杨茂盛、郭卫红、胡·阿拉腾乌拉、胡和温都尔等）。[13]

可见，“瓯脱”之意本来与插花地并无直接关系，就是认定其中一种观点为“弃地”、“无人地”之说，也与归属明确只是疆界不正的插花地概念相左。所以，严格来讲，“瓯脱”一说也就是认同其为“无人地”，与我们所谈的插花地并无直接关系，应是历史地理中另外一个需要讨论的问题。况且在胡林翼将“瓯脱”一词用来描述插花地后，其表述的意义已经完全与原来的“无人地”意义不同了，更与其他三种解释无关。

胡林翼将“瓯脱之地”作为插花地的一种基本类型，虽然得到了后人的广泛认可，但具体内涵却演变成了“飞地”，即胡林翼的“华离之地。”[14]光绪十一年（1885），贵州巡抚李用清在奏《酌拟清理插花章程》时，即将“瓯脱”定义为：“治所在此而所辖地土隔越他界，或百里，或数百里，并无一线相通者。”[15]光绪三十二年（1906），贵州巡抚岑春蓂在《奏陈接办黔省插花业经画分改隶各地面》时，也认为“瓯脱之地”是“孤悬别属，与本境隔绝”[16]。可以看出，无论李用清的“瓯脱”还是岑春蓂的“瓯脱”，其内涵指的都是“飞地”。（民国）《桐梓县志》有如此之记载：“惟即全县计之，县城地势偏南，未能宅中，以故六、七两区地段，有与綦、南插花者，有欧脱于綦、南界内者，如陈家坝、二磴岩、上青山、下青山、柏枝坝等处，比比皆然。”[17]显然，（民国）《桐梓县志》的“瓯脱”实际上也相当于胡林翼的“华离之地”，即“飞地”。民国二十九年至三十五（1940—1946），国民政府对以贵州为中心的西南诸省交界地区的插花地作了一次较大规模的清理拨正，从这次清理拨正的档案材料中可以看出，“瓯脱”也是出现频率较高的一个词，其基本内涵与胡林翼的“华离之地”完全相同。如松桃县政府在给贵州省第六行政督察区行政会议的提案书中，就提到了如下典型个案：“湖南永绥县螺丝墥瓯脱于本县盘石乡境内，四面皆属本县管辖，且该地业已超过两省交界处，在本县管辖地区内四五华里之遥，确系飞地。”[18]贵州省政府在回复内政部“准咨以四川省政府咨拟将秀山县麻阳街划隶本省松桃县一案咨复查照由”的公函中也提到：“尚有四川省酉阳县之黑獭堡、綦江县之青羊市、早渡河、官田市、扶欢坝，本省沿河县之六道界、务川县之苏家坝、桐梓县之陈家坝、刘罗坪、九龙沟、九条龙、青山等地带，或为瓯脱，或为插花，其阻碍施政情形，与麻阳街正复相同。”[19]

可以看出，作为插花地的一种基本类型，“瓯脱”的内涵无论作何理解，均与北方民族的“瓯脱”有本质的不同。

胡林翼所述的三种插花地类型，其内涵虽然十分清楚，但其所做的类型划分与所给的类型称谓不尽科学合理。这主要有以下两点依据：

其一，“华离之地”实际上就是我们通常所说的飞地，而飞地不仅是国际通用名词，也为国内学界广为接受。民国时期，飞地已较多地出现于中国的官方文件中。因此，笔者主张用“飞地”这一通用称谓更好。

其二，“犬牙之地”与“瓯脱之地”密不可分，有犬牙之地必有瓯脱之地，有瓯脱之地则必有犬牙之地。二者实际上为一个问题的两个方面，可以统一为一种类型。根据中国历史上划分行政区划的两大基本原则：“山川形便”与“犬牙交错”原则（所谓“山川形便”，就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区域相一致；而所谓“犬牙交错”则是基于统治者的需要，人为地打破自然地理区域，使行政区的界线如同犬牙一般相互交错[20]），笔者认为，将其统一命名为“犬牙之地”较为妥当，不仅形象生动，而且有历史依据。

基于以上两点依据，笔者认为，飞地和犬牙之地是插花地的两种基本类型。尽管从不同的角度还可以将插花地划分为不同的类型，如根据政区层级的不同，可以将插花地划分为国家之间的插花地、一级政区之间的插花地、二级政区之间的插花地、三级政区之间的插花地等；根据插花地成因的不同，可以将插花地划分为历史插花地、经济插花地、政治插花地、民族插花地等。但就插花地的基本形状看，无论哪一种类型的插花地，都无外乎飞地和犬牙之地两种。正因为如此，明、清至民国时期的贵州官方文献，都没有将飞地排除于插花地之外；中国20世纪90年代中后期的勘界工作，也没有将飞地排除于插花地之外；从插花地穿插交错的字面意义上理解，飞地亦应包含于插花地中。但在实际工作中，由于飞地更便于鉴别，故常被单独使用。

