前言
软实力理论兴起于西方，但西方并不独享软实力的资源和话语权。20世纪80年代，美国著名政治学家约瑟夫·奈基于对美国政治价值观、政治文化甚至生活方式等在国际社会影响力、吸引力的宣扬，以全球化的视角提出“软实力”这一术语。约瑟夫·奈建构的软实力理论，由政治价值观、外交政策和文化三个主要要素组成，并以这三个要素形成软实力理论的分析框架。“软实力”诞生后，很快成为风靡全球的流行概念，它深刻地改变了人们对国际关系、权力关系等的看法，使人们由以往单向度的关注“硬实力”，转向对一国文化、价值取向、历史传统等“软实力”的关注。“软实力”对中国的影响较早。20世纪90年代初，结合中国自身的资源优势，国内已有学者开始引进“软实力”理论。在近30年的本土化发展过程中，学界已经产生文化软实力、经济软实力、军事软实力、区域软实力、政治软实力等多维研究视角，使我国关于软实力问题的研究越发丰富多样。
遗憾的是，国内学界对“行政软实力”的研究基本寥寥无几。2011年，当笔者正为考虑博士毕业论文选题而焦头烂额时，笔者的导师、中国政法大学原党委书记石亚军教授，在一次对笔者进行论文指导的讨论中指出，当前衡量一国社会发展状况、经济建设水平、政治民主化进程、政府治理能力与现代化程度，以及国与国之间在国际社会的地位，不仅依靠一国的“硬实力”，而且还要依赖一国的“软实力”。建议笔者尝试着研究中国政府行政软实力问题。深受导师的启发，笔者很快投入到行政软实力的研究中。经过对大量文献的查询、筛选与梳理，对选题的反复论证，与导师多次沟通后，最终将“中国政府行政软实力建设研究”作为笔者的毕业论文题目。本书则是由笔者的这篇博士毕业论文改编而来。
在本书中，笔者主要想阐明四个问题：
一是什么是行政软实力？
行政软实力作为一个全新的概念，清晰合理地对其进行界定，客观解释其内涵与外延，显得尤为重要。不可否认，行政软实力在概念本质上，属于软实力的一种类型。具备软实力概念所具有的根本特性，即行政软实力在本质上是一种影响力、感染力、吸引力，并不以强制力而达成目的。不同的是，行政软实力应具有自己独特的概念解释。在本书中，笔者将行政软实力的概念定义为：行政软实力是以一国的自然资源、人口等客观因素为基础，以行政文化、行政伦理、行政制度为核心构成，对行政组织的基本属性与组织形态、行政人员的履职素养与履职行为、行政权力的行使取向与运行规则产生内在精神导引、外在制度规范效用，并通过行政系统展现于外的一种能力。首先，行政软实力以一国的客观因素为基础。行政软实力的存在不是虚无主义，而是建立在相关客观因素支撑之上的。这里的“客观因素”,是指一国既已存在的现实结果。包括各种自然资源、人文资源、政治资源、人口组成、经济实力、军事力量等。其次，行政软实力有自己的核心构成。不同于软实力指涉范围较广的核心构成，行政软实力的核心构成更加谨慎，仅限于行政系统范畴之内，它们分别是行政文化、行政伦理和行政制度。最后，行政软实力对行政系统内部和外部均能产生效用。行政软实力对行政系统内部所产生的效用，是内在的精神导引，这种精神导引具有规范的约束力和自觉性；对行政系统外部所产生的效用，是一种制度规范带来的感染力和影响力。
二是如何测度行政软实力？
行政软实力不仅是一个概念、理念，更应是一个需要落地并可以评判与测度的实践问题。因此，判断一国行政软实力的强弱及实际影响能力，需要借助于一些具体的参照要素，本书称为测度指标。测度指标选择的依据与原则体现在两个方面：首先，根据一国客观资源和政治生态，以及行政系统现行价值取向、各项规范和运行规则等要素为依据选择测度指标。其次，测度指标本身要有可靠性。无论是主观测度指标还是客观测度指标，都应来源于相关数据、资料等的支撑。同时这些数据、资料理应是容易获得且是真实的，以此保证测度指标的可靠性。由各项测度指标共同构成的整体即为行政软实力的测度指标体系。