第一节 农村经济改革和发展：八亿农民的伟大实验

一、引子：小岗村18位农民的“生死契约”

小岗村是中国安徽凤阳县的一个小村庄，20世纪70年代一直以“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”的“三靠村”而闻名，人均年收入仅20余元。而就在1978年，安徽又出现了旱情，全省夏粮大减产，吃饭的问题更加严峻。1978年11月24日夜晚，时任小岗村生产队干部的严宏昌把全队18户“当家”男丁召集在一起，18位衣衫褴褛、面黄肌瘦的农民，借助一盏昏暗的煤油灯，面对一张契约，一个个神情紧张地按下血红的指印，并发誓永不外传。“生死契约”上写着：“我们分田到户，每户户主签字盖章。如此后能干，每户保证完成每户全年上交的公粮，不在（再）向国家伸手要钱要粮。如不成，我们干部作（坐）牢杀头也干（甘）心，大家社员也保证把我们的孩子养活到18岁。”之所以大家支持分田到户，因为在当时的人民公社制度下，大家劳动积极性低，劳动生产率也低；分田到户，上交公粮以后收入都归自己，目标和责任明确，大家的劳动积极性自然大大提高。之所以紧张，因为这张合约违背了当时的人民公社制度。来年，小岗村获得了农业大丰收，人均收入达到了400元。于是，就是这样一张还带有错别字的纸条，揭开了中国农村改革、乃至全面改革开放的序幕。

二、改革历程

1．改变八亿农民生活的制度创新：家庭联产承包责任制

中国的基本国情就是人多地少。1978年中国人口96259万人，粮食播种面积12058.7万公顷，人均播种面积0.13公顷。同期世界人口418244万人，耕地137392万公顷，人均耕地0.33公顷。中国人均耕地是世界平均水平的39%，是美国的15%，也只是印度人均耕地面积的52%。中国的另一个基本国情是农民所占比重高。1978年世界农业人口19.6363亿人，经济活动人口中农业人口占46.2%；美国经济活动人口中农业人口占2.4%；印度经济活动人口中农业人口占64.6%。反观中国，1978年农业人口79014万人，占比高达82%。

人多地少，加上当时的计划经济体制和农村劳动制度又极大地压制了农民的积极性，因此农业劳动生产率低下。1978年中国每公顷单产粮食2527.3公斤，是美国的60%；小麦1845公斤，是美国的87%；玉米2803公斤，是美国的44%。中国人均农业产品水平普遍低于世界的平均水平。1978年中国粮食总产量30477万吨，人口96259万人。其中小麦5384万吨，玉米5595万吨，棉花217万吨，猪牛羊肉856万吨，牛奶88万吨。人均粮食316公斤，是世界平均水平的72%；人均小麦56公斤，人均玉米58公斤，人均猪牛羊肉8.9公斤，是世界平均水平的27%；人均牛奶0.9公斤，低于世界平均水平的1%。1978年，中国的农业生产停滞不前，一片凋零。农产品匮乏，要靠配给制度，凭票购买，形势严峻。

在这样的基本国情下，吃饭就成了大问题。人民公社大集体的生产方式没有解决老百姓的吃饭问题，小岗村的做法逐渐趟出了一条新路。这种做法后来被进一步升华为“家庭联产承包责任制”，作为中国农村改革的典型形态推广开。1982年中央一号文件（指每年发的第一份文件）《全国农村工作会议纪要》明确指出，目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。到1982年底，全国大体上已有80%的农民实行了包产到户，粮食逐年丰收。

1983年初，中国政府将“包产到户”等做法正式概括为“家庭联产承包责任制”。该制度是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是保留集体对土地所有权的同时，将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立做出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。一般做法是将土地按人口比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》，使这一制度更加明确。1991年底，中国政府做出了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，第一次明确提出家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制是中国农村的基本经营制度。1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把家庭承包责任制和双层经营体制写入宪法。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，强调“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权”。1993年11月5日中国政府颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出把土地承包期再延长30年。

家庭联产承包责任制既取消了阻碍生产力发展的人民公社，又没有走土地私有化的道路，而只是把土地的使用权和所有权进行了分离。这就既发挥了集体统一经营的优越性，又调动了农民生产积极性，是适应中国国情的农业制度。

