第一节 公共项目治理研究的兴起

公共项目治理研究的兴起为公共项目利益相关方管理提供了新的研究视角，并逐渐成为该领域的研究热点。它以动态的公共项目治理结构为落脚点，以利益相关方及其承担治理角色时的风险为主要路径，以治理角色的责任及其效力作为治理权利衡量与分配的依据，已经展现出极大的研究价值与广阔的研究空间，亟待进一步的深入与扩展。

一 公共项目治理的理论基础

治理问题是近年来政治学、经济学与管理学等领域都非常关注的一个研究领域。其关键研究内容包括：治理机制、交易成本、角色和责任、委托代理关系、协调和谈判及制度的冲突等。从世界范围来看，治理理论与实践的研究正处于蓬勃发展的过程中。

相关机构对治理的内涵进行了研究。全球治理委员会于《我们的全球伙伴关系》这一研究报告中对治理做出了界定：治理是多种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的各类方式的总和。^[1]它是一个使相互冲突的或不一致的利益得以调和并进而采取联合行动的持续过程。该过程既包括有权强迫人们服从的正式制度与规则，也包括各种人们主动接受的吻合其利益需要的非正式的制度安排。治理有四个特征：治理不仅是一整套规则，也不局限于一种活动，而是一个过程；这一治理过程的基础不是控制手段，而是协调的思想；治理的过程既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理活动不是一种正式的制度安排，而是一种持续的互动。

治理研究的理论基础主要包含企业理论、委托代理理论与利益相关方理论。

（一）企业理论

企业理论是公司治理研究的重要理论基础，其研究重点在于激励约束机制与所有权和控制权的关系。

第一，关于激励约束机制问题。现代企业制度下的企业内部往往存在一种金字塔形式的等级结构，这一等级结构中的不同成员有其不同的目标追求与职业专长。为此，企业应该设计有效的激励约束制度，以期实现企业各组织成员的利益共赢。^[2]新古典主义经济学假设劳动给人带来负效用，若没有监督与对劳动成果的精确测量，人就会选择偷懒。企业越大，监督难度越大，监督的成本也越高；如果缺乏相应的奖惩，监督的实施效果也会受到影响；处于较高职位的人的怠工成本远高于职位相对低的人，因而其应得的收入应该高于职位较低的人。

第二，关于所有权与控制权的关系问题。在现代企业中，企业拥有者保留对企业的所有权，而实际的经营控制权全由直接经营者掌握。这样，公司一般会由股东、董事会、经理等人员组成，股东是公司的实际拥有者，董事会由股东通过选举产生，是一个公司的最高决策机构，也是股东的受托人。经理人员是由董事会聘用的，须对董事会负责，日常负责公司的各项具体生产经营活动。在现代企业制度中，企业拥有者能够主动地放弃在古典企业制度下对其企业的实际拥有与掌控，将自己的财产交给有着自身利益需求的经理人员去管理和使用，这是一个以两权分离为要点的现代公司治理研究所实现的新的奇迹。

（二）委托代理理论

这一理论已成为股东治理的理论研究基础。委托代理理论作为制度经济学契约理论的重要内容之一，主要研究的是一个或多个行为主体依据一种明示或隐含的契约，来指定、雇佣其他行为主体为其服务，同时赋予后者一定的决策权利，并依据后者提供服务的数量和质量为其支付相应的报酬。这里的授权者就是委托人，而被授权者即代理人。

委托代理理论以不同于传统微观经济学的视角来分析企业内部及企业之间的委托代理关系，该理论在解释一些组织现象方面优于一般的微观经济学理论。其主要观点：各种委托代理关系是伴随着生产力大发展与规模化大生产的出现而形成的。其原因，一方面是生产力的发展使分工得以进一步细化，权利的拥有者由于知识、能力和精力等原因不能有效地行使其所有的权利；另一方面，专业化的分工产生了大量拥有专业知识的代理人，他们富有精力，有能力去代理和行使好被委托的权利。但是在委托代理的关系中，因为委托人和代理人的效用函数不一致，委托人追求的是自身的财富最大化，而代理人追求的是自己的工资、津贴收入、奢侈消费与闲暇时间的最大化，这必然会导致两者之间的利益冲突。在非对称信息条件下，委托人不能够观测到代理人的实际行为，只能观测到其相关变量，这些变量是由代理人的行动与其他外生随机因素共同决定的，因此委托人的问题是如何选择代理人参与约束与激励兼容的合同，以最大化自身的期望效用。换言之，委托代理就是讨论有关非对称信息条件下交易关系与契约安排的一种理论。

