一　从包揽式管理到微治理

厦门作为全国社区治理和服务创新实验区，“锐意改革”是其一贯的风貌，正如福建省委常委、厦门市市委书记王蒙徽所强调的，“全面深化改革”是建设美丽厦门的必由之路[3]。海沧区作为全国首个的台商投资区，经过工业化和城镇化的进程，实现了“渔村变新城”的跨越发展。经济发展的脉搏，促动着社会的血液循环，以往政府“包揽式”的管理，难以满足多元需求下社会的“新陈代谢”，成为海沧进入中等收入阶段后的桎梏。为此，海沧区紧紧抓住了“共同缔造”试点实践的契机，为应对社会发展的需求，2013年8月以来，着力改革政府管理方式，逐渐推进社会治理改革的探索实践，以社区为单位，推行基层社会“微治理”，以社区的治理带动社会精细化治理的转向。这一改革突破了父爱管制的传统，由以往政府为主的“包揽式”管理，转向“政府领唱，社会合唱”的全民参与的微治理，使海沧较好地实现了对城的治理与对人的服务之结合。

（一）父爱管制的传统

历代以来，受中央集权思想的影响，“为民做主”一直是政府奉行的宗旨，“父母官”、“青天老爷”等形象也在传统社会的民间流传、为人所赞颂，加之儒家思想等级制度的维系，我国政府“父爱主义”的思想根深蒂固，传统社会的管理也就是政府的统治。君主专制的权威统治着国家与社会，所谓“皇权不下县”，县乡以下的农村，存在官府难以全面统治的空隙。但是，乡村社会的管理主要依托乡绅与地主，他们利用“生于斯，立于斯，死于斯”的土地纽带，捆绑了乡村社会的稳定，也是得益于中央集权权威的分封或赏赐，因而说到底，社会是由强大的国家机器统治的，对普通百姓而言，国家与政府有大家长般的威严。

近代以来，辛亥革命废除了君主专制，新中国的成立带来的社会主义改造，又清除了封建主义的制度，社会主义制度建立起来，政府的管理由统治型转变为“控制型”。国家一方面能较好地发挥“集中力量办大事”的优势，促进了当时生产力的发展；但另一方面也衍生出“全能主义政治”[4]，也就是面对社会危机时，传统国家机器破而后立的一种政治形态，国家机器渗透在社会的每一个角落，形成国家全面控制社会的一种政治形态。再后来，随着改革开放的发展，市场经济进入中国，社会主义市场经济体制不断完善，政府也由“控制型”转为“管理型”，管理与服务也成为了政府的两大基本职能。但长期以来，伴随着“父爱主义”的蔓延，政府管理职能过分扩张，服务职能难以发挥到位，包揽社会管理却愈演愈烈。

厦门作为闽南地区的“鹭岛”，社会风气弥散着渔民“勇敢无惧、不畏风雨”的精神，但在传统社会仍然受政府统治的影响，渔民的自由也是存在于相对的空间之中，体现最多的可能就是可以出近海捕鱼，政府统治社会也经历了悠久的历史阶段。海沧是厦门连接大陆架的一个辖区，历史上也脱离不了中央集权、政府统治的影响。到了改革开放之初，厦门抓住了对外出口的优势，成为中国最早实行对外开放政策的四个经济特区之一，海沧也成为全国首个台商投资区，市场经济的发展带来了社会财富的积累。政治统治的传统就造就了政府的父爱主义，衍生出社会的父爱管制，在改革开放之初，政府管制社会的确给厦门和海沧带来了多元思想冲击下的暂时稳定，这种稳定却难以长久维系，社会多元的个人需求，不断冲击着政府管制的“牢笼”，政府包揽社会管理已然遭遇困境。

（二）包揽式管理的退出

进入21世纪，随着经济社会的发展，人们的需求呈现多样化，市场与社会的独立性逐渐生长并展现出来，政府“包揽式管理”呈现的单项式、碎片化、动员式等特征，难以满足社会的发展需求，从而导致政府与群众互不信任、政府失灵、政策失败、基层民主难开展。呈现的现象是，政府统揽社会管理往往是“吃力不讨好”，政府包办公共事务换来的却是“花钱找骂”。另外，随着“公社化、大锅饭”的退出，所谓的公家单位再也不能包揽人们的一切事务，加之社区建制的成熟，人们居住工作的“维系点”也就从“单位制”转变为“社区制”，人们也就从“单位人”变为“社区人”。

随着社会的发展进步，政治、经济、文化和科学技术呈现交融互动，造就了层出不穷的社会现象，开拓出日新月异的社会领域，呼唤出社会治理的新型力量，社区中社会组织、企业、个人等主体的参与，都在现代化国家的建构中应运而生，并越来越显现出担当主体参与社会治理的欲望，呈现出“自觉、自主、自为”的特征[5]。个人、社会组织、企业等新型主体的加入，将加剧社会治理的变革，预示着政府包揽社会管理的历史必将走向终结。