值得一提的是，当包产到户在中国大地普遍开花时，中国政府也支持当时有些农村根据自身具体情况，不实行包产到户。比如江苏省的华西村、河南省的刘庄村等继续保持集体所有制。1980年邓小平在《关于农村政策问题》的谈话中肯定包产到户做法的同时，也指出“从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要。我们在宣传上不要只讲一种办法，要求各地都照着去做。宣传好的典型时，一定要讲清楚他们是在什么条件下，怎样根据自己的情况搞起来的，不能把他们说得什么都好，什么问题都解决了，更不能要求别的地方不顾自己的条件生搬硬套”。中国政府坚持从当地具体条件和群众意愿出发，是中国农村改革实践的一条重要原则。

2．致富之路：农村办企业

当以家庭联产承包责任制为主要内容的改革在中国农村如火如荼地展开时，又一个新生事物在中国广袤的农村大地出现，即乡镇企业。乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）兴办的农业相关的各类集体所有制企业，后来则泛指农村企业。在改革开放之前，一些农村也存在由人民公社拥有的小规模企业，称为“社队企业”，这些企业以前吃的也是“大锅饭”。包产到户后，农民生产率提升，剩余劳动时间增加，而人多、民穷、地少的根本局面并未根本解决，农民开始利用农闲时间转向小型工业活动。80年代初期，一些乡镇企业借鉴农业家庭联产承包责任制的经验，在坚持集体所有制的基础上，把“包”字引入到企业经营中，实现了企业所有权与经营权的分离，解决了企业领域“大锅饭”的问题。

中国政府敏锐地观察到了这一现象，及时地予以明确和鼓励。1984年中国政府的一号文件做出了“现有社队企业是农村经济的重要支柱，有些是城市大工业不可缺少的助手”的判断。不久，中国政府正式批准把社队企业改称为乡镇企业，明确乡镇企业发展对于“以工补农”的重要意义。这一切极大地鼓励了农民的创新和创业精神，乡镇企业异军突起、蓬勃发展。1984年由此被称为乡镇企业发展的“元年”。初期的乡镇企业大多还是以乡、村两级集体投资经营的模式为主，随着政策的放松，大量以家庭为主的投资经营模式也开始出现。前文所提的华西村、刘庄村就是以集体经济为主发展乡镇企业的典范。而温州则是以家庭为主要形式发展乡镇企业的典范。随着乡镇企业迅猛发展，乡镇企业私有化开始非常普遍发展，也得到各地政府的支持。后来随着中国的对外开放，又出现了以引进外资发展外向型经济为主的乡镇企业，在珠三角地区这种外资乡镇企业就很多。乡镇企业的发展也极大地调动了农民的积极性，改变了中国农民承袭几千年之久的小农生产观念和思想意识，大大提高劳动者的综合素质，吸纳了大量农业劳动力，释放了生产力。乡镇企业的蓬勃发展是对农村生产力的又一次解放，邓小平高度评价说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了”。

江苏省华西村的道路和乡镇企业发展模式是中国农村改革和发展史上一个有趣的例子。在20世纪80年代初，中国在农村推行以联产承包责任制为主要内容的改革时，江苏省华西村的集体经济已经发展得很不错了，已有相当的工业规模。华西村支部书记吴仁宝认为，联产承包是手段而非目的，在与群众交流沟通后，最终决定走一条与小岗村不同的道路。华西村最终决定土地继续集体使用，不再分田到户，至今仍然保持着典型的集体经济面貌。也正是因为华西村一直走集体经济道路，拥有一定的资本积累，所以率先在80年代后期加快了乡镇产业的发展，迅速使年产值突破亿元大关。华西村坚持公有制主导，鼓励和引导非公有制经济发展毫不动摇，动员村民入股集体企业，使得华西村的集体经济由单一公有制平稳地过渡成为混合所有制。此后，华西村股份有限公司（简称“华西股份”）又在中国A股股票市场上市，形成了集体控股、个人参股的混合型经济体制，还创造了“华西村”“仁宝牌”等一系列知名品牌。华西村的案例反映了中国农村改革以发展生产力为主要目标，形式不拘一格，灵活性和多元性结合的政策特征。

乡镇企业的崛起使得农村经济一片生机，不过当时很多乡镇企业的发展太过粗放，不久就暴露出很多问题，诸如交通不便、管理不善等等。随着城市国有企业等改革的推进、城市企业改革的迅速发展，农村乡镇企业相形见绌，不少乡镇企业面临经营困难，最终走上了被外资企业和城市企业收购合并的道路。