（三）利益相关方理论

利益相关方理论是共同治理研究的理论基础。受我国传统文化影响，利益相关方的关系研究是我国公共项目领域不可或缺的内容之一，《项目管理知识体系指南》（PMBOK）指南强调，公共项目成功是指公共项目的最终执行结果不仅能够满足时间、成本、质量等方面的要求，而且还必须能够满足各相关方对公共项目的要求。^[3]当前的利益相关方理论还缺乏对利益相关方参与基础的系统研究理论，但现有的研究成果仍给治理问题特别是公司治理带来了新的视角。新兴的利益相关方理论认为公司的“所有权”是利益相关方共同拥有的，股东只是利益相关方中的一员，公司应当尽可能地照顾到利益相关方的利益^[4]，其依据为：同股东一样，供应方、客户、债权人、职工及社区都承担着公司的相应风险，故而应当分享公司的所有权；公司的股东，特别是那些分散与被动的股东在一个大型公司中通常是处于劣势地位，但是其他的利益相关方，特别是公司的职工都可能会处于一个相对优势的地位来行使和承担与所有权相对应的权利和职责。基于上述原因，利益相关方理论将企业理解为利益相关方的合约，将企业的目标理解为公司价值的最大化，并且强调利益相关方参与推动信息沟通与加强监督制衡方面的作用。

目前，治理问题的应用领域已呈现出从政府部门到一般公共部门、从一般公共领域到私人领域、从一国范围到全球范围的趋势。可将治理划分为四个不同层次：特定的社会组织内部（自组织）、民族国家、地区一体化组织和全球社会。^[5]另外，治理理论还从传统的经济组织治理领域逐步渗入到多个领域和行业，如研究高校与政府关系的大学自治问题，IT行业中对信息系统的管理、监控的IT治理应用体系，以及公共项目管理领域中的政府投资失效问题治理等。其中公司治理是治理问题的一个经典应用领域，其思想可为公共项目治理的研究提供启示。

公司治理是一个多角度和多层次的概念。如果从公司治理这一概念的产生与发展来看，能够从狭义和广义两个方面去理解。一方面，狭义的公司治理是指公司所有者，主要是股东对公司经营者的一种监督和制衡机制；主要指通过一种制度安排，来合理地配置所有者和经营者之间的权利和责任关系。另一方面，广义的公司治理研究则不局限于股东对公司经营者的制衡，而是涉及更广泛的利益相关方，即包含政府、股东、债权人、雇员、供应商和社区等等与公司有各种利益关系的个体或集团。公司治理主要通过一整套包含内部的或外部的、正式的或非正式的制度及机制来协调公司和所有利益相关方之间的各种利益关系，以期实现公司决策的科学化，进而维护公司各方面的收益。从这种观点出发，公司的董事会可以看作是公司治理结构的核心，其形成的治理结构如图2-1所示。公司治理所需解决的根本问题就是利用有效的激励和约束手段，促使作为代理人的公司管理层做出符合股东利益的决策和行为，而其中的一个重要途径就是为管理层提供恰当形式的激励契约。^[6]

图2-1 公司治理结构

汲取西方公司治理理论的研究成果，结合我国的具体实践，公司治理结构是一种建立在出资者的所有权和法人的财产权分离的基础上，对企业的股东会、董事会、监事会及经理层及其他利益相关方之间的激励约束机制、权力制衡机制和市场机制的制度安排。具体来说，公司治理结构既是一种契约关系、经济关系，又是一种对权力的制衡机制。

