四 京津冀雾霾协同治理的机制创新
由于区域大气治理上的政府失灵和多元主体利益相关的现状，必须探索区域多元主体协同治理的路径，中央政府加强顶层设计，地方政府积极落实，市场合理配置资源，建立成本效益合理分担机制，以调动各方积极性。进一步落实“生态优先，绿色发展”理念，推动京津冀地区成为我国区域绿色转型发展的典型示范区。转变发展模式，走集约化、知识化与生态化有机结合的经济发展道路。设置绿色高压线，严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线；开征环境税、资源税，把包括资源环境在内的生态系统价值化、资本化和内部化；倡导绿色消费，坚决抑制浪费性、挥霍性、野蛮性、破坏性高消费。
创新雾霾协同治理机制，目的在于打破市场间的行政区隔，提升京津冀雾霾联防联控政策执行效果。在京津冀地区建立并完善效益协调机制，尽力化解生态效益与经济效益的矛盾。围绕产业分工和产业转移、生态环境保护与治理、资源合作开发与利用、基础设施建设与社会服务等，尽快建立区域利益共享与成本分担机制，实现京津冀三地的合作博弈；并通过加强监管与问责机制，建立并完善公众参与机制，提高参与性治理水平。
（一）跨省市的政府治理协同
1.决策协调机制创新
大气污染（雾霾）是一种典型的跨界公共危机，其难点在于环境污染的跨界性、流动性、不确定性与行政管理需明确职责和边界属性的矛盾。京津冀协同发展的决策体系是中国应对超大城市群治理问题的一个创新机制。2014年8月，中央层面成立京津冀协同发展领导小组，国务院副总理张高丽任组长。地方层面，北京市2014年3月底就已成立“区域协同发展改革领导小组”，河北省于2014年7月成立河北省推进京津冀协同发展领导小组，办公室设于廊坊市。天津市于2014年9月成立天津市京津冀协同发展领导小组。各地领导小组通过参加京津冀协同发展领导小组会议的形式来组织开展各地的协同治理具体工作。
然而，包括京、津、冀、晋、鲁、内蒙古、豫七省区市及环保部、发改委、工信部、财政部、住建部、气象局、能源局、交通运输部在内的八部门，已于2013年成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（以下简称“协作小组”），截至2016年10月底也已经开展了七次小组会议，并通过小组会议来推动京津冀及其周边六省区市开展大气污染联防联控行动。但协作小组的组织结构并不明确，缺少小组长，而且缺少固定的办公室。大气污染防治是京津冀协同发展的突破口，建议由中央有关部门直接牵头，提高协作小组的级别，逐步将协作小组通过法定程序过渡为常设领导机构，理顺其与三地环保部门的关系。协作小组以会商机制为基础，在环保部设立办公室，建立跨区域会同其他部门的联合监察执法机制，从而实现统一监察执法，并可以加强信息互通共享。
2.成本分担与对口帮扶的机制创新
由于区域经济发展的不平衡，区域之间的利益关系主体多元，责任收益难以明确。如何改变三地“竞争大于合作”的思维，改变“各扫门前雪”的现状，需要建立合作共赢的成本分担机制。而建立横向支付的机制亟须解决的问题是，确定收益的大小以及核定补偿成本。这需要更加科学的雾霾成因分析以及准确的地区间雾霾相互影响关系的厘定，从而才能建立科学合理的补偿机制。成本分担机制创新可以从以下两个方面入手：首先，京津冀三地政府要加大治理大气污染的财政投入力度。在中央大气污染防治专项资金的基础上，应按照各自财政收入的一定比例提取资金，用于建立京津冀大气环境保护的专项基金，由专门的领导小组机构管理和支配，通过“以奖代补”的方式，促进京津冀大气污染防治工作。其次，完善京津冀大气污染防治核心区对口帮扶机制。截至2016年9月，京津已落实8.6亿元资金，[7]对口帮扶河北省的保定、廊坊、沧州和唐山四市开展大气治理工作。建议进一步完善对口帮扶的组织形式和帮扶内容，通过资金、技术、人力、项目等不同方式重点援冀，实现不同层面的结对支援与合作，努力确保三地同步实现污染治理目标。
（二）多部门合作的治理手段协同
在雾霾预警机制方面，2015年以来，环保部督查组多次实地调研地方政府重污染应急预案启动情况，发现的散煤燃烧问题，脱硫、除尘设备停运问题，渣土车白天运输问题，应急响应不及时等问题，反映了京津冀雾霾联防联控机制中监督与问责机制的缺失。[8]虽然三地在2015年探索了联合预警，而且在2016年10月31日，北京市、天津市、河北省的全部城市及河南省、山东省的部分城市地区已经实现统一预警分级标准，[9]但是预警机制仍存在政策执行不力，部门之间步调不一致等问题。
