第三节政治环境研究的路径与方法_政治环境研究的路径与方法：“一带一路”视角下的东南亚国家比较研究-QQ阅读男生科幻网

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第三节政治环境研究的路径与方法

一政治环境的基本概念与主要特征

由于研究目的与观察视角存在差异，有关政治环境的概念界定呈现多元特征，学术界迄今未能达成普遍共识。基于对“一带一路”建设的海外风险尤其是政治风险问题研究的需要，本书所讨论的政治环境是指：一组由各类政治的和非政治的影响因素共同构成的，有可能直接影响国家核心政治权力集团的基本立场与行为偏好，并会对国家权力运作特别是重大方针政策产生制约和引导作用的要素集合。具体而言，可以结合图1.1所示，从以下方面加以理解和把握。

第一，政治环境是以国家权力运作为参照对象的有限集合。

所谓环境，是指“周围的情况与条件”。[21]因此，从语义角度来看，首先需要加以理解和把握的是政治环境的两个要点：一是“周围”的参照对象；二是“周围”的边界范围。

图1.1 政治环境概念示意图

“周围”的参照对象需要解决的是“在谁的周围，要影响谁”的立足点问题。不同的立足点，将会产生甚至是完全不同的环境要素集合。学术界对政治环境问题界定的多元化，很大程度上就在于参照对象的选择存在差异。如果从学术研究价值来看，图1.1中A圈所示范围内有很多可选的重要参照对象，诸如国家体制、行政改革、政治文化、民主意识等，都是很有吸引力的可选项。但是，对于“一带一路”建设的海外风险尤其是政治风险而言，最核心的是国策变化，因此在对周边政治环境进行研究时，就需要将参照对象设定为国家权力运作特别是重大方针政策的形成与调适。唯有如此，方能在研究过程中提出有针对性的风险防范预案。

“周围”的边界范围需要解决的是“周围有多大，覆盖面有多宽”的研究规模设置问题。尽管从学术研究的周延性来看，研究覆盖面越广，所得到的研究结果越可能接近客观实际，于是，如图1.1所示，最理想的状态就是将代表对象国所有主客观因素的最外层圆圈中的相关内容，除去与国家权力运作完全无关的E部分的其他部分全都纳入研究，但问题在于，如果要将所有主客观因素动态的复杂因果关系进行准确描述，一方面对现有的社会科学研究手段而言缺乏可行性，另一方面对防范“一带一路”建设的海外风险尤其是政治风险的研究初衷也无必要。因此，本书讨论的政治环境将主要锁定有可能直接影响国家权力运作的相关要素，即图1.1所示最核心的H部分。

第二，政治环境是各类影响因素集合交叠形成的多元集合。

“权力—利益”关系的客观性，使得在国家权力运作过程中，必然会普遍面临非政治因素的政治化现象。如图1.1所示，除了政治因素集合之外，经济因素、社会因素、国际因素集合也都在H部分存在交集，并会对国家权力运作产生直接影响。其中，对国家权力运作影响最为明显的是“政治权力结构—经济利益结构”互动关系，以及由此产生的政治和经济的体制机制变革。此外，社会因素中的宗教信仰、民族观念、文化传统、舆情民意，以及国际因素中的大国博弈、邻国关系、地区合作、国际秩序等相关因素，也都会在很大程度上影响国家权力运作特别是重大方针政策的形成与调适。

第三，政治环境是始终处于发展与变化过程中的稳定集合。

作为直接影响国家权力运作的要素集合，政治环境的构成要素呈现明显的动态稳定性。这主要表现在两方面：一方面，从影响因素个体来看，其具有很强的发展变化性，始终随着社会经济的发展而进行相应的演化与调适，从而使其对国家权力运作的影响力与影响方式，都有可能发生显著改变。另一方面，从影响因素在集合中的相互关系来看，其具有很强的结构稳定性，彼此形成有效的互动与制衡关系，从而在很大程度上保证了国家权力运作的平衡性与有序性。尽管从长期来看，政治环境的要素集合将呈现一定的开放性，各类影响要素的对应关系将会随着时间推移，特别是在社会经济发展失衡的客观规律作用下逐渐发生改变，部分传统因素的作用衰退后，将会被新兴因素所取代，但从中短期来看，除非国际因素发生根本性改变，否则政治环境将会在很大程度上保持封闭性。这就为通过观察法对政治环境进行相关研究提供了可行性保证。