二 公共项目治理的研究进展

随着组织间的分工合作更加普遍，越来越多的公共项目需要多个企业和政府部门的协作，这个特点超出了以往将公共项目局限在项目团队和单个企业的范围。以项目经理为主要责任人的公共项目管理研究和以单个企业为背景的多项目管理研究均不能为提高这种多组织合作公共项目的成功率提供有力的理论和方法支持，公共项目治理研究正日益受到理论界和实践界的重视。^[7][8][9]针对当前公共项目治理研究的特点，本书对治理研究的研究对象及研究方法进行分类探讨。

（一）基于治理过程角色视角的公共项目治理研究

过程角色视角的公共项目治理研究的重要代表有约翰·罗德尼·特纳（John Rodney Turner）和英国项目管理协会。

特纳构建了一种包括假设、引理、内部要素和角色的项目治理体系，认为：“治理即确定项目目标，探索实现目标的手段以及控制项目绩效的方法。” ^[10]通过这种方法识别共同利益。他强调了项目经理具有的重要地位，并比较分析成功的项目型企业，研究发现不管是在市场环境中还是在层级组织中，有两个角色非常重要，即面向客户的经纪人与面向项目组织的干事。

英国项目管理协会提出了多组织项目治理的指南，指出多组织项目治理必须建立决策和报告机制，以确保每个组织的管理层能够承担其合理的代理责任。但英国项目管理协会仅仅提供了粗浅的概念框架和简单的检查表，对概念框架的合理性缺乏论证，对如何满足这些检查表的要求没有提供方法。

许多学者依据上述研究成果，对公共项目治理的内涵加以界定。有学者给出的定义是：公共项目治理是一种以反映企业伦理的方式，针对复杂环境下的公共项目，进行战略性指导、综合管理以及整体控制的一个系统过程。^[11][12]也有学者认为公共项目治理是通过一套管理系统、规则、协议、关系和结构，提供一种公共项目开发和执行的框架，以实现预定管理或者战略目标的过程。^[13]

在概念界定的基础上，一些研究采用模型构建的方法阐释公共项目治理的本质特征。丁荣贵等学者构建了项目治理的P-R4迭代模型，他认为统一的项目治理过程包括以下四个重要环节：一是项目相关方的需求获取，二是项目相关方的治理角色定义，三是项目治理角色的风险识别，四是项目治理角色之间的关联关系建立。迭代模型如图2-2所示，伴随着项目生命周期的发展，项目利益相关方进入与退出项目，需求（Requirements）、角色（Roles）、角色风险（Risks）和角色关系（Relationships）这四者将被反复迭代^[14]，而公共项目治理的具体过程就是一个在整个公共项目生命周期中处理好这四个R的迭代过程。

图2-2 项目治理P-R4迭代模型

王孟钧等学者构建了代建项目治理的成熟度模型（AC-PGM2），认为代建项目治理的过程可以采用公共项目实施过程中决策权的具体配置过程来表现。这一AC-PGM2模型的结构由关键领域与能力领域两个模块共同构成，如图2-3所示。^[15]关键领域的模块定义了可用于衡量代建项目治理能力水平的关键域（Key Area）与关键实践，关键域即公共项目全生命周期内公共项目治理实现过程、管理与支持过程；关键实践即实现关键域目标的各项独立活动。能力领域模块中定义了对能力成熟度等级的各种基本要求，它包括了最佳实践与通用实践两类要素，可用于各个关键域的能力评价。丁荣贵、邹祖烨等针对政府投资科技项目的治理问题开展研究，认为其中不同程度上存在的“重科技、轻管理，重人才、轻组织”等问题，根本原因在于没有建立起有效的公共项目治理体系，并从基于公共项目整个生命周期的流程管理、基于公共项目利益相关方之间治理关系的角色管理和基于预防与驱动的绩效管理等三个方面提出了构建政府投资科技项目治理体系的对策。^[16]陈思思等学者从BT项目运作流程角度对大型建筑企业BT 项目运作能力展开分析，得到投资决策能力、合同管理能力、资金运作能力、建设过程管控能力、回购风险防范能力、关系协调能力6 种能力构成要素，以此为基础分析了实现能力要素的关键实践活动。^[17]Rong Tan和Tianxiao Zhou认为公共项目的治理代表着中央政府和地方政府之间的一种新的关系，这种关系旨在以合作方式为公共项目提供与土地相关的各种服务。^[18]中央政府自上而下的项目分配以及地方政府自下而上对项目进行打包，共同成功地提高了对地方政府的激励，而且还实现了中央政府提供公共产品并推动经济发展的目标。Robert Joslin和Ralf Müller从代理理论以及管家角色理论的角度来审视项目治理和公共项目成功之间的关系，通过要素分析和回归分析表明公共项目的成功与不断增长的母公司利益相关方的取向有关系，而与控制机制的类型却没有太大关系。^[19]