在环境管制方面，过去以GDP作为重要政绩考核标准的激励机制使得河北省环境管制比京津两地都要松，以致出现了北京的企业搬迁到河北省后排放增加、监管放宽的新问题。由于三地是同级的行政区，而目前三省市依据不同的环境保护条例，环保标准不统一。因此，必须明确即将出台的《京津冀协同环境保护条例》的法律性质，让该条例发挥战略引领和刚性控制作用。同时，需分阶段逐步统一区域环境准入门槛、统一排污收费标准，实现环境成本的统一，并严格落实京津冀地区已出台新增产业禁限目录、污染行业退出目录、污染企业退出奖励资金、规范污染扰民企业搬迁政策，防止污染产业跨区域转移，避免出现“污染天堂”现象，以达到京津冀区域环境质量总体改善的目标。
在执法机构方面，要建立三地统一的监督执法机构。在协作小组的领导下，三地政府应让渡跨区域部分的环境监管职责，建立“区域监察管理联合执法机构”，并与环保部监察局华北监察中心合作，承担立法、监管和执法职责，真正实现京津冀三地环境执法联动。
建立问责机制，党政同责，加强考核。按照十八届六中全会的精神，坚决防止和纠正“执行纪律宽松软”，全面从严治党，加强党支部的监督问责机制，防止环保监测数据造假、环境督察形同虚设、环保追责措施不力等有法不依、执法不严、违法不究问题。
（三）政府、市场、企业与社会多元主体治理协同
1.发挥市场机制的优越性，降低雾霾治理成本
探索建立区域层面的低效燃煤配额交易制度，通过配额交易形式，实现煤炭总量控制目标。建立京津冀地区排污权交易制度和碳排放权交易制度，降低整个社会的减排成本。尽快开征环境保护税，同时对环保、绿色产业减免税收，发挥税收的激励作用，吸引社会闲散资金，使各个主体都参与到大气污染联防联控的行动中来。
2.加强信息公开，推动公众决策参与的机制创新
京津冀大气污染联防联控工作的顺利有效实施需要公众的积极参与。社会公众是雾霾的直接受害者和雾霾的最终治理者之一。生产性雾霾来源的治理需要公众强有力的监督，生活性雾霾来源的治理需要公众坚持不懈的落实。目前公众参与的方式主要有三种：一是以NGO为主体进行宣传活动；二是政府通过宣传等方式，引导公众自觉投身环保，实践绿色生活方式；三是公众参与监督。上述三种渠道已经初步搭建了框架，但仍有待在运行中进一步细化完善，以充分调动公众积极性、自主性和创造性。目前公众的知情权正在建立，但是监督权和决策权仍然缺失。可借鉴国内外经验，建立环境决策听证会、成立环境监督委员会、鼓励环境NGO和个体作为环境督查员等参与式的环境管理和执法方式，完善大气污染治理的公众参与机制，提高大气污染治理的科学决策水平，监督各方对政府政策的落实质量，实现公众参与机制同行政和市场治理手段的良性互动和有效补充。
3.激活企业创新活力，提升企业的社会责任感
企业违法成本低，守法成本高是企业治污积极性不高的重要原因。作为雾霾重要产生者的企业界，目前还处于消极应付的阶段。学术界对治理成本和收益的分摊的研究和实践还仅仅限于区际政府层面，补偿仅发生在地市级政府和所属省级政府之间，仍然没有实现同级行政区划政府间的补偿；不仅难以界定补偿者、受偿者和补偿标准，更重要的是并未将企业纳入成本分担和收益共享机制主体范围之内。
应该尊重企业在污染治理上的选择权和决策权，发挥企业治污的主体作用。政府和有关部门通过建立重污染企业退出机制，对企业提供税收优惠、财政支持、信贷支持以及土地使用、供电等优惠，引导企业开展技术升级、末端治污工程、兼并重组、企业转产、搬迁等重大决策。同时要鼓励北京市更多的科技和文化资源通过在河北省建立科技合作示范基地或“科技中试中心”来向河北省转移，政府部门与企业要充分沟通，签署合作契约，并且公开信息，接受社会监督。
通过完善节能低碳认证及节能量交易制度、碳排放权交易制度和排污权交易制度等市场机制，激发企业投资建设绿色节能建筑、新能源汽车、清洁能源、高效燃煤锅炉等绿色低碳产品的积极性。进一步提高京津冀地区产品的能效水平和环保标准，倡导绿色低碳消费，扩大节能低碳产品的市场需求，提高企业投资绿色低碳产品的动力，打造绿色低碳品牌。
（四）雾霾治理研究的多学科交叉协同
雾霾及其治理是复杂的科学问题和决策问题，需要加强多学科交叉研究。
首先，产学研相结合，定量追踪不同排放源的减排成本。要通过完善高校、科研院所、军方科研机构、企业等不同单位的合作机制，促进先进雾霾治理技术的转化与应用。通过对大气污染治理成本和收益展开定量研究，量化京津冀雾霾治理的溢出效应，设定合理的成本分担机制，实现京津冀区域合作博弈。
