第一节 研究背景
就业是民生之本。在现代社会，就业不仅直接影响着劳动者的正常福祉以及自身的再生产，而且对经济生产和社会稳定具有影响，因此兼具经济和社会双重意义。就业对个人而言意味着收入、身份、价值和希望，对国家而言则意味着稳定、和平与社会团结。因此，就业是发展议程最优先考虑的问题。但是，就业与失业又是一个世界性难题，增加就业、减少失业一直是大多数国家和地区经济社会发展的优先目标。2008年以来，随着全球金融危机的进一步扩散，世界就业形势更加严峻。根据国际劳工局的统计，2012年全球就业市场经历了二次探底，更多国家开始受到全球经济衰退的影响，就业率大幅下降，失业率开始上升。在发达经济体与欧盟地区，其劳动参与率下降了1个百分点，并且受疲弱的经济前景影响，怯志劳工将持续退出劳动力市场。其中，青年受危机的影响最深，2012年青年失业率飙升至12.6%，预期至2017年将进一步上升至12.9%[1]。对此，美国盖洛普公司的总裁吉姆·克里夫顿（Jim Clifton）在《就业战争即将来临》（The Coming Jobs War）一书中提到“一份好工作是全球共同的梦想”，“整个世界想要的是一份好工作”[2]。因此，各个国家和地区的领导人必须专心于为民众创造好工作。在此背景下，全球各国政府日益将就业问题纳入其国家发展框架和政策当中，纷纷出台各种创业刺激计划，设计出良好的发展政策以确保经济增长能转化为就业机会，改善就业状况。
一 我国农民工的就业形势严峻
农民工群体是我国经济社会建设中的重要力量。对农民工而言，在城市中顺利就业是实现其劳动力的顺利转移与增加自身收入的前提条件，也是获取城市市民身份、实现社会融合的重要途径。对城市而言，农民工的顺利就业是城市将丰富的农民工人力资源转化成人口红利的关键一步。许多研究已表明，改革开放以来，我国所取得的巨大经济成就、城市的快速发展与农民工所提供的人口红利分不开。[3]同时，农民工的顺利就业也是加快我国城市化进程的重要步骤。因为城市人口增加是城市化的关键指标之一。现阶段我国城市人口增长的主要动力不是来自于城市人口的自身增长，而是由于农民工源源不断地进城就业。因此，农民工就业还对我国的城市化进程具有重要影响。此外，从国家与社会发展的角度看，农民工就业具有重要的社会功能。就业权是农民工所拥有的诸多社会权利的重要组成部分，农民工的就业程度与就业质量既能反映我国社会政策的公平程度以及适度普惠型福利体制的实现程度，也能反映我国小康社会的实现程度。因为非农产业就业比重是我国建设小康社会的重要指标之一。[4]而且，由于就业是实现社会流动的重要方式，农民工就业还具有重要的社会功能，它能帮助农民工群体改变自身社会地位，实现垂直流动，这对改变我国当前的阶层封闭性具有重要意义。
目前我国农民工就业所面临的形势日益严峻。结合美国城市地理学家诺瑟姆（Ray M.Northam）对城市化发展阶段的分类以及《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》，未来一段时间内，我国仍处于城市化快速发展阶段。这意味着我国每年将平均新增农民工约566万，[5]加上我国现有2.69亿农民工，至2020年我国农民工数量将达到3.08亿。如此巨大的数字说明未来我国农民工就业仍有很大压力。因此，政府迫切需要采取多种手段，积极应对。
近年来农民工就业趋势虽然较为稳定，但仍有不少农民工无法实现顺利就业。国家人口计生委的数据显示，78.8%的农村户籍流动劳动力就业处于稳定状况，超过20%的农民工就业不稳定或灵活就业，且近两年灵活就业的趋势在加强。[6]而且统计数据还表明，农民工就业呈现出低收入、缺乏保障的特征。大量农民工需要承受长时间的连续工作，且劳动保障得不到落实。虽然灵活就业或非正规就业受到发达国家的推崇，但是我国农民工就业的不稳定性主要是由于普遍文化水平不高、缺乏职业技能、受教育水平低、就业能力差所引起，使其就业只能集中于次级劳动力市场，在低端行业就业，难以获得提升与发展的机会。因此，农民工的非稳定就业更多是在找不到有较高就业岗位条件下的无奈选择，而非农民工群体的主动选择。
表1—1 农民工就业行业分布表
农民工就业的低稳定性说明农民工的就业质量不高，具有脆弱性特征，对风险的抵抗能力差。而且农民工就业所面临的风险正在逐步加大。一方面，随着全球化进程的不断深入，经济波动的幅度越来越大，经济波动的周期越来越频繁，这无可避免会对就业产生影响，首当其冲的就是非稳定就业的劳动者。例如，2008年的经济危机给农民工就业造成很大影响，使不少农民工被迫返乡，相关数据显示，2009年有超过2000万的农民工返乡就业。另一方面，经过改革开放三十多年来的高速发展，我国经济也进入调整期，经济下行压力加大，新一届政府主动调控了经济增长的速度，引导我国产业结构升级转换，注重发展技术密集型、知识密集型和人力资本密集型产业。产业结构的调整给经济发展带来了巨大的复杂性，使就业的结构性矛盾越来越突出，“就业的结构性矛盾上升为主要矛盾”，[7]同时也对农民工的素质提出了更高要求，低学历、低技能的农民工就业难度将持续加大。此种趋势给农民工的就业产生了巨大压力。