图2-3 AC-PGM2模型结构

过程角色视角下的研究为公共项目治理研究提供了有效的概念框架，成为公共项目治理研究发展的重要基础。但其研究以单个企业为主，大多停留在对概念模型的描述上，未来的研究还需要就如何保障和监督治理角色关系的兑现提供有效的手段，亟须为公共项目治理提供适当的分析方法和工具，特别是量化的分析方法和工具。

（二）基于公司治理视角的公共项目治理研究

尽管公共项目治理和公司治理有着明显的差异，但当前对公共项目治理的很多研究主要是衍生于公司治理的研究。

很多学者基于交易费用的视角对公共项目治理开展了研究。格雷厄姆（Graham M.Winch）秉承了奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）进行的交易费用研究，提出了建设公共项目整个生命周期包括利益相关方在内的交易治理概念框架，提出了垂直交易治理和水平交易治理两个维度^[20]，对全项目生命周期的交易行为进行了微观层面的治理分析，提出了包含利益相关方在内的建设项目整个生命周期交易治理概念框架。Candace Jones等人在关于治理的研究中引入任务复杂性这一因素，把交易成本理论的分析框架扩展为四重维度。^[21]有学者针对特定领域的需要提出了公益性水利工程专业化建设项目内部治理结构^[22]，如图2-4所示。梁永宽提出严格履行的合同治理，是规范项目治理的基础，而目标一致、信息共享和联合行动的关系治理，旨在建立良好的合作模式，降低交易成本，解决代理问题，提高项目成功率，并对资产专用性、合作期限、项目不确定性和复杂性四个因素进行了论述。^[23]邓新位认为公共项目治理理论是以中国内地公共项目特殊复杂的委托代理关系和复杂的组织网络交易关系为研究载体。^[24]马天宇等以交易费用理论为研究工具，探讨了项目治理的内涵和工程项目治理结构的本质内容，以资产专用性、不确定性、频率将交易维度化，以契约法则、调适手段、调适类型将治理结构维度化。^[25]在交易费用理论的引导下，委托代理行为及其博弈关系等构成了公共项目参与各方之间的基本关系形态。然而，交易费用理论主要是从治理效率的角度出发而不是从治理效果出发，单纯地依靠利益相关方间的博弈以建立起彼此之间的关系和信任，共赢关系的基点也不会达到一致。

图2-4 公益性水利工程专业化建设项目内部治理结构

很多学者借鉴公司治理中的激励约束机制理论对公共项目治理进行了研究。基于激励约束机制的公共项目治理研究认为，公共项目不同利益主体之间的权责利关系，及其所衍生出的委托—代理问题关系到公共项目组织效率与委托—代理人的效用最大化，是公共项目治理结构中的重要问题。王玉林等学者对政府投资公共项目治理进行了考察，提出了工程项目利益相关方间责、权、利关系的制度安排^[26]，并从内部治理机制与外部治理机制两个方面得出了政府投资项目的激励约束机制。结合对公司治理理论的理解和对工程建设公共项目管理问题的认识，王玉林等学者还提出了工程项目治理的利益相关方模式，如图2-5所示。王华等学者从委托代理理论的角度考察了工程项目中不同利益主体的地位、作用以及他们之间的权、责、利关系，并从契约管理的完善、委托代理链的优化与克服委托代理关系的非市场配置三个角度，提出了工程项目治理结构中的委托代理链优化途径。^[27]对公共项目来说，由于各相关方可能隶属于不同的法人单位，它们彼此之间的关联关系以公共项目为纽带，其中存在的信息不对称问题更加普遍也更难解决。Terry Williams等学者也对挪威以及英国公共投资项目进行了相似的调研，观察嵌入式的管理原则如何在实践中发挥作用，它们如何影响项目治理，以及它们对目标的持续效果如何。^[28]

