三 河北省雾霾治理的成效与挑战

（一）雾霾成因分析

河北省地处环渤海经济带，是全国最大的城市聚集区和工业聚集地之一，人口密集、经济活动频繁。从人口方面来看，河北省人口增长速度较快，2015年人口已达7384万人，比2000年增长近11%，机动车保有量于2015年第二季度达14315754辆，GDP达29421亿元，相比2000年增长394%。经济的快速发展以及人类经济活动向城区集中，产生了大量废气，造成了当地大气环境质量的恶化，雾霾天气频发。

环境空气污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物或总悬浮颗粒物，雾霾也属于空气污染现象，但是造成雾霾的主要成分是PM2.5，即细颗粒物。而可产生细颗粒物的途径很多，包括能源燃烧、工业生产、交通、农业生产、餐饮等。河北省雾霾现象极其严重，成因也具备自身的特殊性，其中燃煤、工业生产和扬尘是造成雾霾的主要源头。通过河北省雾霾发生的状况以及分布，我们可以客观认识河北省雾霾发生的主要成因。

通过2014年和2015年河北省PM2.5浓度空间分布我们可以看出，河北省整个南部地区，包括保定、石家庄、衡水、邢台和邯郸，是PM2.5浓度最高的地区，其次是中东部的廊坊、沧州和唐山，最后是北部三市张家口、承德和秦皇岛（见图2-16、图2-17）。这种“南高北低”的态势，恰好与河北省的重工业分布相符（见图2-17）。已有的研究已经证实了这种猜测。绿色和平与联合国政府间气候变化委员会（2013）的研究指出煤炭燃烧排放是京津冀地区雾霾的最大根源，其中煤电、钢铁和水泥生产是京津冀主要的“污染”行业。

河北省的重工业主要分布在南部，而在整个河北省的产业结构中，长期存在“二、三、一”的产业机构，在第二产业中，高能耗、高污染又是河北省工业的积弊。河北省第二产业自1978年起就呈现起伏缓慢增长态势，从1978年占 GDP 的50.46%,2013年的52.1% 到2014年的51.0%,2015年跌破50%大关，为48.3%。其中，2014年在工业生产中，电力、热力生产和供应业、黑色金属矿采选业、化学原料和化学制品制造业、金属制品业的产值占全省工业总产值22.46%，均属于细颗粒物生产大户。而河北的钢产量自2003年起，一直占据全国总产量的20%以上，2012年更是达到25%。

河北地处温带季风气候区，依次受到夏冬季风的影响；从中国地形图上来看，河北西临太行山脉，北临阴山山脉，东临渤海，恰似一个两面靠山的盆地，这种地势使得冬季时西北方向的冬季风受阻，并且空气因冷极易下沉，得不到很好的对冲与气体交换，因而容易造成污染物积聚。但是，地形和气候因素并非可以人力轻易解决的问题，所以我们认识河北地区的雾霾成因，基于解决问题的务实思路，也是要着重从其主要成因，即工业污染中寻找突破点。

（二）治理政策和手段

河北省治理雾霾工作的主要原则和思路来自国务院的《大气污染防治行动计划》、环境保护部等六部委的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》和河北省委、河北省人民政府《河北省大气污染防治行动计划实施方案》等。在具体工作中，坚持与顶层设计与行政手段和产业政策相结合，在领导层面，河北省进行了污染治理的责任分工，比如由环保厅负责治霾工作研判预调，由省工信厅负责推动工业聚焦区及城市集中供热区锅炉低排放治理等。而在行政政策和产业政策方面，则主要在控制颗粒物出产源头所设计的燃煤消耗、能源利用率、污染物排放等，京津冀协同治理，以及更深层次的产业结构调整上做了相当规模的工作。

第一，政策制定和责任落实以及行业监督上，完善治理雾霾的政策机制，严格落实治理责任考核监督，加快修订地方标准，严格执法，打击环境违法。根据最新的治理需要和污染水平修订标准；为治理雾霾寻求中央政策支持，比如争取超低排放标准的燃煤机组电价补贴；落实国家有关绿色信贷政策要求，引导银行业等金融机构对行业实行差别化信贷等。

第二，污染源控制上，削减煤炭消费总量，强化煤炭清洁高效利用，加快燃煤电厂、燃煤锅炉改造，发展清洁煤技术和开发替代能源等。特别是在削减煤炭消费上，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第六次会议审议通过的《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》，将河北省保定、廊坊市京昆高速以东、荣乌高速以北与京津接壤区域以及三河市、大厂回族自治县、香河县全部行政区域划定为禁煤区，要求到2017年10月底前完成除电煤、集中供热和原料用煤外燃煤“清零”。而河北省政府也相应出台了《关于加快实施保定廊坊禁煤区电代煤和气代煤的指导意见》等其他配套文件。

第三，在产业结构调整上，重点推进钢铁产业，水泥、平板玻璃等行业产能压减任务，相继制定了《河北省钢铁产业结构调整方案》《河北省水泥产业结构调整方案》和《河北省平板玻璃产业结构调整方案》；建立落后产能淘汰和过剩产能转移机制；发展节能环保产业，包括培育50个循环经济示范园区和50个示范企业等。

第四，在京津冀协同治理上，实行空气质量和重点污染源数据等信息共享和生态过渡带共建，开展廊坊、保定市与北京市，唐山、沧州市与天津市对口联动相关工作；深化京津冀技术合作，包括关键技术联合研发、区域联防联控、适用技术推广等方面，组织实施“京津冀区域大气污染联防联控技术集成与示范”国家科技支撑计划项目等。