3．农贸市场改革：支持包产到户和乡镇企业发展

20世纪80年代的中国农村，随着乡镇企业、商品生产的发展，必然要求贸易的自由，要求资金、土地、劳动力等生产要素保持流动性。而这些生产要素的流动性又受到生产资料公有制和城乡二元化的户籍制度等的束缚。中国农村此前一直实行统购派购制度，除了对粮、棉、油这些主要农产品实行统购外，还对生猪、鸡蛋、糖料、桑丝、蚕茧、黄红麻、烤烟、水产品等实行派购，品种几乎包括了所有的农副产品。其中多项派购量占总产量的比重达九成以上，农产品交易由国营商业实行高度垄断，农民基本上无法自由买卖。随着农业的改革，80年代中国农业生产大幅上升，农民不仅填饱了自己的肚子，手中逐渐还有了余粮，于是就有人希望把手中的余粮卖出以换取其他生活用品，显然农产品统购派购的制度满足不了农村经济发展的新要求，农产品流通体制已经严重滞后于农业生产。

1985年1月1日，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定，用合同定购制度代替统购统派制度，除了粮、棉、油等重要农产品继续由国家定价之外，其余大部分农产品价格放开，由市场调节。这一文件的发布标志着中国农产品购销体制进入了“双轨制”时期，即一方面国家定价，一方面市场调节。1990年，中国政府决定建立国家粮食专项储备制度。1998年6月6日国务院发布第244号《粮食收购条例》，规定“只有经县级人民政府粮食行政管理部门依照本条例第六条规定条件批准的国有粮食收储企业，方可按照国家有关规定从事粮食收购活动。未经批准，任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食”。按保护价敞开收购农民余粮的政策落实不到位，粮食收购旺季时拒收、限收和压价时有发生，其中不乏寻租现象。收购旺季过后，一般就停止收购粮食，做不到常年挂牌敞开收购，农民不能随时售粮。2004年4月23日，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》发布，除了实行最低保护价收购政策粮食外，购销完全实现了市场化。至此，农产品流通体制改革宣告结束，粮食流通体制改革基本实现了全面市场化。

4．打破城乡壁垒：农民工进城务工

由于家庭联产承包责任制的实行，中国农业的生产力大为提高，释放出来了大量的劳动力；而在城市中由计划转向市场和外向型经济又需要大量的劳动力，两者相结合，就出现了大量农民进城务工的现象，这种具有中国特色的“农民+工人”群体就被称为“农民工”。

改革开放之后，中国产品走向世界，东南沿海地区经济迅速发展，各种制造业工厂企业如雨后春笋般纷纷拔地而起，这些工厂企业经营大规模的流水线，需要大量的廉价劳动力。虽说“廉价”，不过对打工者而言，进城打工的收入远远超过务农的收入。再加上城市改革逐步推进后，中西部欠发达地区的乡镇企业竞争力远不如东南沿海地区的城市企业，大量农村人口涌向沿海城市、中心城市打工。招商引资给城市带来了资金，进城的农民工给城市带来了劳动力，两者结合使得城市的生产能力进一步扩大。随着中国外向型经济的发展，中国出口也开始逐步上升。城市居民和先入城的农民也逐渐富裕起来，对各种消费资料的需求增加，这些因素都又进一步刺激了生产的扩张，当然也需要更多的劳动力，在此种循环下，更多的农民工出现在城市就业岗位。

大量的农民进城，彻底打破了中国传统农村的面貌，城乡劳动力市场渐趋一致，以往城乡二分的管理体制已满足不了新变化。在农民进城的过程中，有一部分农民逐渐在城市落地生根、站稳位置，由农村村民转变为城市市民。但更多的农民工虽然大部分时候在城市里工作，但户籍依然在农村，保留着农民的身份，在农村还有土地，还是联产承包责任制下的土地承包者。

农民进城大大促进了城镇化的发展，再加上最近几年户籍制度的配套改革，农业人口占比总体上呈不断下降趋势。但从农业人口绝对数量看，1995年达到峰值，然后逐年开始下降。

2016全年农民工总量28171万人，其中本地农民工11237万人，外出农民工16934万人。（图1.1）随着人口红利的消失，2011—2015年中国农民工总量增长速度逐年减缓。2015年农民工已经占中国整体就业人数的35.8%。这些农民工为中国制造业和出口工业提供了廉价劳动力，同时提高了农民的收入水平。