图2-5 工程项目利益相关方治理结构图

邓娇娇等学者在公共项目治理范式下首先归纳出公共项目治理的关键治理因子集，然后通过问卷调查和结构方程模型进行验证，结果表明项目所有权配置、风险分担、代建人报酬、市场声誉、代建人选择、代建人项目管理绩效评价及代建人问责等治理机制共同构成了代建人激励的关键治理因子集。^[29]严敏等学者在总结深圳地铁M号线实施情况的基础上，运用扎根理论的研究方法识别出项目治理层投资控制的核心要点为项目控制权配置、合同中的风险分担和回购总价的控制（见图2-6）^[30]。Christopher Biesenthal和Ralf Wilden认为项目治理对于确保项目的成功交付至关重要。他们利用文本数据挖掘软件Leximancer来识别占主导地位的概念和主题，这些概念和主题构成了项目治理研究的基础。^[31]研究表明代理和利益相关方理论与其他理论相比，已经在较大程度上适应了项目治理背景，并可以据此提出一个能够将项目治理理论跟项目治理相关的多重组织层面联系起来的框架。

图2-6 深圳地铁M号线BT工程建设实施模式合同关系

严玲等学者以国内代建制下的公共项目为研究情景，在归纳和总结项目治理理论已有研究成果的基础上，考虑公共项目多层委托代理形成治理结构特殊性，构建出以代建人激励效应为中介变量的“项目治理机制——代建人激励效应——公共项目管理绩效”理论模型，并提出项目治理机制作用于公共项目管理绩效的改善路径假设。^[32]Michiel C.Bekker给项目负责人提供了一套用于项目治理的集成方法，该方法考虑到了各种原先用于公司治理的方法。并进一步提出了一个包罗万象的概念性项目治理框架，包括将在项目以及组织的具体项目治理中应用的各种原则和要素、指导方针等。^[33]强调项目治理框架的发展要考虑一些项目的复杂性，如横跨国际公司、跨越国境和包含不同价值观体系、法律体系、企业管理方针、宗教以及商业惯例等。

基于公司治理视角的公共项目治理研究开拓性的将公司治理理论应用于一个新的领域。这种研究视角借鉴其公司治理中的委托代理理论，将业主和公共项目经理（或公共项目承担组织）作为委托和代理方，以寻求最小的交易费用和最大的可控制性。这种委托代理理论是一种二元关系，强调把系统分割为一个个二元关系进行分析，没有考虑整个系统的关系。然而，依据系统论的观点，任何一个部分的属性都不能代表整个系统的属性，两两之间的关系不足以描绘公共项目治理中的系统关系。目前利益相关方的研究并没有认真区别公共项目和企业之间的本质不同，仅仅依靠委托代理理论这种二元关系研究难以实现公共项目绩效目标，只有从公共项目利益相关方的网络关系入手才能找到有效的解决之道。

（三）基于治理结构视角的公共项目治理研究

在公共项目治理研究中，很多学者认为一种合理且相对稳定的公共项目治理结构是实现有效公共项目治理的基石。现有的较多研究正是从结构视角开始分析和观察公共项目治理中存在的问题。

Albert B.Cherns和Donald T.Bryant认为通常公共项目组织的成员来自不同的机构，形成一个临时的多组织治理网络结构。^[34]Keith Lambert认为所谓公共项目治理就是指围绕公共项目的一系列结构、系统和过程，确保公共项目有效的交付使用，彻底达到效用充分和实现利益最大。^[35]然而，这一系列结构、系统和过程都包括什么，应该是一种什么样的框架结构，以及公共项目治理应该是哪几个层次的事情，以哪些层次为中心，还需要在未来的研究中进一步阐明。杨飞雪等学者分析了公共项目治理结构中的治理核心问题，指出公共项目治理的核心是公共项目经理层，其面向的是较为刚性的内部组织结构、较为柔性的合同共同体以及更为松散的外部利益相关方。而且，还根据合同关系的紧密程度，把公共项目治理分为内部治理、外部治理和环境治理（见图2-7）。^[36]