二以政治权力集团博弈为观察视角

政治环境具有相当复杂的多面性特征。这就使得观察视角的选择相当重要，否则就有可能面临管中窥豹难题，尽管有些变量准确反映了政治环境某一方面的特征和规律，但却无法通过衡量和分析它而对政治环境形成客观而全面的评价。有鉴于此，本书选择以政治权力集团为观察视角。理由是，作为政治环境诸要素影响国家权力运行的关键载体，政治权力集团尤其是核心权力集团的行动选择与诉求分歧，将在很大程度上直观展现政治环境诸要素的内在特征、相互关系与变化规律，从而为全面评估政治环境提供有效切入点。

（一）政治权力集团的基本概念

所谓“政治权力集团”，是指由多元身份认同相似的社会公众组成的、拥有政治自觉意识，并能以可持续的方式有组织地参与政治权力博弈以实现其利益诉求的社会聚合体。

对此，有必要从以下方面加以理解和认知。[22]

1.社会公众的身份认同是动态的多元标识序列组

所谓身份认同，实质上是在社会交往的互动过程中，用以区别我者与他者，进而规范个体行为的主观意识。除非完全与世隔绝，否则任何个体都会在社会交往过程中被逐渐固化于特定的关系网络节点，并在此基础上潜移默化地形成“我是谁”的身份认同。通过塑造身份认同，有助于社会个体更加明确地判断和把握自身在社会关系网中所处的位置、所承担的责任、所享有的权利，并在社会交往中保持恰如其分的行为举止和态度立场。

从存在形式来看，社会公众的身份认同并不是静态的单一标识，而是动态的多元标识序列组。在客观现实中，多元标识序列组具有不可穷尽性。特别是随着社会分工的细化、通信技术的发展、交通工具的便利，相较于传统社会相对简单的人际关系，现代社会的关系网变得日趋复杂，派生性社会属性不断增加，从而使社会个体的身份认同也日趋多元化和复杂化。不过，对于学术研究而言，并不需要完全呈现行为个体的所有偏好，仅把握决定其行为模式的关键社会属性即可。通常情况下，对身份认同起决定作用的主要有两类属性：

其一是体现社会经济地位的社会属性，包括职业归属、教育水平、财产状况等直接影响社会个体生存状态的社会属性。对社会个体而言，经济能力与社会声望是其开展社交的前提条件，因此在很大程度上制约着社会个体的视野范围、理解能力、行动意图。通常情况下，处在不同社会经济圈层的社会个体之间很难形成相互认同。“门当户对”并不局限于传统社会，即使是在流动性较高的现代社会，地位差异依然是客观存在的社会现实，并不因为主观意愿而改变。故而，社会公众通常都会自觉或不自觉地将社会经济地位作为身份认同的首要标识。

其二是体现意识形态的社会属性，包括政治立场、宗教信仰、族群意识等会对社会个体的行为方式产生实质性指导和制约的社会属性。尽管并不是所有社会个体都会形成自觉的意识形态，更多的不过是自发的模糊偏好，但是，如果拥有明确的意识形态，则必然成为其身份认同的首要标识，甚至在一定程度上将超越体现社会经济地位的社会属性。

此外，尽管在通常情况下，其他多元社会属性的重要性不及上述两类社会属性，从而相比之下处于隐性状态，但在特定情况下，如果有意外事态引起社会个体相关社会属性的应激反应，有可能改变社会个体的多元标识排序，从而影响社会个体的既有身份认同。不过，此类社会属性的应激性显化并不具有可持续性，通常会随着事态平息而重归沉寂，从而在中长期并不会改变前述两类社会属性的基准作用。