在以上因素的综合影响下，我国农民工就业面临着巨大的“结构性”风险，企业的“用工荒”和农民工的“就业荒”并存。农民工的低技能与企业的高要求存在着差距，农民工越来越难以获得“体面性工作”，因此传统的农民工就业模式必须发生改变。
二 农民工群体的新变化与新型城镇化对农民工就业提出新要求
（一）农民工群体的新变化对农民工就业的挑战
农民工群体的新变化体现在新生代农民工[8]群体数量的不断上升和农民工流动的家庭化等方面。各类数据显示，新生代农民工已成为当前农民工的主体。2005年全国1%人口抽样调查结果显示，新生代农民工的数量约为5980万人；至2010年，该群体的数量攀升至1.18亿人，占农民工总量的53.6%。根据现在的发展趋势预测，2030年我国新生代农民工的总量将达到2.79亿人，占全部农民工的比例接近90%。[9]农民工群体的代际更替对其就业提出了更高要求。新生代农民工与上一代农民工相比，其价值观与社会期望等都有很大变化，已经由注重生存转向了注重发展；同时，他们的城市居留意愿强，工作耐受力低，对工作机会、就业质量的期望更高，不愿意再像上辈一样从事苦、累、脏、差等体力型工作，更加注重职业的上升空间，希望体面就业。
图1—1 新生代农民工占总农民工的比例变动趋势图（单位：万人）
资料来源：国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2013》，中国人口出版社2013年版，第4页。
农民工群体的新变化还体现在家庭化流动特征不断凸显方面。资料显示，农民工流动的家庭化现象在20世纪90年代就已出现。近年来，农民工家庭化流动的趋势日益明显，比例越来越高。2000年全国人口普查数据显示，在有流动人口的家庭中，夫妻共同迁移比例为46.1%。[10]至2009年我国举家外出的农民工总数达到2900万人。[11]2010年国家流动人口动态监测数据显示，有27.85%的农民工家庭已经完成了迁居，所有家庭成员都一起流动；在尚未完成迁居的家庭户中，有64.47%的家庭已经完成了分批迁居，仅有35.53%的家庭是1人在城市务工。[12]2011年国家流动人口动态监测数据显示，接近一半的核心家庭已经完成了家庭化迁居。在2012年国家流动人口动态监测调查中，曾以子女在本地居住的比例作为各地区流动人口家庭化程度的衡量指标，结果发现2013年流动人口的家庭化程度达到62.2%。[13]并且，根据学者的预测，随着我国市民化进程的不断推进，家庭化迁居会成为未来我国人口流动的主要趋势之一。农民工的家庭化流动对流入地和流出地的福利资源配置提出了更高要求。具体到就业领域，则要求政府做好农民工的就业保护工作，预防和减少失业风险、缩短他们再就业的时间，提高劳动报酬。因为家庭化迁居现象扩大了农民工失业风险的涉及面，农民工一旦失业，将会给整个家庭带来不稳定性。
（二）新型城镇化对农民工就业提出了新要求
自2013年起，国家开始着力推进新型城镇化建设，“人”成为城镇化的发展核心。新型城镇化的推进既给农民工就业提供了新机会，也提出了新挑战。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，至2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%，实现1亿农业转移人口在城镇落户，促进大、中、小城市和小城镇协调发展。
一方面，农民工的大量进城将增加城市的就业压力，并会对城市居民的就业产生一定的挤压与冲击；另一方面，市民化进程的不断推进迫切需要提高农民工的就业质量。市民化不仅是身份待遇的同城化，还是社会参与和融入的市民化，而就业是农民工参与和融入城市生活的最重要渠道。稳定的、高质量的就业能够促进农民工的城市参与和融入。因此，新型城镇化既要求政府采取措施保证农民工在城市顺利就业，又要求提升农民工的就业质量，改变现行的以非正规就业为主的低层次就业模式。
再者，目前我国新生代农民工就业存在严重的大城市化倾向，他们不愿意进入中小城市就业。有数据显示，农民工群体中有80%以上分布在大中城市，其中直辖市、计划单列市和省会城市的流动人口占流动人口总量的54.1%。[14]解永庆、缪杨兵等学者依据农村劳动力全国大样本数据调查发现，大城市是新生代农民工群体留居的首选。[15]要实现新型城镇化所要求的大、中、小城市协调发展，必须改变农民工就业的大城市化倾向，使他们愿意到中、小城市就业。为此，中、小城市除了需在经济上做好“以产留人”外，还要在社会政策层面做好就业服务，保证农民工顺利就业、体面就业。
三 现有农民工就业政策的就业促进效果还有待提升
（一）我国农民工就业政策的建设历史
改革开放三十多年来，在农民工的就业中，市场与农民的关系网络起着主要作用，政府却一直处于缺位状态。自20世纪90年代起，国家开始重视农民工就业福利，逐步制定农民工的就业政策。
