第三节　行政体制改革：层级差异性规律与层级悖论

新中国成立60多年来，我国行政体制改革的步伐一直未停止，遵循渐进式的改革策略，“整体上走的是一条螺旋式上升的道路”。[43]“对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完备的政府，人们就会持续不断的寻求理想治理形态。”[44]

然而，我们又一次以改革开放作为分水岭来剖析行政体制改革的历程、重点和方向。学者吴爱明、刘文杰认为，“‘文化大革命’结束以前，中国没有现代行政管理意义上的机构改革，因为整个行政机构的变化，都受制于计划经济体制的深刻影响和政治运动的反反复复。真正的机构改革只有改革开放后的30年历史”。[45]与此同时，大多数的学术研究成果也多是集中分析改革开放后30多年的行政体制改革情境，从侧面对吴爱明、刘文杰的观点进行佐证。

表1—6　1982—2003年以来我国行政体制改革的重点和领域

从表1—6中，我们可以看出从1982年到2003年，我们的行政体制进行了五次大规模的改革，主要集中在精简机构、优化组织结构；裁减人员、完善干部人事制度；转变职能、权力下放；优化体制环境、完善运行机制、提高工作效率等方面。每一次的行政体制改革都是对当时国际国内环境和历史任务的回应性改革，都有不同的改革重点和领域，在目标设计上都在追求向现代化的政府管理理念迈进。然而，多年来的行政体制改革，改革目标是“低效率重复”[46]，改革热点是机构改革，改革始终是在一个层面或一个问题上的打转，对于解决更深层次、领域的问题没有重大突破。长期以来的行政体制改革始终没有解决好以下几个方面的问题：（1）纵向关系上，从中央到地方各行政层级之间上下“职责同构”的问题。每一次体制改革在机构设置上，都是“口对口、眼对眼”的蜂窝煤结构，要求上下机构设置一致、职能履行一致。“各级政府之间的利益没有不同，目标是一致的。因此，不同层次上的政府只有大小之分，没有行为之分。”[47]“从政府职权的纵向比较中，可以看出每一级政府都在管理相同的事情，相似职权自然导致机构设置随之上下对应。”[48]制度设置上的要求，是导致“上下职能错位、责任不清、权责脱节的体制因素”。[49]（2）横向关系上，“部门利益”膨胀。在横向政府各部门之间权力界限模糊、职责划分不清，导致机构重叠、职能交叉、协调困难、政出多门、多头管理，部门之间相互扯皮、互相推诿，行政成本高、效率低下。（3）与市场和社会关系上，政府“大包大揽”、“亲力亲为”。多年来，政府职能转变依然还不到位，使基层政府部门“缺位”、“错位”、“越位”现象越来越突出，“该做的事没做好”、“做了很多不该做的事”。（4）在政府职能内部之间，职能履行不均衡。各职能部门将更多的资金、人力投入经济建设和市场调节职能上，而忽略了社会管理和公共服务的履行。

更重要的是，长期以来，我国行政体制改革都采取自上而下的改革路径，始终存在“层级悖论”——自上而下的行政体制改革，越往高层职能越完善，而越往基层职能越错位。其原因在于：国务院机构改革的出发点是要规范中央政府宏观决策、宏观调控职能，每一次改革都使中央政府职能定位、职能运行机制趋于完善；但由于中央政府职能与地方政府职能存在差异性，越往基层差异性越大，自上而下的改革也就摆脱不了因中央与地方职能同构而日益加剧的越往基层职能越错位的问题。尽管，在自上而下的中央推行体制改革过程中，也有不少地方政府进行了自下而上的改革探索，但终因迫于“上下一致”和对上负责，以及资金、项目、业绩的压力和“制度路径依赖”等制约而走“回头路”，改革时常陷入困境。

