二 第一轮拓进：机遇与挑战下的中国作为
“入世”以后中国与全球化潮流的融合日趋紧密，在世界经济体系中的地位发生了历史性的变化。开放型经济迎来历史性的重大机遇，“走出去”战略持续深化，国际区域合作领域不断拓展。不过，由于关税水平大幅下调，制造业生产成本不断攀升，国内市场日渐饱和，国际贸易摩擦纠纷屡有发生，致使传统产业生存发展面临的压力越来越大。毋庸讳言，当时设立经贸合作区的主要目的之一就是避开贸易壁垒，欧美采用原产地规则，中国企业在越南、柬埔寨等合作区生产的产品就可以绕开欧美对华设置的配额，当时针对中国的贸易制裁也会失效。在境外建立中国经贸合作区已经酝酿很长时间，但之所以集中在当时正是被这种情势“逼”出来的，2006年、2007年商务部先后批准设立的两批境外合作区应运而生，它们带动了中国企业至2013年在海外新办产业园区77个，是2006年之前26个园区的近3倍，形成了第一轮的大幅度拓进。
（一）双措并举：为融入全球经济培育新力量
在当时特定情势下，国家部委着力培育新力量，担当境外中国经贸合作区建设的主力，主要实施密切相关的两大方面举措：一方面是商务部与发改委、财政部、外管局等出台了一系列优惠政策给予扶持，力图夯实新力量；另一方面按照高标准要求精心选择入围“选手”，力图选拔新力量，双措并举，以确保境外经贸合作区在国际竞争中站稳脚跟发挥作用。为此，商务部启动了境外经济贸易合作区的申报工作。
第一轮招标（2006年）吸引了60多家企业提交申请，约有30家获准递交正式提案，提案内容包括市场前景、东道国支持力度及其投资环境等。12家企业作为最后竞标者应邀前往北京接受专家评审，8家最终入选。第二轮招标（2007年）门槛有所抬高，企业递交的提案水平也相应提升，共有50多家企业提出申请，12家获准递交正式提案，11个提案获得通过。经过严格筛选，获批的19个境外经贸合作区代表当时全国地域、产业、企业的顶级水平，牵头企业集中来自四大直辖市和江苏、浙江、山东等地的大型央企及实力民企，主要从事家电、成衣、制鞋、机械、五金等成熟产业。
表1—3 2006—2007年获批的19个境外经贸合作区
续表
国家境外经贸合作区投入建设后，由于受国际金融风暴冲击，以及东道国政策和企业战略变化，墨西哥和阿尔及利亚的两个合作区未能启动，波罗的海合作区也因资金问题跌出国家级园区榜单，实际启动建设的合作区为16个。这16个合作区克服种种困难，有6个通过2008年国家组织的首批考核，至2011年又有3个通过考核。截至2013年10月底，16个境外经贸合作区建设实际投资金额44亿美元，协议入区企业390家，累计创造产值129亿美元，[30]真正成为中国融入全球经济甚至是“突出重围”的重要亮点。
（二）双重组团：为开创机会空间培育新优势
众所周知，中国海外产业园区主要是中国企业境外特定地方的组团发展，但实际上，境外特定地方的中国海外产业园区背后潜在着国内特定地域的组团支撑，故而称为“双重组团”现象。究其原因，主要在于海外拥有大量可待开拓的市场、资源等机会空间，但距离遥远，经营环境千变万化，来自国内同一地域的开发主体更易于互济互享，形成利用海外机会空间的开发合力和协同优势。质言之，在国内长期形成的地缘认同与互济格局对海外开拓具有重要作用，加之地方政府的组织与推动也促进了“双重组团”的形成。
“双重组团”在海外产业园区探索起步阶段已初见端倪，26个园区的牵头企业有16个来自北京、山东、黑龙江、内蒙古四个省区，初步形成了各具特色的地域优势。例如，大型央企是早期海外投资的主力，而北京本身正是央企总部的主要所在地，创办的海外园区数量也最多；山东则是因为海尔集团在海外设立了多个园区；黑龙江、内蒙古凭借地缘优势，在毗邻的俄罗斯远东地区建立了多个产业园区。在2006—2013年的第一轮拓进中，黑龙江、浙江、山东、湖南四个省份合计新办40个海外产业园区，占新办园区总数的51.95%。浙江和湖南取代了原先北京和内蒙古的领先位置。
黑龙江省是中国对俄投资贸易第一大省，投资额占全国的1/3以上，贸易额占全国1/4以上。黑龙江省积极发挥独特的对俄经贸优势，大力鼓励本省企业到俄罗斯开展贸易投资、工程承包、劳务合作等，培育了一批在俄大中型龙头企业；同时，在全国率先出台地方级鼓励海外产业园区建设的政策措施，于2010年推出首批重点扶持的10家园区龙头企业，并提供便捷通关、建立服务专家平台等优质服务。[31]在对俄经贸环境和政策支持下，黑龙江省企业加大了海外产业园区建设步伐，继2005年之前在俄创办4个园区之后，2006—2013年又新建了13个，保持在全国各省区中的领先地位。
