第三节 研究意义

中国的农民工就业促进政策正处于由非正式部门加市场步入到国家、市场、社会的多元合作治理时期。随着国家对积极就业政策的强调，对农民工群体所开展的培训也越来越多，方法也越来越多元化。通过从福利三角理论出发，研究国家、市场与社会的合作对农民工就业促进的影响，探讨其合作框架，可以为未来国家、市场与社会的关系提供新的经验，甚至延伸出新的理论；同时还有利于解决农民工的就业难问题。具体而言，本研究将有以下理论和实践意义。

一 理论意义

第一，能促进我国经济政策和就业政策的融合。就业兼具经济与社会双重意义。之前对就业的研究，主要集中在经济学领域，不论是自由主义还是凯恩斯的国家干预政策，抑或20世纪80年代后兴起的工作搜寻理论、人力资本理论等，都具有强烈的市场取向特征。因此，在很长一段时期内，关于就业问题的解决主要采用经济政策的方法。但是，20世纪70年代发展型社会政策与社会投资计划的兴起，使学界更加侧重从社会政策视角来促进就业。国外的经验表明，就业领域中经济政策与社会政策的融合是一个难点。在我国，随着适度普惠型福利体系建设的不断深入，对经济政策与社会政策的融合的要求越来越高。但是我国的社会政策一直处于弱势地位，从属于经济政策，社会政策对经济的贡献未完全发挥出来。由于就业具有经济和社会双重意义，之前我国对就业的促进，主要是以经济手段为主，对社会政策在就业促进中的功能不太关注。因此，本研究从社会政策关于人力资本投资的角度来研究就业促进，能够改变之前侧重从再分配的视角研究就业促进的研究取向，促进社会政策与经济政策的融合。同时，研究以国家、市场和社会在农民工就业促进中的合作问题为焦点，注重找出影响三者合作的结构和制度障碍，并使之解决，可以为我国经济政策和社会政策的融合提供借鉴，解除经济政策和社会政策对各自的限制，找寻出二者相互促进的机制。

第二，能补充和完善福利三角理论。伊瓦斯在提出福利三角理论时，假设福利三角各主体的行动是按照自身的组织特征和社会经济文化的期待进行，因而三角之间是相互合作、相互支持与互补的平衡关系，虽然他看到了福利三角的不同动机对三角关系的影响，但是他并没有深入研究各种现实因素对国家、市场与社会行动的影响，这些因素会使福利三角各主体的行动偏离之前的假定，而呈现出关系失调状态。此外，伊瓦斯也未能指出福利三角的不同关系组合在不同的领域和人群中的分布状态，也即传统的福利三角理论未能指出福利三角对外部环境的影响。本研究在研究福利三角的关系时，结合国家的角色进行分析，深入研究农民工就业促进中阻碍三角之间合作的因素，将能在理论上对福利三角理论框架进行补充。再者，之前对福利三角与就业的研究中，研究主题主要集中于社会排斥方面，即研究福利三角对就业的阻碍作用，例如彭华民教授对天津新贫困社群的研究就是这方面的典型。而本研究将研究的焦点集中于福利三角对农民工人力资本投资的影响上，研究福利三角对农民工的就业促进作用，这将大大拓展福利三角的应用范围，增强其应用性。

第三，本研究还对福利治理理论具有补充作用。目前我国正致力于完善国家治理体系，需要适合中国国情的治理理论指导。治理理论也主张国家、市场与社会的合作，但这种合作关系需嵌入到更为广阔的文化、政治、经济和社会背景中。西方国家虽然在合作治理方面积累了许多经验，也形成了不少理论成果。但是这些经验与成果并未与我国的实际情况相适应。因此，从社会政策的视角出发，研究农民工就业促进中的国家、市场与社会的关系，找出影响三者合作的主要障碍，有利于补充福利领域内治理理论的不足，为治理理论增加中国经验。

第四，对发展型社会政策和福利多元主义理论具有一定的补充作用。许多学者认为，发展型社会政策由于倡导福利责任和义务的平衡，有助于推动我国适度普惠型福利体制的建设。目前国家、市场与社会在劳动力技能提升中的合作困境已经引发学者开始质疑发展型社会政策和福利多元主义理论。因此，本研究在吸收以上质疑的基础上，以中国农民工领域的培训政策实践对国家、市场与社会的合作展开研究，通过研究三者合作困境形成的结构性原因，结合我国实际情况提出有利于三者合作的政策框架，促进企业和社会有效参与到农民工的就业培训中来，将有利于完善发展型社会政策和福利多元主义。