2.社会聚合体是多元身份认同相似的社会公众组成的松散群体

社会聚合体的形成与发展，取决于社会个体是否能在相似的身份认同基础上产生群体认同，其表现形式是社会个体的多元标识序列组中的部分标识及其排序方式与社会聚合体相契合。由于社会个体的多元标识序列组中存在复数的标识，因此在多重契合情况下，社会个体有可能同时归属于复数的社会聚合体。对此，有四点内容值得留意：

其一，社会个体对社会属性的认同会随着排序依次减弱，因此社会个体与社会聚合体相契合的社会属性的排序越靠前，其产生的群体归属感也就越强烈，从而就越有助于提高社会聚合体的凝聚力。

其二，社会个体的身份认同是多元标识共同作用的结果，因此社会个体与社会聚合体相契合的社会属性的数量越多，其产生的群体归属感也就越强烈。不过，随着多重契合的数量增加，符合要求的社会个体数量将呈减少趋势，从而对社会聚合体的规模产生影响。

其三，社会个体的身份认同在很大程度上取决于标识排序，因此除非排序一致，否则即使社会个体与社会聚合体存在多重的相同社会属性，也难以达成有效共识。

其四，社会个体的多元标识序列组并不是静态存在，而是会在社会交往中不断调整，因此如果相关社会属性或排序方式有所改变，就有可能弱化社会个体对社会聚合体的认同感与归属感，并且促使其寻求更契合的社会聚合体。通常而言，规模越大的社会聚合体，其成员的流动性也就越高，组织结构也就越松散，难以发挥除社交平台以外的其他功能。

3.政治权力集团需要满足组织、话语、资金三大要件

尽管社会聚合体已为政治权力集团的形成提供了最重要的前提条件，即具有初步群体认同感与归属感的人员储备，但要真正成为政治权力集团，尚需完成对组织、话语、资金三大要件的自觉建构，否则根本无法形成政治权力斗争所必需的凝聚力与执行力。因此，是否具备三大要件，也就成为一般社会聚合体与政治权力集团的根本分野。

首先是组织要件。对于政治权力集团而言，是否拥有强有力的组织体系，将在很大程度上决定政治权力斗争结果。东亚各国曾普遍经历军人集团独掌大权的威权体制，其中很重要的成因就在于，相较于其他的社会聚合体，军人集团拥有更加严密和高效的组织体系。衡量政治权力集团的组织化程度，主要有两项标准：一是动员力，即能否通过组织网络，以本集团政治诉求为目标导向，有效发动集团成员参与政治权力斗争。二是自制力，即能否通过组织网络，有效约束和引导本集团成员，避免与其他政治权力集团发生无谓的摩擦与冲突。

其次是话语要件。长期来看，政治权力斗争的成败关键在于观念领域的交锋。尽管政治权力集团在崛起过程中，有可能通过暴力威慑或利益收买方式，扩张权力边界甚至占据政治权力结构的主导地位，但如果缺乏观念领域的话语体系建构，就会导致维持权力边界的政治成本居高不下。对于政治权力集团而言，观念领域的话语体系建构需要满足两方面要求：一是凝聚力，即通过特性话语塑造、强化本集团与成员间相契合的多元标识及其排序方式，增进本集团成员的认同感与归属感，有效提高政治权力集团的责任感与一致性。从构成来看，特性话语所包括的常见内容主要有宗教信仰、族群意识、地缘观念、阶层认知、职业归属等要素。特性话语集中回答的是以下问题：我们是什么人？为何不同于其他人？承担什么使命？拥有什么权利？从而在区别“我者”与“他者”过程中，增强本集团成员的使命感，并对其他政治权力集团产生疏离感甚至是对立感。二是感召力，即通过共性话语的塑造，提高社会公众的理解与认可，化解疏离感与对立感，从而降低本集团掌权所要付出的政治成本。共性话语的论述涵盖多方面内容，其中最核心的是权力与权利关系问题。任何权力集团，都必须在划定权力边界的时候，通过共性话语的构建令本集团成员之外的社会公众相信，遵从既定的权力边界，将会增加或至少不会减少其权利收益，否则，就可能面临权力边界的摩擦与争端，从而导致政治成本增加。

