第二章　欠发达地区振兴政策实施:经验与借鉴

第一节　欠发达地区实施振兴政策的经验

一　外争资源内促制度创新

宁夏回族自治区在财税政策方面的做法具有一定的借鉴价值，他们一方面及时向财政部预算司汇报当地经济社会发展中遇到的困难和问题，争取中央的理解和支持，进一步增加对当地的均衡性转移支付投入;另一方面，不断完善对市(县)的均衡性转移支付办法和激励性转移支付办法，突出均等化理念，建立健全基本财力保障机制，增强对市(县)科学发展、转变方式的引导，努力实现转移支付制度体系的规范和创新，全力推进当地基本公共服务均等化水平。这些宝贵的经验和做法值得我们参考和借鉴。

二　着力打造区域产业特色

《关于印发陕甘宁革命老区振兴规划的通知》(发改西部〔2012〕781号文)提出了支持陕甘宁革命老区的产业政策:一个基地，两个区。第一，国家重要能源化工基地。立足能源资源优势，按照科学开发、高效循环利用的原则，突出工业强区，着力打造大型能源化工基地和重要的西煤东运、西电东送、西气东输基地。第二，国家重点红色旅游区。发挥红色文化、历史文化、民族文化独具魅力的优势，进一步加强全国爱国主义教育、革命传统教育和延安精神教育基地建设，探索建立以红色文化为主体并充分发挥自然、历史、民俗等资源作用的文化创新改革区域。第三，现代旱作农业示范区。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，构建集农业新品种培育、新技术引进、产业化经营、休闲观光以及生态家园于一体的特色农业综合示范区。

《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发〔2000〕33号)文指出西部大开发的产业政策的总体思路是巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业。水利、交通、通信、能源等基础设施，优势资源开发与利用，有特色的高新技术及军转民技术产业化项目，优先在西部地区布局。加大对西部地区矿产资源调查评价、勘查、开发、保护与合理利用的政策支持力度。制定促进探矿权、采矿权依法出让和转让的政策办法，培育矿业权市场。具体的产业政策集中体现在《西部地区鼓励类产业目录》中。西部大开发政策实施以来，地方政府积极落实，目前新疆天山北坡经济区发展规划、呼包银榆经济区发展规划、贵安新区实施方案等多项支持西部大开发的规划方案已经或准备上报国务院，伴随着上述规划政策获批，大量的新建改建基础设施及产业项目将逐步落实。

关于产业政策的实践做法为赣南等原中央苏区产业发展提供了有益的借鉴和启示，但是如何创造性地运用产业政策理论的新发展，在创新型国家建设的大背景下，解决赣南等原中央苏区建设中的实际问题是我们目前面临的一项主要挑战。

三　以点带面完善生态补偿机制

20世纪80年代中后期以来，我国对生态补偿政策进行了持续的探索和推广，并取得了一定的成效。从实施主体来看，我国的生态补偿主要从中央与地方两个层面来推进。从生态补偿政策的实施对象来看，主要在矿区、水源区、库区、海洋、森林、农田等不同领域开展。

从中央层面来看，1983年12月31日，国务院召开第二次全国环境保护会议，正式将环境保护确立为我国的基本国策。生态补偿机制作为一种新的政府实施生态环境管理的政策手段，在我国最先应用在森林生态环境管理领域。同年，针对采矿业对生态环境造成的严重影响和破坏，云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理，这可视为我国施行生态补偿政策的开始。1998年以来国家先后实施了天然林保护工程、退耕还林还草项目和森林生态效益补偿项目等大型环境补偿项目，对生态环境服务进行国家补偿。此外，中央政府先后在西北荒漠化地区、青藏三江源地区、三峡库区、丹江口库区等区域实施了一系列大规模的生态补偿政策。例如:自2000年以来，在国家的大力支持下，三江源地区组织实施了天然林保护、退耕还林、封山育林、退牧还草、生态移民等工程。通过这些举措，使源区不断改善了生态环境，恢复了绿色植被，缓解了土地沙漠化，减少了水土的流失，产生了积极的生态效益和经济效益。

从地方层面来看，福建是最早提出要建立水源地生态补偿机制并将其付诸实践的省份。2003年，福建省出台《水库库区重要水源地水土保持生态建设实施纲要》，选择莆田东圳水库等10个水库为试点，以提取生态补偿费的形式，在全国首创“水源地生态补偿机制”。具体做法是按照“谁受益、谁出钱”的原则，各水库从水费收入中提取一定比例的资金，作为水源地生态建设经费。在探索建立水源地生态补偿机制方面，浙江省也和福建省一样，始终走在全国前列。从全国范围看，浙江是第一个在省域范围内，由政府提出完善生态补偿机制意见的省份，也是第一个实施省内全流域生态补偿的省份。自2004年起台州、绍兴、金华、德清、江山等市县先后对水源地区和库区乡镇以生态补偿的名义进行了财政补贴。此外，各地区还积极探索了上下游自愿协议补偿、异地开发、水权交易等多种生态补偿方式。例如，2004年9月，处于金华江下游的傅村镇与上游源东乡签订生态补偿协议，由傅村镇每年向源东乡提供5万元，作为对源东乡保护和治理生态环境以及因此而造成的财政收入减少的补偿。这些生态补偿政策都取得了一定的成效。广东省每年拿出1.5亿元，交给上游江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护。截至2007年，辽宁省政府已出台东部地区生态补助政策包括天然林禁伐重点县财政补助政策、重点公益林保护补助等，但从辽宁实际情况来看就公益林保护这一补偿标准只能维持公益林的保护和管理需要，根本无法保障营造和抚育。海南省昌江县王下乡一直以来乱垦滥伐现象严重。为此，海南省政府采取了一定的措施，包括登门入户调查、制定出实施细则、按标准给予森林生态补偿资金补助，成为全省首个实施生态补偿制度的市县。北京市实施农田生态补偿的补贴范围主要是小麦与牧草，通过两年生态补贴政策的实施，对北京市农业生产发展和改善城市居住环境产生了积极的影响，陕西、云南两省属于水土流失最为严重的省份，经过不断的探索发现强化对相关企业征收水土流失补偿费是一种相对可行的方案。山西省在探矿权采矿权使用费和价款的使用上也不同于其他各省，主要用于环境治理，而其他省份是部分用于矿山环境的治理，并取得一定成效。