这个测度指标体系即为测度行政软实力的重要工具。测度指标体系的建构要具有合理性。主要指的是两个方面：一是测度指标体系要具有可操作性。具体而言，即测度指标体系中的各项指标、各级指标能够从不同面向、层面测度行政软实力。二是测度指标体系能够全面展示行政软实力的内涵与本质。测度指标体系要准确地通过各级指标全面展现行政软实力的核心构成、特征属性以及对内导引力和对外的效仿力等。本书所设计的行政软实力测度指标体系由3个一级指标、9个二级指标和27个三级指标组成。例如，3个一级指标包括行政文化、行政伦理以及行政制度。9个二级指标和27个三级指标在正文中有详细论述，在此不再赘述。
三是中国政府行政软实力建设现状如何以及存在的问题有哪些？
当前，我国政府行政软实力的建设，主要是通过行政文化建设、行政伦理建设及行政制度建设三个方面展开。行政文化建设方面，为官之道、参与式行政价值观、问责式行政价值观、服务型行政价值观等是行政价值观建设的重要内容，行政意识建设的内容包括行政观念和行政思想，行政心理的建设包括行政动机和行政态度。行政伦理建设方面，个人伦理的建设包括行政伦理教育和行政责任培育，职业伦理的建设聚焦于廉洁奉公和勤政等方面。行政制度建设方面，公务员制度建设主要包括考录制度、职位分类制度、考核制度等，行政决策制度的建设主要包括行政首长负责制、行政决策信息公开制度、行政决策专家咨询制度、行政决策论证评估制度等，行政执行制度的建设涉及执行主体、执行方式及执行监控等，行政监督制度的建设涵括党内监督、行政机关内部监督、立法监督、舆论监督及公众监督等。
客观来看，我国政府行政软实力的建设还存在一些问题。行政文化建设中，存在“官本位”现象、行政价值观整体表现不良、行政意识和行政心理建设不完善等问题。行政伦理建设中，个人伦理存在行政道德失范、行政人格异化等问题，职业伦理存在来自行政系统内部的问题和受传统行政文化不良因素影响的问题等。行政制度建设中，公务员制度存在的问题突出表现在考录制度和考核制度等方面，其中考录制度存在统一性不强、考录方式不科学等问题，考核制度存在考核主体不全面、公务员考核过于宏观等问题；行政决策制度存在的问题表现在行政决策“一言堂”、行政决策专家咨询不健全、行政决策风险评估不完善、行政决策急功近利、行政决策公众参与度不高等；行政执行存在的问题表现在政令执行不畅、执行部门之间配合困难等；行政监督存在的问题则为监督主体多元无序、监督法律制度不完善、监督环节单一、监督乏力等。
四是怎样提升中国政府行政软实力？
中国政府行政软实力的提升，既应立足于中国的国情，不能脱离实际，又应借鉴域外的相关经验，不能闭门造车；既要有整体设计，又要有具体的措施。可以在借鉴美国、法国、日本三个国家建设行政软实力经验的基础之上，探寻符合我国国情和现实需要的策略。本书从总体思路、基本原则和具体对策三个方面探讨提升中国政府行政软实力的途径。
具体言之，首先，确立总体思路。一是以政府改革理念为依据；二是以行政文化、行政伦理和行政制度建设为重点；三是同时推进、共同建设。其次，明确基本原则。提升我国行政软实力，应遵循三个原则：一是以社会主义核心价值体系为指导原则；二是坚持法治原则；三是优良的传统行政思想与现代行政思想相结合的原则。最后，采取具体对策。一是找准定位以完善行政文化；二是内外兼修以改进行政伦理；三是“破立”结合以优化行政制度。
上述四个问题构成本书的理论分析框架，也是本书试图检视和解决的重要问题。由于有关中国政府行政软实力建设的问题尚未引起学界足够的关注，本书的理论分析框架、研究内容、拟解决的问题，或许无法避免地存在一些不足。在此，笔者强烈期待学界前辈和同仁批评指正，提出宝贵意见。由于时间和水平有限，对书中存在的不当之处甚至错误之处，责任完全由笔者个人承担，与他人无关。
吴帅
2017年10月于贵阳