再次是资金要件。在政治权力斗争中，政治资金的多寡虽然不是决定胜负的唯一要素，但却是政治权力集团是否能参与政争的前提条件。对政治权力集团而言，政治资金的运作能力主要体现在两方面：一是政治资金筹措的稳定性，即通过构建可持续的筹募渠道，保证长期稳定的资金来源，避免因临时性短缺而对政治权力斗争产生负面影响；二是政治资金分配的有序性，即通过集团内部的制度建设，形成有规可循的资金分配模式，从而避免因派系的摩擦与争端，弱化甚至瓦解政治权力集团的竞争力。不过，有序分配方式并不一定要公平合理，但必须具有规则性，可以令本集团成员形成稳定预期，否则就有可能引起对收益分配方式的持续性内部冲突。

（二）东南亚权力集团的常见类型

由于在历史进程、文化传统、宗教信仰、社会发展阶段等方面千差万别，东南亚各国政治权力集团在总体上呈现显著的多样性特征，但在国家权力运作层面，由于现代化发展路径的相似性，各国核心政治权力集团的构成还是呈现一定的共性特征。其中，较常见的主要有以下类型：

1.军人集团

作为东南亚各国最早受现代化影响的社会聚合体，军人集团在各国政治发展进程中，都曾扮演过重要角色。军人职业的单一社会属性，使得以军职为群体认同基础的社会聚合体边界都具有较高的稳定性，从而为政治权力集团的形成提供了有利的人员基础。不过，军人集团能够成为强势的政治权力集团，却是特定历史条件的产物。事实上，从三大要件来看，在通常情况下，军人集团除了能在组织要件方面得益于严格等级结构和高效动员机制而拥有先天优势之外，无论是话语要件，还是资金要件，都处于不利地位。

在话语要件方面，军人职业与“野蛮、暴力、破坏、死亡、杀戮”等负面认知存在天然联系，因此在安定和平的环境下很难取得社会公众的理解与认同，被公众远离，甚至受到排斥压制。不过，由于19世纪末到20世纪初，东南亚各国普遍面临西方殖民主义的现实威胁，肩负起维护国家统一和民族独立重任的军人群体，能够以“牺牲、奉献、英勇、忠诚、坚韧”等正面认知赢得社会公众的信任与拥戴，从而在抵御外辱和戡定内乱过程中，依托“爱国主义”和“民族主义”话语体系，逐渐巩固其社会地位和政治影响力。

在资金要件方面，军人职业更擅长的是“烧钱”而不是“赚钱”，因此很难期望军人群体能在市场经济环境下通过公平合法的手段满足政治资金需求。不过，对于现代化起步阶段的东南亚各国而言，社会经济发展在很大程度上依托的是国家主义的政策扶持，从而为军人集团在国家行政管理与宏观调控过程中，通过侵吞财政拨款、私分国企收益或收受私企献金等方式取得资金提供了契机。

2.技术官僚集团

作为与军人集团同期形成并成长起来的社会聚合体，技术官僚集团在东南亚各国现代化进程中，发挥着举足轻重的引导作用。得益于在形成过程中三大要件不求外力的内生性与自立性，技术官僚集团的政治影响力尽管显得平和与低调，却具有很强的可持续性。

在组织要件方面，现代行政体系的科层制结构，使得技术官僚集团具有较为严格的等级结构与相对高效的动员机制。尽管相较于军人集团的令行禁止尚有明显差距，但与其他社会聚合体相比，却是具有明显的组织化优势，拥有很强的凝聚力与执行力。

在话语要件方面，得益于东南亚各国传统的官本位意识，以及现代化初期相对较低的教育水平，通常拥有较高文化素养特别是西方教育背景的技术官僚群体，很容易在社会公众中树立权威，并以“开启民智”、“代言民意”、“改善民生”等话语体系契合社会公众对于国家建设的迫切诉求，从而在国家主义与民本主义等观念基础上有效凝聚其现代化引导者的普遍印象。

在资金要件方面，得益于专业化的行政能力与管理技巧，技术官僚集团能从国家行政系统运作的正常流程中名正言顺地截留侵吞所需资金，而不必像军人集团那样为开列更多的军费支出而承担沉重的社会压力。

