引言

一　选题背景

任何有效的研究，必定是在特定历史条件下对一定社会现象的能动反映。对我国水法律立法后评估进行研究，也有其深刻的社会背景。

（一）“立法后”时代来临，立法后评估成为当前立法工作的一个重要课题

党的十三大和十四大报告中都提出了建设有中国特色的社会主义法律体系以及建设社会主义市场经济法律体系的问题，经过30余年的努力，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。“截至2011年底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一”，[1]“一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。[2]

随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国立法进行“立法后”时代，立法工作站在了一个新的起点上，未来立法工作主要面临的不是新法的制定，而是大量法律法规的废、改工作，立法工作的重点开始由过去的“数量型立法”逐步转变为“质量型立法”。也就是说，“立法后”时代重要的特征就是我国立法工作重心的转移，从过去强调新法的创制到现在强调对现有法律的修改、补充与废止。因此，对立法主体来说，更多的不是创制新法，而是对现行法律法规进行反思，考察它的实际效果，根据其运行情况对其加以修改、修正，而对法律法规的反思、对法律法规实际效果的考察、对现行法律法规部分条文的修改与补充等，离不开立法后评估这项基础性的工作。[3]全国人大常务委员会前委员长吴邦国就指出，要在总结试点经验基础上，积极开展立法后评估工作，通过多种形式，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价，为修改完善法律、改进立法工作提供重要依据。[4]

实际上，早在20世纪90年代，广州市人大就进行过立法后评估工作。[5]随后，山东、安徽、云南、重庆、北京、上海、甘肃、云南、福建、浙江、海南、四川等省市人大，也都陆续开展了地方性法规立法后评估活动[6]。2006年，国务院法制办对《艾滋病防治条例》《劳动保障监察条例》《信访条例》《蓄洪区运用补偿暂行办法》《特种设备安全监察条例》《个人存款账户实名制规定》六件行政法规的实施情况开展了立法后评估的试点。2009年和2010年，全国人大常委会法工委两次召开“规范性文件备案审查、立法后评估工作探讨会”，全国人大常务委员会也对《科学技术进步法》等几部法律开展了立法后评估试点工作。可以想见，在不久的将来，全国各个地方享有立法权的主体（不仅包括地方人大也可能包括地方政府），甚至中央立法主体（如全国人大常委会）也会陆续开展立法后评估工作，并且它将作为一种规范化、制度化的措施在我国逐步建立。[7]

（二）环境资源立法进入“立法后”时期，更加注重立法质量的检测

改革开放以来，以1982年宪法的通过与实施和1997年依法治国基本方略的确立为标志，我国环境立法经过了三个阶段的发展：1978—1982年为法制建设恢复阶段的环境立法，1982—1997年则是法制建设发展阶段的环境立法，1997—2008年为法制建设进入全新阶段的环境立法。现今，具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经基本形成[8]，污染防治的立法涵盖方方面面（如大气、水、海洋等），资源保护如土地、森林、草原等立法得到全面发展，生态保护如防沙治沙等立法正趋于健全，特殊区域如自然保护区和风景名胜区的立法得到加强，相关立法趋于“绿化”。[9]环境与资源保护法律法规的制定实施，对推进我国环境法治建设进程，加快推进环境保护历史性转变，全面实现环境质量的改善具有非常重要的意义。[10]但是，我国的环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善。[11]并且，环境问题仍然不断涌现，还有扩大和蔓延的趋势。[12]强烈的反差发人深省，引人深思。学者们普遍认为，除我国基本国情、当前所处的发展阶段、发展方式不科学、思想认识不到位等主客观因素[13]之外，需要从环境法本身去寻找问题的症结和答案。如王灿发教授认为，究其根源，除了环境法律、法规的实施不力这一我国法律普遍存在的问题外，就环境法本身来说，也存在相当多的问题，面临着许多挑战，这些问题不解决，反过来又影响环境法的实施。[14]孙佑海教授认为，环境资源法律实施不力，与法律本身的质量也有密切关系。[15]大致上说，环境法律存在着可操作性不强、力度较弱、协调性欠缺等诸多问题，因而，现行的环境保护立法虽然从数量上看初步形成了体系，但立法质量远远跟不上形势的需要。[16]

环境资源立法是一项复杂的系统工程，既要注重立法数量又要注重立法质量，坚持新法制定、旧法修改、法律清理三项工作并重，对现有环境资源立法进行全面系统的调整，使环境资源法律法规逐步系统化、协调化和科学化。因此，在环境与资源保护法律体系基本形成之后，我国环境资源立法将进入立法的后时期，立法理念应实现从讲“量”到求“质”的转变，环境资源立法的工作重点也将有所转变：从以“立”为主转为“立、改、废”并重，更加注重对已有法律法规的清理、修改和完善，更加关注立法质量和效益，更加注重对立法质量的检测。