（三）成效和挑战

经过河北省近年来的专项治理与京津冀区域协同治理，河北省总体的雾霾治理得到一定程度的改善，但也面临不少挑战，并且与北京和天津具备极强的联系，值得我们深入探讨。

由上文所知，二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物或总悬浮颗粒物是雾霾的主要成分，而河北省雾霾的成因里，核心是河北省偏重第二产业的生产结构以及高能耗高污染企业集中的工业布局，造成河北省的雾霾状况呈现“北轻南重”的态势。因此，我们主要从河北省近年来污染源头——产业结构和能耗模式的变化，空气污染物指标——空气中的二氧化硫含量、PM2.5值以及属于综合表现形态的雾霾发生情况来认识治理雾霾的成效。

从污染的源头来看河北省长期以来“第二产业—第三产业—第一产业”的产业结构一直未发生根本改变，第三产业比重上升，第二产业比重有所下降，但是仍旧很高（2015年第二产业增加值占全年增加值比重48.3%）。

从河北省主要的能耗企业的能源使用效率来看（见表2-7），河北省近年来能耗效率有所提升，但是幅度不大。

从空气污染物SO2和PM2.5的日均值达标率来看（见图2-19、图2-20），根据河北省官方公布的、自2013年开始正式纳入环境状况公报的PM2.5指数来看，2013年、2014年、2015年河北全省日均值达标率从44.3%升至60.4%，而南部五个区市日均值达标率平均水平由2013年的不到26.7%升至约46.7%，仍旧低于50%，但是进步明显。可见，河北省三年来的雾霾治理取得了一定成效，PM2.5的平均含量也大幅度降低，但是实际PM2.5不达标的天数仍旧很高。SO2的状况相对PM2.5表现要好，河北全省日均值达标率均在90%以上。

雾霾治理的挑战与成效是紧密联系的，河北省的雾霾成因复杂、区域广大、产业发展历史积弊深厚、技术落后等消极因素，既是河北省在治理雾霾攻坚战中的主要敌人，也是自始至终尚未解决并将长期面临的挑战。

首先，河北省地理位置呈现西北高，东南低，三面环山的格局，不利于空气的对流和交换；同时河北省以能源矿产为主的资源禀赋支撑了长期的重工业发展历史，高能耗高污染企业长期占据大头，结构改变难；再加上河北省环抱北京和天津两大工业、人口集中地，也承接了大量的污染物转移，其雾霾治理的成效直接关乎河北省的总体治理质量。因此，河北省的雾霾分布广、程度深，因而治理任务重、难度大。

其次，河北省的经济发展在人均国内生产总值上低于全国平均水平，同时相对于其雾霾的严重程度和大范围爆发的态势，河北省的经济实力更显弱势。具体表现为河北省能够调动的财政资源少，技术升级和能耗水平降低的更新和研发投入少。

最后，河北省作为京津冀一体化中的重要一环，自20世纪90年代开始就已经逐步接受来自北京和天津的产业转移，客观上拉动了河北省的产业结构转型和工业发展，但是这种资本逐利的转移过程，重工业是主力军，转移的过程中忽视了技术升级和更新，因而也是污染的转移，此种情况下河北省的经济发展与为北京和天津提供大量的、源源不断的能源资源支持相对接，但也与环境保护形成一定的张力，此问题一直持续至今。

（四）协同治理的利益诉求

如前文所述，河北省深受雾霾之苦，并且在治理雾霾方面面临一系列的历史积弊、现实困境与能力欠缺等难题。其中，河北省与北京和天津的关系成为雾霾协同治理中的重要一环，因为京津冀的空气污染具有连带性，不受行政区划限制，同时北京和天津也与河北省重工业为主产业结构联系密切，因此从逻辑上看，河北省具备追求京津冀协同治理的利益诉求。协同治理绝不仅仅是三地共同开展雾霾治理的专项行动那么简单，涉及三方共同研究彼此的污染物来源差异、污染物共享、产业转移与升级、治理成本分担等诸多棘手的问题。因而，在三地中，经济发展稍差、财政投入相对不足、产业基础相对薄弱、技术实力积累少和污染区域广大、空间上“囊括”京津污染区域的河北省，在协同治理中，也有其特殊的利益关切点。

首先，就其污染范围和程度来说，河北省的任务更为艰巨，因而客观上治理雾霾也应该更为急切。

其次，由于河北省长期以来在产业结构上具备“服务”北京的特点，近年来也在继续疏解北京的“非首都”功能，高能耗高污染的重工业为主的模式积重难返，因而进行的结构调整就必须与京津冀框架内的功能区重新定位和统一规划相联系。

再者，河北省自身实力有限，特别是在提高能源使用效率、推动科技创新改造生产模式、发展高新技术产业、第三产业上缺乏必要的资金积累和人才、管理经验支持，而北京和天津就正好充当了外援的角色，成为河北省致力于雾霾协同治理的不二选择。

最后，在区域协同治理上，由于京津冀地区的污染具有强烈的共享和溢出特征，因此在区分污染责任、任务分担以及相应的财政支出上，河北省与北京市和天津市实际上存在一定的分歧，以往河北省承接了京津地区大量的产业转移，加重了京津冀地区的污染，而河北省也面临着如何在发展经济与环境保护上保持平衡的考验。