图2-7 公共项目治理结构图

陈长兵指出公共项目治理结构是一种制度框架，确定了各利益相关方之间的责、权、利关系，并按此安排完成预期的建设目标，并提出了核电工程公共项目治理结构模型，如图2-8所示。^[37]

图2-8 核电工程项目治理结构模型

基于治理结构视角的公共项目治理研究指出，项目的本质是一种临时性契约组织，随着社会分工加深，项目投资形成的所有权和控制权逐渐分离，形成了项目契约组织内部的委托代理关系。在契约不完备和存在代理人问题下，项目契约组织中代理问题的解决是基于新的理论范式：项目治理理论。项目治理结构的内核因子是项目所有权和项目治理主体。公共项目治理模式的一般架构包括内部治理和外部治理结构以及三大治理机制：内部治理机制、外部治理机制和政府经济监督机制。如汤伟刚等学者在对公共品供给模式分析的基础上探讨了公共项目契约的形成和交易治理模式^[38]，提出了代建制下的政府投资项目治理框架。严敏等学者对此进行了更深入的研究，认为代建制的公共项目治理框架是一种混合治理结构，由市场契约与公共项目契约组织形成，包括三个层面的内容。^[39]在代建制的公共项目治理框架中，存在两个内核因子，一是代建人的核心地位，二是相应的代建公共项目所有权配置。代建人在公共项目治理框架中的核心地位具体表现为，他必须对内部的组织进行有效的控制和沟通，以实现公共项目目标，同时，还要与委托单位、设计单位和承包商等建立合同关系，并在这种合同关系的制约下，协调各个利益相关方的利益诉求。

丁荣贵、吕冠珠等学者基于项目治理结构视角，结合资源观理论对虚拟企业中成员企业的需求状况进行了分析，对拥有不同类型资源的企业在确定公共项目合作伙伴时可能会选择的契约关系类型进行了研究，将虚拟企业成员之间的关系建立成类似于实体企业内部部门与公共项目之间的关系，提出了分析虚拟企业公共项目治理中成员间关系的新思路。^[40]顾强等学者通过总结代表性文献，从项目治理的概念界定、治理原则和治理结构三个方面展开评述，归纳出项目治理的定义、公共项目的治理原则，以及影响项目治理结构的要素^[41]，如图2-9所示。

图2-9 三边治理结构

扈剑晖等学者剖析了国际金融组织贷款项目在绩效管理上的综合治理结构，即通过项目的自管理、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构监督的三维绩效治理结构对项目绩效进行管理，并研究了相关组织机构在绩效管理中的职责，进而总结国际金融组织贷款项目和内资公共项目在绩效治理结构上的主要差异，即体现在利益主体之间的制衡关系及公众参与机制两方面的差异。^[42]王晓雯等学者采用跨案例研究的方法，对宜万铁路工程和新西兰奥克兰北岸收费高速公路项目进行了比较分析，发现集权独立治理结构强调自上而下的风险分担特点，而联盟治理结构有鼓励建立风险预警机制的特点。^[43]罗剑构建了PPP 项目治理结构框架，将内部治理契约结构简化为一系列的委托代理结构链，将治理结构划分为政府治理层面、公司治理层面和项目治理层面三个部分，并与传统公司治理结构进行了比较。^[44]

这种视角从公共项目利益相关方的网络关系入手，认为团队成员之间的网络关系演化受正式合同的约束，同时受到非正式的组织间信任和公共项目运行环境的影响，更加符合公共项目治理研究的实际，由此，本书采用基于治理结构视角的公共项目治理研究角度。但是由于公共项目的不同阶段具有特异性，这种特异性不仅仅在于每一个公共项目要实现的目标不同，更在于这些公共项目利益相关方之间的关联关系不同。因此，试图仅靠一种静态结构来界定多个不同公共项目、不同公共项目利益相关方之间的关联关系，显然是不尽合理的。