四　设计具有地方特色的人才战略

2000年实施西部大开发战略决策，制定了非常优越的吸引和用好人才相关政策。(1)建立艰苦边远地区津贴制度。(2)调动西部地区专业人才的积极性和创造性。(3)加强西部地区人才培训。(4)鼓励人才和智力向西部地区流动。(5)实行人才和智力对口支援。(6)对到西部地区工作的各类人才实行来去自由的政策。(7)对到西部地区的外籍高科技人才、高层次管理人才和投资者提供出入境便利。(8)改革户籍管理制度。调整户口迁移政策等。为适应西部大开发对人才的需求，西部地区各省区也纷纷出台了针对本地的人才政策。如内蒙古自治区党委、政府出台了《关于进一步加强人才培养、使用和引进工作的意见》，明确规定:自治区每年从财政预算中拿出500万元作为人才开发基金，用于人才的培养、使用和引进。内蒙古计委、科委和教育主管部门每年要拿出专款，用于自治区重点学科和实验室建设。鼓励企业和科研机构在区内外重点高校选择所需专业和对成绩优秀的学生设立奖学金和助学金，毕业生凭合同定向来自治区工作。对于内蒙古亟须的专业技术人才，自治区给予特殊奖励;继续实行重奖有突出贡献科技人员的政策;实行在职院士、博导、正高职称、博士等特殊岗位政府补贴制度。对于引进的高级人才和留学归国人员，各级政府、用人单位将提供必要的科研启动经费和必要的工作条件。内蒙古的人才政策已呈现“从自发到自觉”、“从社会到政府”、“从分散到系统”及“从经验到科学”四大特点，“建设人才流入区”、“建立人才储备制度”、“主动为企业服务”已成为内蒙古人才工作的“三大亮点”，人才流动趋向重点企业、重点项目、重点工业园区等的态势日渐凸显。

第二节　欠发达地区实施扶持政策经验启示

梳理上述各类促进区域特别是欠发达地区经济社会发展政策的理论研究与实践总结，我们可以得出如下启示:

一是要有优越于其他地区的政策支持。欠发达地区一般包括赣南等原中央苏区的振兴发展必须要有来自高层政府的超常规的支持政策。

二是高层政府的支持政策不会必然带来良好的政策效果，而是深受地方政府对政策的认识、创新精神、决策能力与执行能力等的影响。

三是要将《若干意见》(国发〔2012〕21号文)政策落到实处，必须要破除“等、靠、要”思想，继承和发扬原中央苏区“坚定信念、求真务实、一心为民、清正廉洁、艰苦奋斗、争创一流、无私奉献”的原中央苏区精神。

四是随着《若干意见》(国发〔2012〕21号文)政策出台，江西省委省政府、各厅局及原中央苏区所在市、县都纷纷出台了相关的实施意见，但是由于时间短，落实国发〔2012〕21号文政策又是一项涉及要素众多的系统工程，而且在政策实施过程中既有合作，也有冲突和竞争。因此，对实施原中央苏区振兴规划政策进行研究，立足于原中央苏区区域经济社会发展情况，协调各方利益，将原中央苏区振兴政策进一步细化，拓展，使之具有可行性、高效性及适度的超前性，构建政策实施的监控和评价体系保证其实施，从而促进原中央苏区共生发展是当前亟待解决的重大问题。

五是必须要有优越的人才政策吸引人才，培育人才，用好人才，建设一支优秀的人才队伍，为政策实施提供人才保障。好的人才政策，应当要体现以下几个方面:第一，价格优势。价格是价值的表现形式，任何形式的资本都可以量化以价格的形式表现，人才资本也不例外。对人才的投资产生人才资源，而对人才的投资收益率远高于对其他要素的投资。在经济一体化的背景下，人才与其他商品一样，受价格因素的影响流向报酬高的国家和地区;第二，归属感。认同感和归属感是人才愿意留下的积极心理特征;第三，人才培训。当今社会科技迅猛发展、知识更新迅速，社会知识总量每五年就要翻一番。无论是公共部门中的公务人员，或是私人部门中的人员，对于其岗位工作和个人发展，一次性的学校教育都不能满足需求，培训是一种能收到丰厚回报的智力投资。