早在1991年，劳动部、农业部等部门就联合在全国选取了一批试验点，开展农村劳动力开发就业试点建设。[16]党的十四大后，国家对农民工态度由控制盲目流动转向鼓励、引导有序流动，相应的农民工就业政策也发生了改变。1993年，劳动部提出要实施积极的就业政策，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动有序化。[17]1994年，劳动部颁发了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对用人单位跨省招用农村劳动力和农村劳动力跨省流动就业的行为进行了规范，运用流动就业证来对农民工进行就业管理。[18]1997年，国务院下发文件要求进一步做好农民工有序流动工作，提出要积极培育和发展劳动力市场，大力发展城乡职业介绍网络，搞好劳动力市场基础设施建设，引导和组织农民工按需流动。同时，文件还要求各级政府要将农民工流动的管理服务工作纳入经常化、制度化轨道。[19]
进入21世纪后，国家加大对农民工就业政策的调整，政策取向也越来越趋向公平性。我国农民工的就业政策体现出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”十六字方针。2001年，国家计委、财政部联合清理整顿对农民工的各项收费，取消了对农民工的行政事业性收费。[20]2003年1月5日，国务院办公厅发文提出要求做好进城务工就业管理和服务工作，取消对农民进城务工就业的各种不合理限制，促进农民工进城务工。[21]为响应国务院精神，2004年发改委、财政部、公安部、劳动和社会保障部、农业部、卫生部等九部委对农民跨地区就业和进城务工的各类行政许可和非行政许可审批事项进行了清理和取消。[22]2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出要逐步实行城乡平等的就业制度，搞好农民工就业服务和培训工作等。[23]2008年实施的《就业促进法》为农民工的平等就业提供了制度支持，并且规定了县级以上政府在就业促进方面的职责。金融危机爆发后，国家促进农民工就业的重心转为扶持农民工返乡创业。2008年，国务院办公厅要求广开农民工就业门路，采取多种措施促进农民工就业，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。[24]2009年，国务院结合当时的经济形势，强调实施更加积极的就业政策，将农民工纳入重点人群就业工作的范围，最大限度拓展农村劳动力就业渠道。[25]
2010年后，我国的就业政策有了新变化，就业优先与更加积极的就业政策受到党中央的重视。就业优先战略被列入了“十二五”规划中，更加积极的就业政策则在《促进就业规划（2011—2015年）》中有所体现。规划提出要健全面向城乡全体劳动者的职业培训制度，实施更加积极的就业政策，统筹做好城乡、重点群体就业工作，[26]这标志着促进农民工就业的制度建设迈向了公平的关键一步。2013年，党的十八届三中全会启动的全面深化改革也涵盖了就业领域，明确提出要通过一系列的改革健全就业创业的体制机制。为落实以上精神，2014年国务院又下发文件，对农民工职业技能提升、农村新成长劳动力职业教育、农民工就业创业工作等提出了许多新目标。[27]
除了出台专门的解决农民工就业的政策外，国家还注重对农民工的社会保障、子女教育、权益保护、就业服务网络与劳动力市场建设等方面进行建设，通过综合治理方法为农民工的就业提供稳定环境。社会保障方面，我国城市社会保障制度一直注重对农民工扩面，努力为农民工建立起就业安全网。1999年施行的《失业保险条例》就将单位招用的农民合同制工人纳入进去，规定城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。住房方面，自2011年起国家开始重视农民工的住房问题，将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围，解决农民工的住房问题。子女教育方面，2006年我国就提出以公办教育为主，以输入地为主解决农民工子女入学问题。[28]2012年国务院又转发了通知，要求各地区制订异地高考方案。[29]这些措施有力地解决了农民工就业的后顾之忧。劳动权益方面，2008年，我国施行了新的《劳动合同法》，使农民工的劳动权益有了法律保障。2012年，公共就业人才服务网络信息化建设工程在全国展开。目前，全国公共招聘网已覆盖全国30多个省份，对促进市场就业供求双方的对接匹配产生了积极作用。2013年，人社部开始对人力资源市场进行整合。这些措施极大促进了统一的城乡劳动力市场建设，有助于促进农民工就业。
以上各类政策反映了我国已形成较为清晰的促进农民工就业的政策框架及其管理服务体系。这些政策充分体现了积极的劳动力市场特征。完备的政策框架为农民工的就业工作提供了制度支持，极大促进了农民工就业工作的开展。
（二）农民工培训政策的主要内容
在以上一系列促进农民工就业的措施中，农民工的人力资本投资政策是一项非常重要的内容。国家非常强调对农民工的人力资本投资，并将其作为促进农民工就业的一个重心，强调通过对农民工开展培训以促进就业。为此，国家也制定了一系列针对农民工培训的综合政策和专项政策，它们构成了我国农民工就业政策的重要内容。