其次，划定雾霾治理的重点领域，加强学界和企业的联合攻关，破解重大技术难点，例如大型油气田及煤层气开发、大型先进压水堆及高温气冷堆核电站、水体污染控制与治理等领域是我国《“十三五”国家科技创新规划》中明确的国家科技重大专项，对促进我国的能源转型和提高污染治理水平具有重大的推动作用。煤炭清洁高效利用、智能电网、天地一体化信息网络、京津冀环境综合治理等是我国“科技创新2030”中的重大项目工程，光伏、电动车、油电混合汽车等技术研发，应急指挥信息通信服务和综合防灾减灾空间信息平台建设，遥感、通信、导航综合应用示范等国家空间基础设施，这些前沿研究领域的技术突破，对改善我国生态环境现状具有重大意义，应该鼓励引导技术研发及成果转化，助力我国的能源转型升级。
再次，鼓励地方政府整合现有的科技创新技术及人才资源，联合地方企业进行成果转化。我国在2014年已经设立了“国家军民融合公共服务平台”，是国家层面为国务院有关部委、军队、军工单位和民口企业沟通交流的平台，准入门槛较高。我国的军工企业多在陕西、河北、山西等中西部省份，这些地方面临着传统产业去产能压力大、新兴产业发展动力不足的发展瓶颈。如河北省的钢铁、水泥、玻璃等传统行业是主要的重污染行业，面临巨大的过剩产能压缩任务，亟须提升产品的结构与档次，改善当地生态环境。地方政府可以将发展军民融合产业作为地方经济绿色转型发展的重要突破口，促进军民融合技术在地方落地生根。
最后，加强政策领域的交叉研究，尤其是京津冀地区雾霾协同治理、产业协同发展、城镇化提升等关系到生态文明建设支撑能力的战略性决策研究。针对雾霾环境监测与评估、预警和精细化管理，雾霾的健康损失、雾霾治理社会成本及效益、社会协同治理、社会经济风险等领域，需要加强自然科学和社会科学的合作研究，为区域宏观决策提供支撑。
（五）雾霾治理过程中减缓与适应举措的协同
2013年以来，京津冀地区对雾霾等重污染天气的治理已经取得阶段性工作进展。环保部数据显示，2015年，京津冀三地空气中 PM2.5、PM10、二氧化硫和二氧化氮浓度分别下降17.5%、16.8%、27.1%和5.1%，重污染天数明显减少。2015年，京津冀13个城市平均达标天数比例为52.4%，尽管同比提高了9.6%，但与长三角25个城市72.1%的达标天数和珠三角9个城市89.2%的达标天数相比，仍相差甚远。截至2016年12月，京津冀三地已经实现了重污染预警标准的统一，而且三地已经开始实行联合执法、环境信息共享、环评会商、预警联动等联防联控机制。这些措施旨在从源头上、总量上和影响上逐渐减缓雾霾的影响。
然而，一方面，雾霾作为一个发展问题，具有复杂的成因，存在多方利益冲突，很难在短时期内得到解决。另一方面，随着社会公众对于雾霾问题日益关注，对于雾霾的长期健康影响日益焦虑，政府面临的压力也日渐加剧。对此，需要转变“应急”思路，加强科普宣传，在雾霾治理工作中一手抓“减缓/减排”，一手抓“预防”和“适应”，减小雾霾造成的经济和社会影响。在社会公众的积极关注和呼吁下，北京市一些部门采取了一系列雾霾应对措施，体现了相关部门对于公众关切的回应，有助于缓和社会矛盾、为雾霾治理争取社会共识。例如，2012年全国发布首个《空气重污染应急预案》以来，北京市先后进行了5次修订，不断强化应急机制、响应社会需求，做出了较大改进，包括：强化各区属地责任和部门职责，增加了更多的倡议性减排措施和公众健康防护措施建议，如，“中小学、幼儿园采取弹性教学或停课等防护措施”、“企事业单位可根据空气污染情况采取错峰上下班、调休和远程办公等弹性工作方式”、“接受公众监督，公布应急分预案、公开应急措施等，保障公众的知情权、参与权”，等等。[10]2016年10月以来，北京市西城区、海淀区教委统一为公立学校投资安装空气净化器。建议在协同治理中制定雾霾防范及适应举措、加强媒体科普宣传、促进雾霾防护的科技和产品研发、积极听取社会各界的意见和建议、改进相关政策和立法，例如，在大型公共场所、交通设施，如公交车、地铁、火车，及车站、机场、医院、图书馆、影剧院、学校等空间，安装新风和空气净化系统，充分体现政府对于社会公众环境健康问题的高度重视，凝聚社会共识合力治霾。此外，目前各个地区的气象局，只能给出当地有关空气质量的信息，而不能显示周边地区的空气质量的情况以及动态变化过程。建议选择京津冀区域试点，由气象部门在天气预报中发布“雾霾动态迁移图”和雾霾预报，从而推动京津冀对雾霾更有针对性的综合治理。
[4]《将霾列入气象灾害具有科学合理性》,2016年12月20日，中国环保在线（http://www.hbzhan.com/news/detail/113532.html）。
[5]《权威解读中国雾霾成因：与国外大不相同》,2016年1月11日，科普中国（http://news.mydrivers.com/1/465/465724.htm）。
[9]《京津冀统一预警分级标准》,《天津日报》2016年11月2日（http://www.jianzai.gov.cn/DRpublish/jzdt/0000000000020822.html）。