海沧区作为厦门市发展的新型城区，政府传统管制的包袱相对较少，社会治理改革遇到的阻力也相对较小。不过，由于工业化与城镇化潜在的利润，包揽式管理可能会带来政府的寻租空间，需要制度的约束与内在的动力推动，才能使“父爱主义”的包揽式管理有效地退出社会运转。而“共同缔造”的试点实践，立足于海沧共治共享的社会土壤，并将其转化成基层治理变革的强大动力，从而推动政府角色的新定位，推进服务型政府的回归、回应型政府的建设，包揽式管理也就在“你我”（政府与群众）变“我们”的共同缔造中，慢慢地退出了社会治理的舞台。

（三）治理精细化的走向

21世纪是城市化的新纪元，美国著名的经济学家，诺贝尔奖获得者斯蒂格·里茨曾作出如此感叹：“21世纪初期，有两件大事影响了世界，一是新技术革命；二是中国的城市化。”[6]由此可见中国城市化规模之大、影响程度之深。海沧作为毗邻台湾的投资区，改革开放以前是一个较为落后的农村，而且难以融入厦门岛，从当地居民所称“百年厦门在思明”可以看出，以往在很多“老厦门人”心中，岛内区域才是真正厦门所在。不过，海沧在改革开放中发展迅速，成为厦门的新型城区，打造出“不一样的厦门”，主要的推动力量也是城镇化，此外还有工业化。城镇化的发展，不仅带来经济的进步，还有社会治理的变革，由以往政府包揽的父爱管制转向全民参与的精细化治理。可以说，精细化“共治”的走向，是海沧发展的需求，也是海沧治理的必然选择。

首先，社区建设的成熟，是社会走向治理精细化的基础。追溯历史可知，在近代以来进入的工业时代，社区更多是作为一种生活场所而存在的[7]，现在却变成自治区域，也是自我治理的主体。由于城镇化的推进，海沧的社区从无到有，从有到多，目前共有19个社区（含村改居），建成历史最长的有7年多，并衍生出各类社会组织205个[8]。社区居民里面，绝大多数为外来人口或失地失海农渔民，如海沧的兴旺社区，里面有1400多家企业，共有常住人口2918人，流动人口12360人，外来人口的数量几乎是本地居民的四倍，如此复杂的居住主体，迫使社区承担起许多原先由政府所承担的职责。社区由城市化而产生，由工业化而集聚，由人们居住而发展。依托网格化的建设，海沧推行了社会化服务，破解了政府管理难以满足多元需求的难题。社区逐渐成为社会治理变革的重要力量，从微处着手发动居民参与治理，社区“微治理”的发展描绘出一幅精细化的画卷。

其次，共同缔造的推动，群众参与让精细化治理成为需求。共同缔造以群众参与为核心，群众的公民意识被激发起来，参与公共事务的能力也随之慢慢锻炼和提升。如东孚镇的西山社，“猪圈变凉亭”，“臭水塘变金银潭”等建设，都是农民自发参与、自我解决、自我建设，后来建好凉亭的立碑，也是由村民几番修改、撰写碑文。还有兴旺社区绿地树木的维护，整个海沧区绿地认养项目的开展等，体现的自主精神注入到社区建设之中，居民参与社区管理的行为实质上推动了精细化治理的发展。而且，海沧区居民的公共意识，已被共同缔造的实践激发起来，越来越多的人们参与到社区治理之中，居民“以我为主，开展自治”，让海沧的微治理得以运转，也预示着社会精细化的共同治理成为群众需求，而群众需求的汇聚，产生的就是时代需求。

最后，基层民生问题的解决，基层民主的建构也需要精细化治理。“美丽厦门·共同缔造”的探索实践，建立在“五位一体”的战略构想上，也就是“与时代同步，与改革同行，与民生同声，与发展同向，与生态同频”[9]，其中民生问题是关键。民生问题往往体现的是居民小事情中的大利益，民生问题的解决，需要从微着手，从高立义，顶层设计与落地基层相融合，涉及社区治理的完善，也就是建设社区的精细化治理。另外，基层民主的建构，也推动着治理的发展，脱离以往的粗放型、管制型、包办型的管理，开展政府与社会合作的治理之道，展现的合作化、精细化是我国治理民主的重大需求。海沧区正是以民生和民主的注重，推动社会治理转向。

总的来说，精细化治理的走向，是包揽式管理退出的结果，也是社区“微治理”建设的方向，既是社会治理改革的出发点，又是发展的目标。海沧区以“微治理”的方法，伴随先行先试的勇气，走上了改革社会治理的道路。