在当前的发展背景之下，立法后评估无疑是环境资源立法工作的一个重要课题。以完善法律、推动法律有效实施为目的，对现行法律开展立法后评估，既是确保立法程序完整的主要环节，又是检讨现行立法之不足、进而有针对性地修改、完善现行立法的有效途径。通过立法后评估，可以发现法律制度中的突出问题，做好相关法律制度修订工作，使法律制度更加符合中国的客观实际情况，推动实施效果更加明显。因此，在我国环境资源立法进入立法后时期之后，应特别注重立法后评估工作的展开，通过相关立法后评估，对环境资源法律中的问题进行整理，采取分类处理的原则，在充分调查研究和论证的基础上，提出法律清理建议，确定废止、修改的立法规划，并逐步实施。

（三）水法律体系已基本建立，水危机却愈演愈烈

众所周知，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是经济社会发展的重要支撑，是生态与环境的重要控制性要素，是一个国家综合国力的重要组成部分。[17]因此，党中央、国务院始终把解决我国水资源问题摆在关系发展全局的战略高度，建立和完善水法律体系也一直是我国环境资源法制工作的重中之重。目前，我国水法律体系和制度框架已基本建立，颁布实施了四件法律、十余件行政法规、数十件行政规章以及数百件地方性法规和政府规章，内容涵盖了水事活动的方方面面。与此同时，依照法律规定，除国务院设立专门的管理部门外，省、市、县三级政府也相继设立水行政执法机构，目前已构成了全国性的水行政执法网络，拥有数以10万计的行政执法人员。所有这些都表明，我国水资源的管理和利用正步入规范化、法治化的轨道，水灾害有专门的法律予以应对，致力于保护和改善水环境和水生态的法律法规也为数不少，水法律体系已经基本形成。

然而，我国严重的水危机并未随着水法律体系的建立而得以解决，反而有愈演愈烈之势，水资源问题可能成为所有资源问题中最为严重的问题。[18]水资源短缺、水污染、洪涝灾害、水土流失等问题已对水安全和生态安全构成了严重威胁。我国旱灾和水灾频繁，交替甚至同时出现；地表水资源呈现出减少的趋势，地下水开发过度，众多地区地下水资源枯竭，并引发严重地质灾害；水资源质量不断下降，水污染严重，水质型缺水和水污染事故不断发生，水质因污染而不断恶化的趋势未从根本上扭转；水资源利用效率低，浪费严重，水资源供需矛盾日益加剧，水资源无序开发、水资源配置能力整体上仍然偏低；水环境持续恶化，水生态失衡现象日趋严重，水资源在有些地区难以对土壤、森林、草原等资源起养育保障作用，等等，不一而足。各种水问题并存交织，这些问题并发、叠加、累积，并且相互影响，相互作用，使水问题呈现出爆发之势，严重制约了我国国民经济发展。总而言之，水问题已经成为威胁我国21世纪经济社会可持续发展的重大问题和突出瓶颈。

（四）水法律立法后评估实践活动活跃

严重的水危机并没有随着水法律体系的形成而得到根本好转，反而有愈演愈烈之势，这引起了有关部门的反思。强烈的反差要求我们对现行的水法律法规进行反思，考察它们的实际效果，根据其运行情况对其加以修改、修正。实际上，水法律实施不力，与水法律本身的质量有密切的关系，需要我们从水法律本身去寻找问题的症结和答案。对水法律法规的反思、对水法律法规实际效果的考察、对现行水法律法规部分条文的修改与补充等，离不开立法后评估这项基础性的工作。实际上，有关部门已经对一些水法律、法规和规章进行了立法后评估。

在中央层面上，2008年，全国人大环境与资源保护委员会对水环境保护相关法律开展了立法后评估；2007年、2009年，水利部分别对《防洪法》《建设项目水资源论证管理办法》进行了立法后评估；2008年，水利部长江水利委员会对《长江河道采砂管理条例》进行了立法后评估；2010年，水利部珠江水利委员会对《珠江河口管理办法》进行了立法后评估，等等。在地方层面上，2005年，北京市人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》进行了立法后评估；2008年，新疆维吾尔自治区水利厅、塔里木河流域管理局对《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》进行了立法后评估；2010年，贵州省人大环境与资源委员会正在对《贵州省实践〈中华人民共和国水法〉办法》进行立法后评估；2011年，哈尔滨市人民政府对《哈尔滨市城市内河管理办法》进行了立法后评估，2012年，宁波市人民政府正在对《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》进行立法后评估，等等。