将插花地分为飞地和犬牙之地两种基本类型，实际上已是清末以来的通行做法。光绪三十一年（1905），贵州巡抚林绍年在拟办插花时即言：“黔省郡县，悉因元、明卫、所、土司及剿抚蛮苗开辟，地土华离瓯脱，犬牙相错，俗名‘插花’。”[21]在这里，林绍年已明确地将插花地区分为“华离瓯脱”和“犬牙相错”两种。民国十九年（1930），国民政府颁布的《省市县勘界条例》第七条规定：“固有区域太不整齐，如插花地、飞地、嵌地及其他犬牙交错之地，实于行政管理上甚不便利时”，应“变更编制，重行勘议界线”[22]。这里的插花地实际上是一个总称，包括“飞地、嵌地及其他犬牙交错之地”。中国20世纪90年代中后期的勘界工作，实际上也是将插花地区分为飞地和犬牙之地两种基本类型的。如1996年签订的《四川省人民政府与贵州省人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》第七条就如此规定：“两省行政区域界线勘定以后，双方在边界线两侧的‘飞地’，相互插花的耕地、林地、水面、荒山、生产生活设施等自然资源和人工设施，以及交通航运、工商、税务经营管理的权属、隶属关系不变，仍维持勘界前的现状，已经达成协议、协定的仍按有关协议协定执行。任何一方不得扩大插花地的范围，也不得往插花土地上移民及新设立基层政权组织。在自己的插花地上兴建或扩建永久性生产经营或生活设施，需征得所在界线一侧县以上人民政府的许可。”[23]

基于以上认识，我们可以做出如下几点结论：

第一，将插花地定义为是“特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区（或行政区划）在形成、发展和变迁过程中形成的各种穿插交错或各种经界不正之地的总称”是比较恰当的，包括飞地和犬牙之地两种基本类型，犬牙之地又包括凸型和凹形两种。

第二，将插花地等同于飞地的做法是极为不妥的，因为插花地包括飞地和犬牙之地两种基本类型。

第三，不能将北方民族的瓯脱（otar）与插花地中的“瓯脱”相混同，因为二者的基本内涵有着本质的不同。

第四，没有明确归属的土地不能列入插花地范畴，因为插花地是行政区划区域划分的结果，没有行政区域划分就没有插花地，连区域界线都未划清的土地自然不能列入插花地范畴。

第五，将插花地翻译为enclave或exclave也是不妥的，因为enclave 或exclave的内涵均为飞地，而飞地只是插花地的一种基本类型。

（二）飞地

飞地是国际通用名词。民国时期，飞地已较多地出现于中国的官方文件中。相对于插花地来说，学术界对飞地的关注程度要高得多，《地图》杂志2009年第4期专题讨论了“飞地是什么”，推出了一组“飞地”普及论文和报道。[24]但究竟何为飞地？学术界对此至今也未有一个统一的认识。

《地理学词典》将飞地归纳为以下几种类型：第一，属于某一行政区管辖，但不与本区毗连的土地；第二，属于某人所有，但与其成片的土地相分离而坐落于他人土地界线以内的零星土地；第三，某国的一块土地，在另一国国土之中者；第四，土地的实际坐落，同土地证书上所载坐落不一致的土地。地理学上的飞地，常指因历史原因、资源分布与开发、城市经济发展与人口疏散等的需要，在行政区以外，但属行政区管辖并与之有经济等方面密切联系的土地，如属于上海市的，在江苏、安徽等地的农场、工厂、矿山等。[25]《牛津地理学词典》将飞地分为内飞地（enclave）与外飞地（exclave）两种类型，并分别作了如下解释[26]：

Enclave：（1） A small area within one country administered by another country．West Berlin was an enclavewithin Eastern Germany between 1945 and 1990．（2） A part of a less developed economy which is regulated by foreign capital and has few linkageswith the national economy．Free trade zonesmay be considered as economic enclaves．

Exclave： A portion of a nation which liesbeyond national boundaries，aswith West Berlin between 1945 and 1990．This type of territory is also an enclave in terms of the host country．