二 实践意义

由于就业与民生相关，因此促进就业具有外溢性，有利于创造社会价值。

第一，有利于提升农民工就业能力，促进农民工的就业，实现积极的就业政策目标。当前农民工所面临的就业问题主要由结构性因素引起，毫无疑问，之前完全由市场主导的农民工就业模式已无力解决这一问题，需要综合运用多种手段共同促进农民工转移就业。就当前而言，迫切需要国家和社会介入，通过三者的合力共同促进农民工就业。同时，根据相关要求，至2020年我国要引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，推动农民工转移就业规模持续扩大。要达到此目的，更需加大对农民工就业的支持。而以农民工就业中的国家、市场与社会的合作为研究主题，研究三者在农民工人力资本提升中的合作关系，将能有利于提升农民工就业培训的效果，增进农民工的就业能力。此外，还有助于帮助国家、市场与社会明了各自在农民工就业中的角色与责任，在此基础上所建构起三者的合作机制可以为国家的改革提供思路，这些都将直接促进农民工就业，提升农民工的就业质量，为农民工就业难问题的解决提供思路。

第二，有利于推进农民工的市民化进程，帮助农民工更好地实现城市融合。在农民工市民化的诸多层面（职业、社会身份、自身素质和意识行为等）中，就业起着重要作用。就业是农民工在城市中获取新的社会身份、正常参与城市生活、进行社会交往、积累社会资本和经济资本、实现社会流动的重要渠道。吉姆·克里夫顿曾指出，“能不能有一个好工作，决定着每个人和他所生活的城市、所依属的国家，以及和整个世界的关系”。^[75]因此，许多学者将农民工就业作为农民工市民化和城市融入的重要指标。很明显，以农民工就业促进为研究主题，研究福利三角对农民工的就业促进作用，将有利于提升农民工的就业质量，大大促进农民工的市民化进程，加快农民工的城市融入。

第三，有助于提升我国目前各项有利于促进农民工就业工程的实施效率。2003年以来，我国实施了一系列有利于促进农民工就业的工程和计划，如“农村劳动力转移培训计划”“阳光工程”“星火计划”“雨露计划”“建筑业农民工技能培训示范工程”等。根据人社部安排，从2014年起，我国将重点推进“春潮工程”，至2020年力争使新进入人力资源市场的农村转移就业劳动者都有机会接受一次相应的就业技能培训；力争使企业技能岗位的农村转移就业劳动者得到一次岗位技能提升培训或高技能人才培训。如此庞大的工程实施需要国家、市场与社会的良好合作。而本研究通过研究三者的合作模式所提出的三者关系的优化路径，将会大大促进各类农民工培训项目的实施，增进农民工培训政策的实施绩效。

第四，有利于促进新型城镇化建设。在我国，农民工转移就业与城市化是一体两面的关系。农民工进城就业是城市人口增加的主要原因。新型城镇化是我国未来的发展方向，它要达到大、中、小城市协调发展的目标，需要合理引导农民工的流动。对中、小城市而言，要增加对农民工的吸引力，除了需“以产留人”外，还需通过完善的就业服务来帮助农民工就业。本研究通过研究国家、市场与社会在农民工就业中的合作路径与合作机制，将为中、小城市农民工就业政策的制定提供借鉴，有利于各类中、小城市制定适用的农民工就业服务政策，增进中、小城市对农民工的吸引力，促进广大中、小城市的均衡发展，进而推进新型城镇化建设。

本章小结：我国农民工的就业形势严峻，不少农民工不能实现顺利就业，就业稳定性差，此种就业特征不能满足新生代农民工的需求。造成农民工就业难的主要原因在于农民工普遍文化水平不高、缺乏职业技能、就业能力差。虽然我国已在农民工培训方面建立了较为完整的政策体系，但我国现有农民工就业政策对农民工就业的促进效果还十分有限。一方面，农民工的培训福利仍呈现出供给不足的特征，已获得培训的农民工比例仍很少；另一方面，国家、企业、社会等主体在农民工培训中的关系混乱，尚未建立起多元主体之间的合作关系框架，大大制约了农民工培训的开展。在发达国家，自20世纪60年代以来，就业促进的重点落在了积极的劳动力市场政策上，由此出现了经济政策与社会政策合流的趋势。发达国家对培训的态度也由救济性福利理念转向了工作性福利，并抛弃了之前只注重市场或国家一方的理念，转而把社会因素考虑进来。在此背景下，通过培训来提升劳动力者就业能力以促进就业已成为欧盟各国及其他发达国家共同的做法，并取得了积极效果。受以上观点启发，本研究将主题聚焦于促进农民工就业中的国家、市场与社会的关系互动上，将研究的问题设定为“现阶段福利三角中的国家、市场与社会的关系状况是如何形成的，它会对新生代农民工就业促进产生何种影响”。本研究认为，这一问题在理论上能促进我国经济政策和就业政策的融合，补充和完善福利三角理论及福利治理理论；在实践上有利于提升农民工的就业能力，推进农民工的市民化进程，促进农民工各类就业工程的实施效率和新型城镇化建设。