早在1997年，国家就要求农民工输入地政府开展面向民工的职业技能培训和职业道德教育，[30]2000年劳动和社会保障部开始建立劳动预备制度，对准备进城的农村初、高中毕业生进行劳动预备培训。[31]2003年我国实施了全国农民工培训的专项规划，对2003—2010年农民工培训任务进行了具体规定。为落实规划精神，2004年的中央“1号”文件要求城市政府把进城农民职业培训的服务和管理经费纳入正常的财政预算。[32]3月，农业部、财政部、劳动和社会保障部等多部委共同下发文件，组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，以公共财政支持开展非农职业技能示范性培训。在多部委强力推动下，“阳光工程”迅速在全国范围内展开。为支持农民工培训的开展，教育部下发了《关于印发〈农村劳动力转移培训计划〉的通知》，广泛动员教育系统资源支持农民工的培训工作[33]。8月，劳动和社会保障部实施了“星火职业技能远程培训项目”，对农民工开展远程培训[34]。根据国家大力发展职业教育的精神，2005年劳动和社会保障部又启动了“农村劳动力技能就业计划”，计划“十一五”期间要对4500万进城务工的农民工开展转移就业前的职业技能培训。在“十一五”开局之年，国家又颁布文件对农民工职业技能培训工作的方法、规模、质量等都做出系统规定，文件还对农民工培训的资金与补贴办法进行了详细安排，要求推广“培训券”做法。[35]
2007年，健全面向全体劳动者的职业教育培训制度被写入党的十七大报告中。2008年，国家正式以法律的形式鼓励开展职业培训，规定了国家、地方各级人民政府在职业技术教育与培训中的责任。同年，国务院又发布了通知，规定“符合条件的进城务工农村劳动者参加职业培训的，可享受职业培训补贴……进城务工农村劳动者通过初次技能鉴定，取得职业资格证书，可享受一次性职业技能鉴定补贴”。[36]2009年，为应对金融危机对农民工就业的冲击，国务院发布了通知要求实施特别职业培训计划，支持失业农民工参加实用技能和创业培训。[37]5月，国家又对农民工就业技能培训的培训资金、承担技能培训的职业院校和机构的条件进行了规定，[38]使农民工的培训补贴政策更具操作性。2010年，国务院下发了新中国成立以来第一个职业培训工作的专门文件。[39]后来国务院又要求各地将农民工培训工作纳入国民经济和社会发展规划中。[40]
2011年实施的“十二五”规划完善了农民工就业培训经费的来源与使用方法，提出通过完善税费减免和各种补贴（如培训补贴、技能鉴定补贴、社会保险补贴等）来促进农民工培训。此外，“十二五”期间还专门实施了许多促进就业的专项规划，提出要健全社会化职业培训网络，建构终身职业培训体系，使城乡劳动者都能得到有针对性的培训。这些规划有不少都涉及农民工群体。此外，促进农民工培训的相关内容在党的十八大报告和十八届三中全会的报告中都有体现。2014年，人力资源和社会保障部又在全国范围内针对农民工的职业技能培训实施了一项新工程——“春潮计划”，要求充分发挥多元力量的参与，构建劳动者终身职业培训体系，对农民工开展广泛的形式多样的培训。同时，2014年6月开展的职业教育改革也对农民工职业技能的提升具有促进作用，明确提出要充分发挥职业教育对农村剩余劳动力转移就业的导向作用。[41]
表1—2 农民工培训政策的制度体系与主要内容
续表
续表
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由此可见，通过多年的完善，我国明确了农民工培训的目标，并将培训作为促进农民工就业的主要手段，已初步建成了农民工就业培训的制度体系。农民工的培训政策成为我国农民工就业促进政策的重要组成部分。总体而言，农民工在就业前可以获得劳动预备培训、技能培训、转移就业培训和引导培训，就业后可以获得岗位技能提升培训、高技能人才培训和特别培训，失业后可以获得技能培训与创业培训。可以说，培训覆盖了农民工的就业前、就业中和就业后，基本可以保证农民工顺利就业。农民工自主择业、市场调节就业、政府促进就业新型就业模式正在逐步建立。农民工培训的多元参与工作机制也已初步建立，培训的规模与范围越来越大，也涌现了一批有效的农民工职业培训模式，如民办公助模式、劳务品牌培训模式、送培训下乡模式、创业与技能一体化培训模式、输出地与输入地分工协作培训模式、远程培训模式等。[42]
图1—2 农民工培训内容示意图
（三）农民工培训政策的主要问题
农民工培训政策是我国农民工就业促进政策的主要内容。多年来，我国已在农民工培训方面投入了巨大的人力、物力和财力，但一些研究成果表明我国农民工就业政策的实施效果并不理想。