在《飞地行政区的历史回顾与现实实践的探讨》一文中，郭声波指出了飞地领土与飞地行政区的区别：“飞地（exclave或enclave），一般解释为属于某一国家管辖但不与本土毗连的土地，换言之，就是飞地领土。有人又解释为属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地，换言之，就是飞地行政区。虽然飞地领土往往同时也是飞地行政区，但二者是不同的概念，前者指疆域，后者指行政区。既然有区别，笼统称为飞地就不太合适。”[27]郭声波虽然指出了飞地领土与飞地行政区的区别，但并没有对飞地做出一个明确的定义。在《我国行政区划中的“飞地”》一文中，牛世居对飞地作了界定，认为飞地是“属于某一国或某一行政地区管辖，但不与该国或该地区相连的土地”[28]。鲁西奇、林昌丈在《飞地：孤悬在外的领土》一文中，将飞地区分为狭义和广义两种：狭义的飞地是特指一国位于其他国家境内，或被其他国家领土所隔开而不与本国主体相毗邻的一部分领土；广义的飞地除了国与国间的飞地外，还包括国内飞地，如省际飞地、市际飞地、县域间飞地，以民族、文化等要素划分而出现的飞地，因经济资源分布和分配等因素造成的矿区、农场、林区等飞地。并按飞地的成因、结构将飞地划分为历史飞地、民族飞地和经济飞地三种类型。[29]鲁西奇、林昌丈对飞地类型虽然做了更为科学的划分，但也没有对飞地做出一个明确的定义，而且将飞地与插花地完全剥离开来是欠妥当的。因为无论从历史还是现实的角度来看，飞地都应该是插花地的一种特殊类型。

综上所述，笔者认为，飞地是插花地的一种基本类型，是属于某一国或某一政区管辖，但不与该国或该政区相连的土地。

（三）行政区划

行政区划又称行政区域，常被简称为政区。相对插花地而言，行政区划是一个较为成熟的概念，关于行政区划的基本内涵问题，学者们在文字表述上虽然有些差异，但已基本达成共识。

刘君德、靳润成、周克瑜认为，行政区划是个综合概念，可以分为狭义和广义两种。狭义的行政区划是指为实行国家的行政管理、治理与建设，对一国领土进行合理的分级（层次）划分而形成的区域和地方，是行政建制的空间投影；广义的行政区划是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则，将一个国家（小国除外）的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置对应的国家机关，实施行政管理。[30]王恩涌认为，行政区划（administrative divisions）是国家对行政区域的划分。具体地说，是国家根据政治统治和行政管理的需要，遵循一定的法律规定，综合考虑经济联系、历史传统、地理条件、民族情况、风俗习惯、区域差异和人口密度等各种要素，实施行政区域的划分。也就是国家根据一定的原则，将国土划分为若干不同层次、范围大小不一的行政区域系统，并在各个不同层次的区域设置相应的各级地方国家政权机关和行政机关，行使国家权力，实施公众管理，为社会生活、公众交往确立地域空间。行政区划是国家权力再分配的一种重要形式，是国家统治集团意志和国家政治、经济、军事、民族等各种要素在地域空间的客观反映。[31]侯景新、蒲善新、肖金成认为，行政区划（administrative division or administrative regionalization）就是国家对行政区域的划分。具体地说，就是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位。[32]周振鹤认为，行政区划可以简称为行政区或政区，就是国家对于行政区域的分划。行政区域的分划过程是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。[33]

关于行政区划的构成要素问题，学者们虽有细微分歧，但已渐趋一致。刘君德、靳润成、周克瑜认为，行政区划可以分解为以下几个相互联系的成分：其一，一定规模人口和面积的地域空间；其二，一个设有相应行政机构的行政中心；其三，一个具有明确的上下级隶属关系的行政等级；其四，一个与行政建制相对应的行政区名称。任何一级、任何性质（类型）的行政区都必须同时具备上述四大要素。[34]浦善新、王恩涌等认为，行政区划至少应具备以下八个必备要素：其一，有一定数量的人口；其二，有一定范围的地域空间，包括有明确的边界线，同级行政区既不重叠，也无空白；其三，有相应的机构；其四，有行政中心；其五，有上下隶属关系；其六，有行政建制；其七，有行政等级；其八，有行政区专名。[35]周振鹤认为，行政区划的构成要素须满足如下充分必要条件。必要条件包括有一定的地域范围，有一定数量的人口，存在一个行政机构；充分条件包括处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，有立法机构。正式的行政区划一般应该符合上述的充分必要条件。但在特殊情况下，只符合必要条件者也是行政区划。[36]