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[1] 国际劳工组织：《2013年全球就业趋势：就业行情二次探底回升》，中国财政经济出版社2013年版，第10—11页。

[2] 吉姆·克里夫顿：《盖洛普写给中国官员的书》，中国青年出版社2012年版，第18页。

[3] 穆光宗：《中国的人口红利：反思与展望》，《浙江大学学报》2008年第3期。

[4] 我国20世纪90年代国家统计局等12个部门提出全国人民生活小康水平标准。它包括人均国内生产总值、恩格尔系数、城镇人均可支配收入、农民人均纯收入等16项指标。其中就包括非农就业率。2006年统计局制定的全面建设小康社会统计监测指标体系对很多指标进行了修改，就业方面的指标换成了城镇失业率。

[5] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告2010》，中国人口出版社2010年版，第4页。

[6] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告2010》，中国人口出版社2010年版，第4页。

[7] 中国就业促进会：《聚焦2012中国就业》，中国劳动社会保障出版社2012年版，第25页。

[8] 目前新生代农民工这一概念的使用范围较广，本文采用人口统计学的定义，指1980年以后出生的农民工。

[9] 国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2013》，中国人口出版社2013年版，第4页。

[10] 于学军：《中国流动人口的特征、需求和公共政策思考》，《开放导报》2006年第6期。

[11] 侯云春、韩俊、蒋省三等：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，《改革》2011年第5期。

[12] 盛亦男：《中国流动人口家庭化迁居》，《人口研究》2013年第7期。

[13] 国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展分省报告2013》，中国人口出版社2013年版，第5页。

[14] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告2012》，中国人口出版社2012年版，第8页。

[15] 解永庆、缪杨兵、曹广忠：《农民工就业空间选择及留城意愿代际差异分析》，《城市发展研究》2014年第4期。

[16] 劳动部、农业部、国务院发展研究中心：《关于建立并实施中国农村劳动力开发就业试点项目的通知》（劳力字〔1991〕6号）。

[17] 劳动部、农业部等：《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》（劳部发〔1993〕41号）。

[18] 劳动部：《关于颁布〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉的通知》（劳部发〔1994〕458号）

[19] 国务院办公厅：《国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知》（国办发〔1997〕42号）。

[20] 国家计委、财政部：《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》（计价格〔2001〕2220号）。

[21] 国务院办公厅：《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发〔2003〕1号）。

[22] 国家发展和改革委员会：《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》（发改价格〔2004〕1405号）。

[23] 国务院：《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）。

[24] 国务院办公厅：《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发〔2008〕130号）。

[25] 国务院：《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》（国发〔2009〕4号）。

[26] 国务院：《促进就业规划（2011—2015年）》（国发〔2012〕6号）。

[27] 人力资源和社会保障部：《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》（人社部发〔2014〕26号）。

[28] 住房和城乡建设部等七部门：《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）。

[29] 国务院办公厅：《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（国办发〔2012〕46号）。

[30] 国务院办公厅：《国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知》（国办发〔1997〕42号）。

[31] 劳动和社会保障部办公厅：《关于印发做好农村富余劳动力就业工作意见的通知》（劳社厅发〔2000〕3号）。

[32] 中共中央、国务院：《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）。

[33] 教育部：《关于印发〈农村劳动力转移培训计划〉的通知》（教职成〔2004〕1号）。

[34] 劳动和社会保障部：《关于实施星火职业技能远程培训项目的通知》（劳社培就司函〔2004〕91号）。

[35] 国务院：《关于做好促进就业工作的通知》（国发〔2008〕5号）。

[36] 国务院：《关于做好促进就业工作的通知》（国发〔2008〕5号）。

[37] 国务院：《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》（国发〔2009〕4号）。

[38] 人力资源和社会保障部：《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》（人社部发〔2009〕48号）。

[39] 国务院：《关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号）。

[40] 国务院办公厅：《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）。

[41] 教育部等六部门：《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）。

[42] 国务院农民工办课题组：《中国农民工发展研究》，中国劳动社会保障出版社2013年版，第90—92页。

[43] 杨菊华：《只见数字不见人：流动人口职业培训变动趋势研究》，《山东社会科学》2014年第10期。

[44] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告2010》，中国人口出版社2012年版，第88页。