不同学者在上述三种视角的公共项目治理理论中关注了公共项目利益相关方的治理关系研究，认为公共项目是以多个利益相关方构成的临时性组织为载体的，这些利益相关方之间围绕公共项目目标、公共项目实施策略、公共项目执行过程中的信息披露和监控所产生的约定形成了不同的公共项目治理关系。目前针对这种关系的研究可分为“二元”关系和网络关系两类。

基于“二元”关系的研究认为公共项目治理关系由公共项目利益相关方之间的两两关系为基本单元构成，这种两两关系具体又分为以下三个方面：

第一，将公共项目治理关系视为委托代理关系。此类研究的代表人物有特纳、王华等，特纳将公共项目经理定位为公共项目委托人（拥有者）的代理，提出了委托—代理式的公共项目契约组织关系。王华也基于工程公共项目不同利益主体之间的权、责、利关系，及其所衍生出来的委托—代理问题，提出了工程公共项目治理结构。

第二，将公共项目治理关系视为交易关系。这类研究以威廉姆森的交易费用理论中的治理理论为基础，试图建立整个生命周期的公共项目利益相关方之间的治理框架。其中具有代表性的是Graham M.Winch提出的交易治理理论框架，该框架包括垂直交易治理和水平交易治理两个维度。

第三，将公共项目治理关系视为协同的工作伙伴关系。该类研究认为，无论是将公共项目治理关系视为委托代理关系还是交易关系，均不能为建立公共项目利益相关方之间的信任、共赢关系提供有效的指导。丁荣贵指出在公共项目治理过程中，所有利益相关方都应致力于公共项目的成功，他们对公共项目提供资源、承诺，并承担责任和风险^[45]，委托人和代理人的关系过于狭隘而不能有效应用于公共项目和公共项目治理，公共项目治理利益相关方之间的关系是一种在完成任务的过程中彼此依存、相互协作的工作伙伴关系。

基于网络关系的研究认为将公共项目治理关系视为由利益相关方两两之间的“二元”关系的组合割裂了公共项目治理关系的系统性，无法把握公共项目治理关系系统的整体性。其中最具代表性的研究成果是将公共项目治理关系视为社会网络关系，认为治理关系并非“二元关系”的简单组合，而是一种社会网络关系。这方面的研究尽管已受到研究者的高度重视，但其成果还处于萌芽阶段，其中具有代表性的研究如下：Kirsi Aaltonen运用社会网络分析法对利益相关方压力响应策略进行了探讨。^[46]Stephen Pryke和Steve Pearson通过对三个欧洲公共项目案例进行分析，证实了社会网络分析法能够直观地展现公共项目任务集合和公共项目治理框架的结构。^[47]Bertrand Masquefa将社会网络分析法应用到研发团队的组织管理中，认为组织本身就是由多个相关方构成的网络体系，所以社会网络分析技术能够很好地挖掘组织网络的特性，为管理者提供直观和可靠的方法基础。^[48]Simone Ferriani将社会网络分析法引入公共项目组织的管理中，认为公共项目组织本身由诸多的利益相关方构成，而组织之间的信息、资源等的传递是基于他们构成的网络结构，所以公共项目各主体之间的关系完全可以用社会网络方法进行刻画和分析。^[49]

尽管上述成果并未就公共项目利益相关方关系的动态性进行研究，但对于本书的研究同样具有指导和借鉴意义，本书认为公共项目相关方之间的治理关系为复杂的网络关系，公共项目治理中的利益相关方关系及其动态性具有重要研究价值，而社会网络分析法能够为该项研究提供方法支撑。

综合现有公共项目治理研究成果，目前国内外公共项目治理研究提出了公共项目治理研究的雏形，但并未就如何保障和监督治理角色关系的兑现提供有效的手段，并且没有为公共项目治理提供适当的方法和工具。为解决现有研究的不足，推动公共项目治理理论与实践的发展，本书基于如下考量开展研究工作：公共项目治理结构是一种合作关系的网络结构，该网络的形成与发展是多种关键要素交互作用的结果，网络成员（即公共项目利益相关方）的治理决策会在一定程度上受到其所嵌入的网络结构的影响，而为了能够有效地研究该关系网络的治理风险，需要从动态的角度、借助适当的工具和平台，对相关问题进行探索和考察。