2007年党的十七大对加快行政管理体制改革明确提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。[50]这又一次从中央到地方的自上而下的改革，相对于上几次改革，有几大凸显的亮点：“（1）改革方案综合考虑了长远目标和改革重点；（2）更加突出转变政府职能，建立服务型政府的理念；（3）要探索建立‘宽职能、大部门’的政府组织结构和体制机制，建立一个决策权、执行权、监督权三者相互协调又相互制约的‘分散化的权力结构’；（4）以改善民生为重点，加强和整合了若干个履行社会管理和公共服务职能的机构；（5）体现实事求是的态度，尊重地方的积极性、自主性和灵活性。”[51]“推进地方政府机构改革。根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”[52]“早在1962年的行政体制改革中，就有人在对机构设置上提出了重要意义的观点和设想：机构设置应该根据实际需要，只求工作任务归口，不强调上下对口，不强调组织形式一致。”[53]探索建立“大部门”协作机制成为这一次改革的最大亮点。其实，在中央实行大部门制改革以前，已经有些地方政府先于中央政府进行了实行大部门制的改革探索。例如深圳市、广东顺德、海南省、湖北随州、福建石狮、四川成都、重庆等地，各地改革经验各不相同，但普遍遵守的是按照“相同业务和职能合并”的原则，在机构设置上建立“大部门”。2008年国务院机构改革全面推进，各地方政府随之进入改革阶段。

2013年党的十八届中央委员会第二次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，改革的重点是政府职能转变和理顺权责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。整个改革依然是进行大部门制整合、精简机构与部门利益关系博弈上，以及如何实现政府放权、削权，是在2008年基础上的微调。这次改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

我国从改革开放到现在，行政体制改革一共进行了七次，如何避免行政体制改革的“层级悖论”在改革推进的过程显得非常重要。很显然，长期以来自上而下的行政体制改革都“过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性”。[54]从本质上讲，行政体制改革需要遵循“层级统一性与差异性规律”——不同行政层级政府的行政业务既有统一性又有差异性，行政体制改革需要处理好行政层级的统一性和差异性的关系问题。受层级统一性与差异性规律的制约，行政体制改革无论是自上而下的改革还是自下而上的改革，无论是以中央政府职能为导向的改革还是以地方政府职能为导向的改革都行不通，自上而下的改革避免不了越往基层政府职能越错位问题，同样，自下而上的改革也会出现越往上层政府职能越错位的问题。“从一般意义上说，功能决定结构（机构），结构表现功能。一定的功能要求有一定的结构与之相对应以保证功能的正常发挥。”[55]这里直接表明行政组织运行的一般规律，即首先明确自身业务范围，确定做什么，在确定设立什么机构，配备什么规模的工作人员。从中央到地方要避免上下职能同构，就需要明确各行政层级之间职能的分配，“政府职能在纵向上的配置，呈现出从宏观到微观的层级递减趋势”。[56]这就是说中央政府更多的是集中在宏观调控上，而地方政府则是具体性、执行性的事务，主要实施社会管理和公共服务的职能。要实行改革，“首先要确定必须做到业务工作是什么，其次才确定‘怎样’去做。改革意味着任何事物都不是理所应当的。它并不注重事情‘现在是’怎样，而是注重事情‘应该是’怎样”。[57]每一个行政层级都需要从实际情况出发，考虑自身的业务到底是什么，再根据经济社会发展程度、城市化进程、社会流动与社会分化、人口规模、地理区位和交通条件、公民社会、市场与社会中介组织发育程度等具体影响变量，来设计组织结构和配置工作人员。

遵循国际经验和国内具体实际，[58]整个改革设计应该是这样的，在中央层次需要更加理顺部门之间的权力界限、明确职责分工，体现“专业化”和“条条”特点；而随着行政层级的递减，越低的行政层级越不能过分强调分工或分工不宜太细，需要在具体事务上强调“综合性”、“整体性”和“部门协作”。其原因在于：一方面，越低的行政层级越接近基层，是直接同社会成员打交道的，更多的是“面对面”的为社会成员提供服务，基层群众能“看得见、摸得着”，在日常生活中能时时感受社会服务的效果，能对社会服务的绩效给予现场评价；另一方面，与人打交道的事务具有复杂性、不确定性、异质性，需要进行服务系统的整合，建立以满足社会成员的需求为导向的业务流程运行机制，以高效、快捷、方便为基层政府的行动使命，进而为社会成员提供均等化的公共服务。因此，体制改革过程中中央政府应给予地方政府更多的权力，按照“相同业务合并、不同业务分开”的原则，鼓励地方政府通过行政业务的合并，来实现职能合并、机构重组、权责划分、机制再造，最终建立符合各地实际的大部门协作机制。