[45] 腾兴才：《对农民工培训应提高“瞄准率”》，《中国青年报》2009年3月9日第6版。

[46] 柳劲松：《农民工技能培训供给的县际非均衡性研究——以湖北77个县区为例》，《湖北社会科学》2014年第5期。

[47] 胡秀俊：《农民工培训有效供给不足的原因与对策研究》，《求索》2011年第7期。

[48] 人力资源和社会保障部：《2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报》（http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201405/t20140529_131147.htm）。

[49] 和震、李晨：《破解新生代农民工高培训意愿与低培训率的困局——从人力资本特征与企业培训角度分析》，《教育研究》2013年第2期。

[50] 赵树凯：《农民工培训的绩效挑战》，《华中师范大学学报》2011年第2期。

[51] 孙维国：《农民工“短工化”只因技能极度缺失》，《南方都市报》2012年2月11日A02版。

[52] 刘养卉：《返乡农民工职业教育现状调查研究——以甘肃省为例》，《西北农林科技大学学报》2012年第3期。

[53] 刘智：《就业理论的演变及其发展》，《云南社会科学》1998年第6期。

[54] R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，法律出版社2003年版，第21—22页。

[55] 梁茂信：《美国人力培训与就业政策》，人民出版社2006年版，第112—117页。

[56] U.S.Congress，Comprehensive Employment and Training Act of 1973，p.839.

[57] Field，F.Welfare，The Third Way，Speech at Victoria and Albert Museum，24 September，1997.

[58] 马丁·鲍威尔：《新工党，新福利国家？英国社会政策中的“第三条道路”》，重庆出版社2010年版，第22页。

[59] 沃尔夫冈·麦克尔、亚历山大·佩特林、克里斯蒂安·亨克斯：《社会民主党的改革能力——西欧六国社会民主党执政政策比较》，重庆出版集团、重庆出版社2009年版，第4页。

[60] OECD，OECD Employment Outlook 2011（http://www.oecd-ilibrary.org/employment/oecd-employment-outlook-2011_empl_outlook-2011-en）.

[61] 帕特丽夏·威纳尔特：《就业能力——从理论到实践》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第93—94页。

[62] 毛立言：《世界主要国家劳动就业政策概观》，中国大百科全书出版社1995年版，第121页。

[63] 沃尔夫冈·麦克尔、亚历山大·佩特林、克里斯蒂安·亨克斯：《社会民主党的改革能力——西欧六国社会民主党执政政策比较》，重庆出版集团、重庆出版社2009年版，第216页。

[64] 耶勒·费舍、安东·黑姆耶克：《荷兰的奇迹：荷兰的就业增加、福利改革、法团主义》，重庆出版社2008年版，第171页。

[65] 丁建定：《德国就业保障与就业促进政策》，《中国社会保障》2005年第5期。

[66] 其他法律如1961年《地区再开发法》和1964年《经济机会法》，参见高嵩：《美国社会经济转型时期的就业与培训政策（1945—1968）》，人民出版社2011年版，第1页。

[67] 梁茂信：《美国人力培训与就业政策》，人民出版社2006年版，第331页。

[68] International Labour Office，A Skilled Workforce for Strong，Sustainable and Balanced Growth：A G20 Training Strategy（http://www.skillsforemployment.org/KSP/en/index.htm）.

[69] 张勇：《拉美劳动力流动与就业研究》，当代世界出版社2010年版，第291页。

[70] 和震、李晨：《破解新生代农民工高培训意愿与低培训率的困局——从人力资本特征与企业培训角度分析》，《教育研究》2013年第2期。

[71] 梁栩凌、王春稍：《缺位或越位：农民工培训中的政府角色研究》，《经济问题》2014年第9期。

[72] Hakan Regner，A Nonexperimental Evaluation of Training Programs for the Unemployed in Sweden，Labour Economics，Vol.9，No.2，April 2002.

[73] Evers，A.& H.Wintersberger，Shifts in the Welfare Mix：Their Impact on Work，Social Services and Welfare policies，Frankfurt am Main；Capus Verlag；Boulder，Colorado；Westview Press，1990，pp.12—17.

[74] 参见约翰逊和伊瓦斯等人的论述。Johnson，N.，The Privatization of Welfare，Social Policy & Administration，1989（1）.Evers，A.，Part of the Welfare Mix：the Third Sector as an Intermediate Area，International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，Vol.6，No.2，June 1995.

[75] 吉姆·克里夫顿：《盖洛普写给中国官员的书》，中国青年出版社2012年版，第18—19页。