5．高度重视农村、农业、农民

2005年12月29日，中国政府决定自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。农业税，这个在中国实行了近3000年的古老税种从此退出了历史舞台。多年来农民的负担一直很重，新中国成立以后长期致力于提高工业、国防水平，在一定程度上抑制了农业的发展。中国发展到今天，必须要想尽一切办法让农民富裕起来。为此，中国政府除了全面取消农业税之外，一定条件下还对农民进行补助。在粮食价格市场化之前，为控制粮食价格，中国建立了粮食风险基金制度。2004年彻底放开粮食市场价格后，就涉及对粮食风险基金的使用问题。粮食风险基金总额近300亿元，国家财政决定将其一半也即150亿直接补贴给农民。后来又对粮食主产区农民购买粮种、大型农机、生产资料等提供了各种补贴。

近年来，中国免除了全国近1.5亿农村九年义务教育（小学和初中）阶段学生的课本费和学杂费，并对寄宿生的生活费进行补助。新型农村合作医疗也基本实现了全覆盖，政府财政大幅提高了对参合农民的补助标准，农民的医疗负担大为减轻。农村的基础设施也大大完善，基本上实现了“村村通”，除了极少数偏远的村庄，绝大部分村庄实现了公路、电力、饮用水、互联网全覆盖。对贫困人口给予一定现金资助，保证该家庭成员基本生活所需；最低生活保障的低保制度也在进一步完善。

中国政府高度重视农业。中国最基本的国情和最大的特色就是人口众多，且大部分人口是农民。因此，怎样认识和解决农村人口问题和农民问题，是中国农村改革的出发点，也是建设有中国特色社会主义的重要课题。1982—1986年，中国政府连续五年发布的一号文件都与农村有关：1982年一号文件对1978年以来的农村改革进行了总结，肯定了包产到户；1983年一号文件高度评价了家庭联产承包责任制，鼓励各级领导干部解放思想，扶持农村工商业；1984年一号文件延长土地承包期到15年，并允许农村资金流动，拓宽了农民的经营范围；1985年一号文件取消实行了30年的农产品统购派购制度，进一步使得农产品价格市场化，鼓励乡镇企业发展；1986年一号文件强调农业在国民经济中的基础地位，提出要增加农业收入，号召各级领导和各有关部门，密切协同、奋发努力，夺取农村改革的全面胜利。

1982—1986年的这五个一号文件勾画了当时农村改革的基本蓝图。这段时间内农民收入大幅提升，城乡收入差距缩小。不过到了20世纪90年代，由于城市改革的推进，城市居民收入开始快速提高，而农民的负担屡减不轻，农村发展相对滞后，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。在这样的形势下，2004—2008年中国政府又接连出台了五个一号文件：2004年一号文件提出要推进农产品价格市场化，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势；2005年一号文件指出要加强农业基础设施建设，加快农业科技创新，提高农业综合生产力；2006年一号文件提出始终把“三农”（指农村、农业和农民）工作放在重中之重，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，统筹城乡经济社会发展；2007年一号文件再次强调把“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出要健全农业支持补贴制度；2008年一号文件再次把农民增收作为主题，提出加快破除城乡二元体制。这五个一号文件，以城乡统筹为主线贯穿，基本思想是提高农民收入水平，缩小城乡差距。

这些文件充分说明了中国政府对农村的重视，起到了指明方向、稳定人心、推进改革的作用。如今中国政府依旧把“三农”问题作为全部工作的重中之重，做出了中国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的判断。最近这几年是“三农”政策体系完善的时期，也是中国政府对解决“三农”问题重视程度最高、改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的又一个“黄金时期”。

三、农村改革的巨大成就

粮食问题在中国有特别重要的意义，中国有将近14亿人口，民以食为天。新中国成立之初，粮食产量2000多亿斤，1952年是3000亿斤，用了14年时间到1966年达到4000亿斤；1978年粮食产量6000亿斤，农村改革、家庭承包调动了农民积极性，到1984年达到8000亿斤，6年间登上两个千亿斤台阶；1993年突破9000亿斤，这个千亿斤台阶用了9年。此后14年间曾三次达到10000亿斤又下来，直到2007年才站稳10000亿斤台阶。“十二五”期间粮食产量连续5年超过11000亿斤，连续3年超过12000亿斤，连跨两个千亿斤台阶，这是新中国成立以来没有过的。（表1.2）