首先，从结果上看，已获得培训的农民工比例仍很少。国家流动人口动态监测数据的统计结果显示，2009年至2013年，农民工参加培训的比例都不高。以2013年为例，仅有12.48%的被访者获得过培训。[43]低培训率反映出农民工的就业能力低下，只能依靠原有社会关系网络就业。例如，2012年的流动人口动态监测数据揭示，80.7%的农民工仍是通过自己原有的社会关系（家人、亲戚、同乡、同学等）而非政府和社会组织来实现就业。[44]学者的调研也证实了这一结论。例如，张秀兰通过调查发现，目前在岗农民工中没有参加过职业技能培训的比例达到46.7%，没有专业技术证书的比例达到61.4%；而且文化程度越低，参加职业技能培训的比例就越低。[45]一项针对劳务大省的调查也揭示，近三年来参加过政府组织培训的新生代农民工比例不超过20%，参加过企业组织培训的新生代农民工比例不到50%。农民工的低培训率说明我国目前对农民工的人力资本投资处于“只见数字不见人”的状态，进展缓慢，效果不佳。培训对农民工就业的促进效应还未发挥出来。
其次，从培训的供给上看，农民工的培训福利仍呈现出供给不足的特征。根据国家的政策设计，农民工培训涉及国家、市场、社会与农民工自身等多个主体。但目前农民工、企业、社会组织（主要是培训机构）等对农民工培训政策均不感冒，参与性不足，使农民工培训呈现出政府“一头热”、企业和农民工个人“两头冷”特征。一方面，政府在提供农民工培训时存在着诸多失灵现象，导致培训福利供给不足、效率不高。虽然我国政府出台了一系列的培训政策，也实施了诸多免费或补贴性培训项目，但相比庞大的农民工数量，政府提供的培训机会依旧不足以满足农民工的培训需求。此外，许多项目的实施结果显示农民工培训具有明显的不平衡特征，不少地区（尤其是在中西部地区）对农民工培训不重视，投入较少。例如，柳劲松通过对湖北全省77个县区农民工技能培训供给的评估发现，农民工培训的县际差别较大，大部分县区培训供给处在总体平均水平之下。[46]加上政府的项目存在着资金管理混乱、培训项目运作机制不健全、运动化和戏剧化特点明显等不足，导致政府对既有培训资源的利用效率不高。另一方面，企业在农民工培训中的积极性不高，为农民工提供的培训机会有限。人力资源和社会保障部职业能力建设司课题组发现，在农民工培训中农民工不参与、企业作用发挥不充分的情况非常明显。企业一方仍未形成对农民工培训的主体意识和责任意识，以企业为载体的农民工培训工作格局尚未形成。特别是在中小企业内，由于能力限制，对技能的要求不高，难以为员工提供有效培训，而中小企业又是农民工的就业主体。两者之间由此产生了不可调和的矛盾。再者，公益性培训的短缺也制约了农民工培训的开展。在我国，由于慈善事业不发达，为农民工提供免费培训服务的社会机构非常稀少。农民工培训主要由职业院校和营利性的社会培训机构供给，它们都需要收取一定费用。收费对农民工参加培训具有门槛效应，将许多低收入农民工排斥在培训之外。另外，农民工家庭和农民工自身对培训的投入不积极。虽然不少研究发现，农民工群体（尤其是新生代农民工群体）的培训意愿非常强烈，但参与度却非常低，对培训的投入热情也很低。有研究发现，在对培训投入的态度上，选择“学费不多的培训就参加”和“免费就参加”的比例占了将近1/3。[47]国家、企业、社会与农民工家庭的培训供给不足使农民工难获培训机会。根据人力资源和社会保障部的统计，2013年全年各类职业培训中农民工培训938.4万人次，[48]这一比例仅相当于2.69亿农民工的3.4%。这充分说明了当前农民工的培训呈现出高培训意愿和低培训率的困局，[49]制约了农民工就业技能的提升，使得技能短缺依旧是限制农民工就业的主要因素。
再次，从培训政策的执行上看，在农民工培训中，国家、企业、社会等主体之间的关系混乱，尚未建立起多元主体之间的合作关系框架，导致培训过程呈现诸多问题。例如，不少地区出现了政府组织的培训和企业培训难以协同的问题。在许多地方，培训过剩、重复培训的现象非常突出，培训过程中的盲目投资、低水平培训现象时有发生。再如，政府为引导企业和农民工自身参与培训，普遍采取了发放培训补贴的方法。但是在培训资金的使用方面，不少地方发现企业套取补贴资金的现象非常严重。一些地方在资金管理上存在着“跑冒滴漏”现象，导致培训的绩效欠佳。[50]虽然各地在培训中探索出了多种模式，如民办公助模式、劳务品牌培训模式、送培训下乡模式、创业和技能一体化培训模式、输出地与输入地分工协作培训模式、远程培训模式等，但总体而言，国家、市场、社会等主体在农民工培训中还欠缺制度化的合作渠道，无法解决合作中所遇到的各种障碍。
综合来看，我国的农民工就业政策还存在诸多不完善的地方，难以解决当前农民工所面临的就业问题。虽然国家已初步为农民工群体建立了职业技能提升体系，给农民工提供多种形式的培训福利，但农民工的职业技能水平偏低仍然是制约他们就业的最重要因素，农民工的结构性就业难与就业低质量现象并没有得到明显改观。例如，清华大学和工众网2012年联合发布的报告显示，当前农民工就业的“短工化”现象越来越普遍，农民工在就业方面呈现出水平式的高流动特征。虽然就业“短工化”现象与农民工的就业观念与就业预期相关，但农民工技能的极度缺乏是导致其就业“短工化”的根本原因。[51]再如，2008年发生的金融危机导致大量农民工失业返乡后遭遇就业困难。有调查表明，低职业技能和低文化程度是导致返乡农民工未能在家乡顺利就业的第一位和第二位因素。[52]