浙江、山东两省发挥国家境外经贸合作区数量多的优势，相继出台了与国家政策配套的鼓励扶持措施，帮助宣传推介本地海外产业园区，对开发企业和入驻的本土企业也给予资金补助。境外经贸合作区的政策优惠，极大地调动了本地企业效仿建设海外产业园区的积极性，形成了示范带动效应。2006—2007年浙江省拥有国家境外经贸合作区4个[32]，2007—2011年浙江企业又创办了8个海外产业园区，其中尤以温州企业创办的数量为多，温州鹏盛公司牵头创办的乌兹别克斯坦鹏盛工业园，温州青山控股公司牵头创办的中国印尼青山工业园区于2015年双双通过考核升级为国家境外经贸合作区。2006—2007年山东省拥有国家境外经贸合作区3个，2007—2013年山东企业又创办了6个海外产业园区，其中亦有两个园区（中匈宝思德经贸合作区、中欧商贸物流合作园区）于2015年通过考核升级为国家境外经贸合作区。
湖南省海外产业园区在第一波拓进中的异军突起，主要是受到两方面因素的影响：一是工程机械、农业科技等优势产业的龙头企业开启国际化进程。2007年三一重工在印度马哈拉施特拉邦投资6000万美元建设普纳工业区，成为当时中资企业在印度最大的一笔直接投资，[33]带动此后博深实业在阿联酋迪拜建设阿治曼中国城，隆平高科在赞比亚创办农业高科技示范园，尔康制药在柬埔寨建设农产品加工园区；二是东南亚邵阳商人的抱团开发。在老挝、泰国、越南、印度尼西亚、马来西亚、柬埔寨、缅甸等地，活跃着10万湖南邵阳人，他们从挑货郎担到摆地摊，再到小商品交易，最后进行实业投资，闯出来一片自己的新天地，邵商在东盟投资总额已超过15亿美元。2007年，老挝波乔嘉丰农业开发有限公司率先开辟1万公顷橡胶产业园。[34]此后，邵东隆源集团又与泰国甲民武里工业城合作建设泰国湖南工业园，邵阳市祥瑞商贸中心则在越南创办了东盟湖南商贸物流工业园。
图1—2 海外产业园区建设主体国内来源地比较
资料来源：本研究统计。
（三）双向发力：为推动区域合作培育新样板
建立境外经济贸易合作区，在中国海外产业园区发展史上具有重要的意义。国家推动园区出海的意图与东道国的迫切需求双向发力，致使一些海外园区超越了经贸合作的领域，而在更大范围的区域合作中发挥了示范样板的作用。
一方面，东道国借鉴中国开发区建设经验的需求是海外产业园区的“外向”拉动力。早在20世纪70年代和90年代，非洲就掀起了两波创办出口加工区、自由贸易区和工业开发区的热潮，但事实上并没有取得令人满意的成效。2007年，所有撒哈拉以南非洲国家的开发区合计出口值仅86亿美元，总共雇用104万名工人，只占总就业人数的0.2%。与此相比，亚太地区的开发区出口总额达8510亿美元，创造6100万个工作岗位，占总就业人数的2.3%。为此，非洲许多国家深刻反思了过去创办特殊性经济区的经验教训，有些国家把目光投向快速发展又与非洲具有深厚情谊的中国，希望通过学习中国经验、改革其经济区建设。[35]例如，中国在非洲建设的第一个海外园区——苏伊士合作区，就是由埃及政府向中国政府提出建议，而由天津泰达集团牵头组织开发的。
另一方面，中国借助园区出海促进中外经贸合作的意图是海外产业园区发展的“内向”推动力。2006年11月，时任国家主席胡锦涛在出席中非合作论坛峰会时宣布，中国将在非洲建设3—5个境外经济贸易合作区，同时成立了中非发展基金。2006—2007年，国家批准的19个境外经贸合作区，非洲国家占7个。如今，很多园区已发展成为中非区域合作的标杆。例如，晋非经贸合作区被毛里求斯总理拉姆古兰视为“中非合作典范”，拉姆古兰2011年在首届毛里求斯国际投资论坛开幕式上表示，晋非经济贸易合作区是毛里求斯迄今引入的最大规模外资，这一合作区的建设不仅将给毛带来中国经济特区发展模式的成功经验，也将成为中国企业投资非洲的平台之一，是中国对非投资与合作的重要范例。[36]莱基自由区开发公司的尼方副总经理汤普森表示，“自贸区里有制造行业、石油天然气、重工业等多种类型的企业，我们还将建成居民区。莱基自贸区作为拉各斯大都市圈的一部分，有着十分重要的地位。我们去参观过中国的开发区，所以我们认为向中国学习建设自贸区是最好的选择，我们希望中国能够帮助我们把莱基自贸区建成像北京那样的大都市”[37]。
“双向发力”机制的良性效应还在海外农业园区建设过程中得到集中体现。2006年中国政府宣布向非洲援建10个农业技术示范中心，后于2009年和2012年中非合作论坛上又宣布将示范中心增至20个。2012年12月至2014年4月间，农业部、商务部共同组织专家对中国政府在非洲援助建设的14个农业技术示范中心项目进行了监测评价，结果显示，大部分示范中心在“配合国家外交战略”“提升受援国农业发展能力”方面均得分较高，受到了受援国民众的普遍欢迎。[38]可以说，这一“双向发力”在当时为推动区域合作有效地培育了新样板。