特别值得一提的是，自2004年以来，中国粮食已连续11年增产，不仅历史罕见，也是世界罕见。世界排名前六位的主要产粮国中只有美国、印度曾经出现过“五连增”。新中国成立以来，中国只有50年代曾经出现过“九连增”，60年代出现过“七连增”。一般来说，粮食生产的规律是4～5年一个周期，大体表现为“两丰一平一歉”的周期循环。远的不说，改革开放以来，中国粮食生产就经历过两次大的波动，一次是在20世纪80年代后期，再一次是20世纪90年代后期。中国作为全球人口数量第一、粮食产量第一的大国，粮食连续11年增产，打破了过去历史纪录，创造了世人称赞的中国奇迹。

目前，中国水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上，已经高于世界平均水平。中国的粮食生产还为全世界粮食安全做出了重要贡献，中国用不到全世界1/10的耕地生产了全世界1/4的粮食，养活了占全世界近1/5的人口。自2006年起，中国不再接受联合国世界粮食计划署的粮食援助，不仅如此，还逐步成为重要的粮食援助捐赠国。

同时，中国农畜产品持续丰产丰收、供应充足。2014年，中国生产了616万吨棉花、3517万吨油料、1332万吨食糖、7.6亿吨蔬菜、1.5亿吨水果、8707万吨肉类、2894万吨禽蛋、3725万吨牛奶和6450万吨水产品，肉类、禽蛋、蔬菜、水果和水产品等产量稳居世界第一。形象地说，世界上每三条鱼中就有两条是中国养的，每两个苹果中就有一个是中国产的。

中国农村改革开放的直接结果是劳动生产率的大幅提高和农产品的极大增长。2015年中国人均占有890斤粮、130斤肉、1100斤菜、60斤牛奶、40斤禽蛋和94斤水产品。从世界看，中国人均农产品除牛奶外其他农产品人均占有量都从1978年的远低于世界平均水平到都超过世界平均水平。从中国自己历史看，相比1978年中国人均粮食占有量增加了40%，人均肉类占有量增加了630%，人均奶制品占有量增加了3200%。不仅是主要农产品的产量大幅增加，总量充足，而且品种丰富，极大丰富了城乡居民的“菜篮子”“果盘子”，成就了“舌尖上的中国”。现在“地不分南北、时无论冬夏”，只要有需求，就能有供应。过去一天到晚忙，“大干干到二十九，吃完饺子就动手”，饭还不够吃；现在没那么紧张，人口比过去增加了很多，还吃得饱、吃得好，这反映了农产品生产的实力和成就。

此外，农业现代化加快推进，物质技术装备水平大幅提升。农田有效灌溉面积占比超过52%，截至2014年底，全国农田有效灌溉面积9.86亿亩。农业科技进步贡献率已达到56%,2010年测土配方施肥面积是11亿亩，2014年达到15亿亩，主要粮食作物基本实现全覆盖。农作物良种覆盖率已稳定在96%以上，农业生产用种已全部实现了更新换代，粮食作物等重要产品基本上都是优良品种。主要农作物耕种收综合机械化水平超过61%，农业生产方式已由千百年来以人力畜力为主转到以机械作业为主的新阶段，农民“面朝黄土背朝天”正在成为历史。2014年，全国农机总动力达到10.8亿千瓦，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻耕种收综合机械化水平均超过75%。目前中国已成为全球农机制造第一大国。

四、农村改革的中国经验和未来展望

中国农村改革成功的经验，就是在深刻理解中国国情的基础上，在维持土地公有不变、保证社会公平与稳定的前提下，通过适度划分土地的所有权和使用权，充分调动农民的积极性；在此基础上通过劳动力流动、产业融合，与城市改革、工业改革相互借力、共同发展。

中国的土地制度改革有“三条底线”：（1）不能改变农民集体所有的土地所有制；（2）不能改变基本农田必须作为耕地的用途；（3）不能损害农民的基本权益。之所以不能改变集体所有制，是因为土地私有制虽然较易使得土地实现自由转让、向大户集中以实现规模经营，但是由于中国农民数量过多，土地兼并会产生大量失地农民，他们没有办法在失去土地后保障自己的生活水平。