四 发达国家就业政策的发展趋势与促进就业的主要措施
（一）发达国家就业政策的发展趋势
西方的就业政策大致可分为三个重要阶段，分别为早期的自由市场阶段、凯恩斯国家干预阶段和积极的劳动力市场政策阶段。20世纪30年代以前，西方国家奉行新古典就业理论。该理论建立在萨伊定律基础上，主张依靠市场调节就业，认为供给创造需求。“在资本主义自由竞争制度下，如果工资不是刚性的而是具有弹性的，则根本不会发生真正的失业；只要人们愿意按照现行工资水平受雇于资本家，就都会有工作。”[53]根据萨伊定律，西方国家普遍认为，失业只是暂时现象，且只存在摩擦性失业和自愿性失业，解决失业或促进就业的办法，关键是要发挥市场调节作用，消除货币工资的刚性，改善公共服务体系，加速就业信息流动，消除摩擦性失业。
20世纪30年代后，西方国家的就业政策转向了国家干预阶段。这一时期，西方国家普遍奉行凯恩斯主义，认为志愿失业和摩擦失业虽存在，但自然失业（周期性失业）是最重要的失业类型，是“有效需求”不足的结果。很明显，自然失业可以通过扩充总需求而得以解决。只要解决了自然失业，也就达到了社会的充分就业状态。因此国家促进就业的关键在于对经济采取干预政策，增加“有效需求”。这一充分就业的思想在西方国家产生了巨大影响。二战后，在建设福利国家的浪潮下，西方国家纷纷将就业权纳入公民的社会权利中，将充分就业作为政府的主要目标。为促成充分就业，福利国家普遍实行需求管理，通过调整各类宏观政策增加就业机会，这些政策涉及财政、货币、税收、信贷、就业保护以及再分配等各方面。由此，以充分就业为代表的就业政策成为福利国家最重要的经济与社会政策。米什拉曾将充分就业与普遍的社会公益服务、最低生活保障一道，作为判断福利国家的三个重要尺度。[54]从二战后到20世纪70年代前，虽然福利国家内部在促进充分就业时所运用的政策工具存在差别，有些国家坚持充分就业的目标比较彻底，有些国家在坚持充分就业目标的道路上走走停停。但自20世纪60年代起，出现了国际性的充分就业趋同化现象，各福利国家对调节工具的选择具有惊人的相似之处，普遍侧重发挥国家在解决劳动力就业问题中的作用。
20世纪70年代中期，在经济滞胀和通货膨胀的双层压力下，一度盛行的凯恩斯主义宣告破产。许多经济学家（如弗里德曼）开始关注结构性失业问题，认为失业更多是由于有效需求不足引起，它主要是由劳动力市场作用的不充分和不完善因素所造成的。这种失业有非周期性、技术性和长期性的特征。因此，失业的主要原因在于劳动力市场的流动性障碍对劳动力供给和需求的影响。而促进就业的方法在于实行积极的就业政策。根据该理念，这一时期发达国家普遍采取积极的就业政策，利用综合治理方法促进就业，而抛弃了之前简单强调政府或市场之间的某一面而对就业促进的取向，注重通过多领域的合作来解决失业问题。相应的就业促进手段也由注重宏观转向宏观与微观并重，越来越侧重于劳动力市场的供给管理（如劳动力的自身素质、结构等），提高劳动力市场的流动性与适应性。具体对策包括：建立和完善就业培训、咨询和指导机构，为失业人员提供及时而准确的就业信息；改进和完善失业救济制度和最低工资制度；鼓励劳动力在不同地区、不同行业间顺畅流动；等等。
这一时期的社会政策也在进行改革，福利国家纷纷进行“瘦身”，第三条道路随之兴起。第三条道路主张无责任亦无权利、工作即福利的福利观，注重发展型社会政策的实施，重视对劳动力进行社会投资，增加全社会的人力和社会资本。社会投资的目标是超越以再分配和基于消费形式的、以利益和权利为中心的社会福利，通过对人力资本的投资，增强人们的工作能力。由于第三条道路侧重社会投资，福利国家对失业救助的改革纷纷转向了人力资本投资计划和工作福利计划，通过教育和培训提升人力资本，实现个人的能动性与社会福利结构的重构。这样在就业领域内就出现了经济政策和社会政策合流的趋势，共同关注人力资本投资对就业的影响。
在第三条道路的影响下，发达国家对培训的态度发生了改变，由救济性福利理念转向了工作性福利（workfare）理念。例如，美国早在一战前就已提出要对劳动力进行培训。1931年美国颁布的《就业稳定法》中就有不少职业培训的内容。但是，在很长一段时期内，美国的培训政策都以挑战贫困为主要目的，救济性福利特征明显。政策覆盖的人群主要是“被遗忘者”（长期生活贫困而没有受到社会各界关注的社会下层人口），包括刚进入就业市场的青年劳工、农民、经济处理不利者（economically disadvantaged）、黑人。[55]1973年美国制定的《全面就业与培训法》将培训与工作福利挂钩，该法案明确指出其目的“旨在向经济贫困者、失业者和就业不足者提供培训和就业机会，保证培训和其他服务有力地促进最大限度的就业，通过建立灵活的、分散的联邦、州和地方计划，增强劳工的自给自足能力”，[56]以最大限度促进就业。在英国，2007年10月26日，首相布朗在格林威治大学发布的新政府教育施政纲领中明确提出：英国的抱负是建立“世界级”的教育体系，成为全球教育联盟的“领头羊”。其最终目标是使英国每位青少年成功地完成学校教育、在职培训或学徒训练，获得资格证书，向技能型工作过渡；通过受益培训计划（Train to Gain）使成人提高其职业技能水平。根据甘地尔（Gardiner）对工作福利（任何鼓励或促使人们从福利转向有偿工作的政策干预）的定义，以上措施具有明显的从福利到工作的政策特征。
同时，以上措施也具有第三条道路所倡导的能动性政治（generative politics）特征，有助于重新建立福利供给主体与福利接受者之间的平衡。菲尔德曾说，“我想明确指出的一点是：国家和个人责任之间的界限重划并不简单只是一种缩小国家责任的方式，关键的是要在建一个基于组织、政府与个人的伙伴关系的公民社会”[57]。因此，第三条道路在社会投资时赞同福利多元主义，主张福利供给主体（国家、市场、社会、个人）之间的伙伴式平衡。第三条道路因而经常被描述为“将公共和私有服务提供方式结合在一种新时代的新的伙伴关系之中”。在建构公私伙伴关系的过程中，社会被赋予了很大期望，用以替代和补充国家和市场的失灵。这一观点被吉登斯所赞同，他强调培育一个积极的、强有力的公民社会是第三条道路的基本任务。英国首相布莱尔也曾指出，第三条道路的一个主要政策目标是“一个尊重权利与责任的强有力的公民社会……在此，政府是强有力的社会团体的一个伙伴”。[58]受第三条道路影响，这一时期对就业问题的解决已经抛弃了之前只注重市场或国家的理念，转而把社会拉进来。体现在劳动力的培训方面，注重发挥三方或多方合作机制（国家、雇主组织和雇员、志愿组织等）的作用，鼓励福利混合经济的发展，同时注意解决多方合作的障碍问题。
（二）发达国家促进就业的主要措施
从20世纪80年代开始，积极的劳动力市场政策成为发达国家促进就业的主要政策取向。各国在构建这一政策方面做了许多有益尝试。根据经合组织的总结，积极的劳动力市场政策分为四种主要的计划形式：就业培训、就业补贴、求职补助和直接创造机会。这几种形式在每一时期各有侧重，不过，就业培训始终占据主要地位，在促进劳动力的就业过程中发挥重要作用。这一趋势在90年代后表现得最为明显。20世纪90年代中后期，由于西欧各国的社会民主党“神奇回归”，一度出现社会民主党在欧盟15个成员国中的13个国家执政或参与执政的盛况。[59]社会民主党人在第三条道路的影响下，将解决就业问题的思路前移，不仅重视社会保障的作用，更注重对劳动力市场的供给改革来促进就业，使就业政策具有发展性。同时，社会民主党人在实施第三条道路时，普遍以法团主义（Korporatismus）为指导。因此在这一时期的就业政策中，福利多元主义得到了更多强调，国家、市场与社会在多个领域的互动与合作得到了加强。社会民主党的政策思路影响了欧盟的就业政策。例如，提升就业能力于1997年被确定为欧盟就业战略的四大支柱之一，强调通过培训与再培训、工作实习或其他措施来解决失业问题，将消极福利转变为积极福利。2000年，欧盟在里斯本召开的首脑会议将解决劳动力的技能差距作为2010年就业战略的目标之一。之后，为最大限度地完成该目标，欧盟各国积极与社会力量建立新的契约框架，发展社会合作伙伴关系，运用推广与提供培训、工作实习、训练器材和其他一些形式来提高就业能力的措施和方法。2013年4月，欧盟实施了促进就业一揽子方案，除了继续推动劳动力市场改革，鼓励各成员国减轻对劳动力市场的约束外，另一项重点是对年轻人实施终身教育和培训，对从业人员进行数字化培训。在欧盟的大力推动下，用于培训的公共财政投入占GDP的比重维持在高水平。例如，2009年，欧盟用于劳动力培训的公共财政投入占GDP的0.18%，其中芬兰所占比重最高，达到1.81%；其次为法国（0.36%）、德国（0.35%）、丹麦（0.3%）。[60]
表1—3 部分欧盟国家各项目投入占积极劳动力市场政策总投入的比例
在欧盟影响下，各成员国纷纷制订了积极就业方案。英国从20世纪70年代起，就业培训就是积极劳动力市场政策的一个重要方面。1998年，新当选的英国工党政府开始推行积极劳动力市场政策，实施了一项针对青年人培训的新政计划，其目的在于给失业青年提供就业机会和就业培训，也包含降低招聘费用、减少雇主歧视、提高青年人的工作技能、经验、资格、动力、自尊和求职技巧等目标。1997—2002年间，政府计划投入青年人员新政的预算经费为14.8亿英镑。新政的主要特点是所有参加者首先加入新政的初始入门阶段，这个阶段可持续4个月（在此期间他们仍然可以得到求职补贴），内容包括全面咨询、建议、指导和培训，注重求职技能的提升以及影响参加者就业能力的个人问题。[61]在新政的实施过程中，伙伴关系的应用非常广泛，当地雇主、企业、培训提供机构、培训与企业委员会、就业中心、环保团体、志愿组织及其他机构等都被纳入其中。
表1—4 英国积极劳动市场政策的趋势