不能突破耕地红线是因为中国人均耕地占有量低，粮食需求量大，以中国这种人口基数，一旦出现粮食危机就不好解决。粮食安全问题也是不能实行土地私有制的原因，如果不坚持集体所有制和必要的政府管理，土地一旦完全市场化，守不住耕地红线，粮食安全就会成为悬在中国人民头上的“达摩克利斯之剑”。

农村改革，包括土地制度改革，归根结底都是为了农民的利益。不改变土地集体所有制和守住基本农田，说到底也是为了农民的权益。只有在坚持农地集体所有制的前提下，通过创新农村规模经营方式，合理流转土地，才能体现社会主义制度的优越性，最终走向共同富裕。

邓小平基于农业发展现状和对农村未来改革的展望曾提出“两个飞跃”：第一个飞跃，是建立以家庭联产承包责任制为主的经营体制；第二个飞跃，就是适应农业生产社会化的需要，发展规模经营，集约化生产。农村改革的第一个飞跃已经实现，中国早已基本解决了农民的温饱问题。但是和第一个飞跃相比，第二个飞跃的目标更复杂、任务更艰巨，现在还正在探索之中。

家庭联产承包责任制虽然在短期内顺应了中国小农生产的特点，调动了广大农民的积极性，但这种劳动密集型的小农生产有其与生俱来的弊端：那就是从长期来看，靠农业劳动力的投入来增加生产率是不可持续的，农业生产率的提高最终还是要靠机械化的大规模经营来实现。借鉴美国，以农场为代表的机械化生产、规模化经营，就大大提高了农业生产率。中美国情不同，中国不必走农场的道路，但是规模化经营是一个趋势。

当前随着农村土地流转，农业生产的规模化、集约化逐渐形成。随着农产品深加工以及生态农业、休闲农业等新业态的发展，一、二、三产业正在不断弥合。随着农村劳动力向城镇流动，城镇化率不断提高，城乡二元结构逐步被打破。现在农业产业化的龙头企业引导农业生产，户籍制度、就业、创业体制不断深化改革，现代农业、现代农村呼之欲出。

2016年10月中国政府发布了《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》，指出现阶段要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。以往的做法是“两权分置”，即土地所有权归集体所有，承包经营权归农民个人，现在将土地承包经营权再分为承包权和经营权。这种土地制度虽然是公有制，但表现形式不同于以往，因此“三权分置”的土地制度既不同于资本主义社会的土地私有制，也不同于以往中国和苏联式的土地公有制，是当今土地制度中具有中国特色的实践。

“三权分置”作为家庭联产承包责任制之后农村改革的又一大制度创新已勾勒出下一步改革的轮廓。作为“三权分置”的配套工作，中国的土地确权早就开始推行。2015年7月8日，安徽省农村土地确权首批颁证仪式在凤阳县小岗村举行，小岗村在新一轮农村改革中再次走在了前列。所谓土地确权，简单地说就是给土地办个“身份证”，明确土地的所有权和使用权，属于谁、被谁承包。中国农村的耕地属于村集体，但是使用权可以明确到个人。有了承包经营权证，就有了法律依据，农民就可以合法地保护自己承包地的权益，可以合法地将自己承包的土地流转出去以获取承包金，也可以用承包地入股现代农业企业，还可以用自己的承包权证去抵押贷款，这又推动了农村金融的发展。

截止到2017年7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩。整省试点省份已达到28个，农村承包地确权登记颁证试点基本在全国铺开。为承包地确实权、颁铁证，让现有土地承包关系保持稳定并长久不变，给农民吃上了一颗长效定心丸。同时，积极引导土地有序流转，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包地，发展多种形式的适度规模经营。截至2015年底，全国农村家庭承包耕地流转总面积超过4亿亩，比2010年增加了2亿多亩，流转面积占比超过30%。

“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，是符合当下中国农村生产力发展的生产关系。“三权分置”的完善落实，有利于明晰农村土地产权关系，有利于优化土地资源配置，有利于培育新型经营主体和促进适度规模经营的发展，对于发展现代农业、增加农民收入都是坚实的制度保障。不过正如前文所说，“三权分置”只是勾勒出接下来农村改革的轮廓，如何落实到具体一地、具体一事，还需要继续摸索、实践。在具体操作中应该尊重农民意愿，因地制宜，不搞一刀切。除土地确权外，其他诸如建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系等配套改革也在逐步推进。