瑞典一直以强调劳动力市场的培训对就业促进的作用而著称。在1976年，瑞典劳动管理部门花在失业救济方面的经费只占它的全部经费开支的18%，用于再培训计划的经费占27%。[62]1986—1989年，在瑞典，42%的积极劳动力市场政策支出集中在培训项目上，而欧盟的平均水平为27%；2001—2004年，瑞典的这一数值更是上升至49%。1997年1月1日，瑞典推行了全国成人教育推广项目（Kunskapslyftet），其目标群体为没有完成高中教育的文化水平较低的失业者和就业者。1997—2000年，中央财政每年提供约36亿瑞典克朗用于该项目。在项目实施的过程中，乡镇可以自由地选择伙伴关系（私人机构或者劳动力市场管理机构）。[63]以灵活劳动力市场政策著称的荷兰在促进劳动力就业的进程中采取的措施包括减少税收和社会保障费，减少雇佣长期失业者和其他脆弱工人的雇主的税楔，并启动了就业服务三方活动以促进就业。[64]1991年1月1日，荷兰实施了一项就业服务法，侧重从三方合作的角度来促进劳动力就业，该法要求劳方、资方和政府三方共同参与就业服务。私营的职业介绍机构和临时工介绍机构都可以提供职业介绍、工作安置等方面的活动。1996年1月1日，荷兰又实施了《减少所得税税额与人民保险津贴法》，规定一个雇主如果雇佣一位失业一年以上的工人，而这位工人的工资达到最低工资的130%，则雇主可以在4年内不用缴纳任何社会保障费。
由于德国的产业结构以制造业为主，德国一直非常重视发挥职业教育对劳动力就业的影响，并将之作为主动劳动力市场政策的重要内容。自1969年之后，德国对主动劳动力市场政策的重视远超过被动劳动力市场政策。1969年的《就业促进法》对参加培训人员的生活待遇做了具体规定，至1981年《职业培训促进法》颁布后，德国的职业培训体系变得更加完整。德国的职业培训实行企业内部技术培训和职业学校专业技术学习相结合的双轨制。其中职业技术培训是职前培训，劳动者在就业前必须参加。[65]在费用方面，企业培训费用由企业负担，职业技术培训的费用由州政府负担，通过二者的合作来提升劳动力就业能力。1988年德国实施了“1501工程”，通过国家出资，由社会公益公司负责解决青年失业问题并提供职业培训。具体做法是：由劳动部门和社会公益公司将失业青年推荐给用人单位，第一年工资由公益公司代表国家支付；第二年国家支付75%；第三年国家和企业各支付一半。在波兰，自20世纪90年代起，对失业人员进行培训和教育就被定义为积极劳动力市场政策的基本形式，也被认为是一种有助于减缓地方劳动力市场供求不平衡的有效工具。在培训的过程中，合作机构和地方劳动部门发挥着重要作用。在某些情况下，教育和培训课程要根据雇主、求职者和劳动部门三方的协议进行。
表1—5 德国主动和被动劳动力市场政策的内容
在偏自由主义社会政策的美国，对就业的劳动力培训也相当重视。早在1962年，美国就颁布了《人力开发和培训法》，这标志着美国就业促进政策的改变。之后，政府通过提供职业培训干预就业市场成为促进就业的主要方式。后来美国政府又颁布了一系列与培训相关的法律[66]，建立起了完善的劳动力培训政策。1982年，美国颁布了《岗位培训伙伴关系法》，倡导政府与私有企业之间建立双重伙伴关系。克林顿上台后，对该法案进行了修正，增加了几点内容，包括：①加大对“难以就业者”的培训力度，凡参加这个项目的人，可以参加基础课程培训、英语培训、课堂培训、岗位培训、技术水平评估、工作经验与就业再培训等服务；②在已有基础上成立“一站式”职业服务中心，为各类劳工提供培训和就业中介服务；③对那些因企业关闭或搬迁而失业的劳工进行培训等。[67]
2008年全球金融危机之后，积极的劳动力市场政策更是受到青睐。几乎所有的G20国家领导人都支持稳健的劳动培训系统建设以回应经济增长和全球化的需求。他们纷纷为劳动力技能增长建立起策略性框架、培训政策和系统。其基石是要使劳动力具备适当的、娴熟的工作能力，其内容包括：以高质量的教育作为未来培训的基础；技能供给与企业和劳动力市场的需求相匹配；给劳动者和企业增能使其能根据生产计划和市场的变化进行相应调整；提前为未来的技术需求做准备等。[68]受此影响，投资全体员工的技能培训成为G20国家共同的目标。印度在2009年公布了雄心勃勃的国家技能发展政策。拉美国家普遍实行积极的劳动力市场政策，将失业保险和培训以及就业保护结合起来。例如哥伦比亚推行了“国家学徒服务计划”（National Apprenticeship Service），将资源投资于青年“公共安全”培训课程。该计划的目标在于使技艺培训岗位的数量翻一倍，在城市地区为那些生活在赤贫线以下的16—26岁失业者提供25万个新增岗位，预算资金为1.3亿美元。[69]西班牙政府实施了《2013—2016青年创业和就业战略计划》，该计划包括一系列的短期措施和长期措施，其中向雇佣青年员工的企业和个体工商户提供激励措施被当作短期措施之一，而帮助青年人获得更好的教育和培训，成为长期措施之一。
由此可见，世界各国促进就业的主要方向，在内容上已不仅仅关注劳动力的供给、需求与劳动力市场的性质等，转而开始注重对人力资本进行投资和培训，通过提升劳动者技能来促进就业；在主体上已经脱离了之前只注重政府或市场作用的二分阶段，更加注重发挥国家、市场、社会、个人等多元主体的力量。这些经验对我国农民工就业问题的解决具有一定的启示价值。