3.城市中产阶级

从东南亚各国的政治发展来看，中产阶级都是相当重要的政治力量。不过，作为政治权力集团，中产阶级却存在明显缺陷，从而严重影响其凝聚力与执行力。

在组织要件方面，由于缺乏严密的组织架构，在通常情况下，中产阶级都表现得相当松散，难以就政治议题展开有效的动员和行动。尽管各类社会组织网络的存在有助于在一定程度上弥补中产阶级的组织缺陷，但是缺乏有效的信息交流与沟通手段，始终是制约中产阶级发展的重要障碍。无论是广场演讲，还是通过传单、报纸、广播等方式进行宣传，其信息传递都具有单向性，很难起到内部交流沟通作用，而且信息量有限，难以对现实政治做出及时的反馈。不过，信息技术的发展，尤其是手机与互联网的日益普及，在根本上改变了中产阶级的组织方式。通过虚拟空间的网络建构，中产阶级成员之间能够便捷、及时、准确地进行交流沟通，从而在短时间内筛选出对特定政治议题感兴趣的成员，并在第一时间采取行动。

在话语要件方面，由于中产阶级主要由社会精英特别是知识精英构成，相较于其他受教育水平较低的社会聚合体而言，更易于接受各种政治观念与社会思潮，从而很容易在建构本集团话语体系的过程中引发意识形态的矛盾与冲突，难以形成井然有序的主流话语体系。尽管在反对威权政府的政治运动中，城市中产阶级聚集在“民主”的旗帜下，但这更多是基于对威权话语体系的一致反对，而不是对“民主”观念的一致认同。事实上，由于出身、职业、信仰等多方面因素的影响，中产阶级在何谓“民主”的问题上从未达成一致。正是由于缺乏统一的话语体系，中产阶级在推翻威权政府后，未能进一步采取共同行动，从而在权力重构的过程中再次被边缘化。

在资金要件方面，尽管中产阶级成员相对富足，但也很难提供巨额的政治资金，而且由于缺乏有效的组织架构，成员之间很容易产生不信任感与“搭便车”倾向，使得“聚沙成塔”的小额捐款模式在实践中很难取得预期成效。不过，得益于聚居在中心城市的优势，中产阶级采取游行、集会与示威等手段既不需要过多资金，也能在一定程度上形成政治压力，进而为谋取政治利益创造有利条件。因此，中产阶级在政治权力斗争中，通常都偏好于街头政治的行动方式，尽管也能见效，但从长期来看，却是失去了通过资金运作进一步提高行动力的可能性。

4.商人群体

商人群体在政治化的过程中，通常会在不同的社会经济发展阶段分化出不同的派生权力集团，其中常见的主要有：中小企业集团、传统产业集团、金融资本集团、高新技术集团、跨国企业集团、财阀集团等。尽管都是以商人职业作为群体认同的基准标识，但是派生权力集团对三大要件的建构却各有不同，从而在行为模式上出现差异。

在组织要件方面，商人群体通常以组建行会或协会的方式进行内部交流沟通以及对外协商联络。尽管不像官僚集团或军人集团那样存在明确的内部约束机制，但对商人个体而言，经由行会或协会一致同意做出的决定还是有较强的约束力，任何背离一致决定的举措，都可能受到报复性商业制裁，从而在本集团成员之间形成了颇为有效的互制机制。相对而言，政治权力集团规模越小，互制机制的效果越好，例如，财阀集团的利益协调通常更加有效；反之亦然，例如，中小企业集团的执行力就相对较低，通常难以保证政治行动的一致性与可持续性。

在话语要件方面，由于所从事的行业有所不同，派生权力集团的话语体系在计划与市场、福利与自由、保守与开放等核心利益诉求上存在根本差异。规模较小、技术落后、竞争力差的派生权力集团，诸如中小企业集团、传统产业集团等，通常倾向于国家保护主义，反对自由竞争的市场经济；规模较大、技术先进、竞争力强的派生权力集团，诸如跨国企业集团等，通常倾向于对外开放，要求减少政府管制，进一步完善市场经济体制。

在资金要件方面，通常情况下，商人群体都能筹集到数量可观的政治资金，但是派生权力集团的筹资能力却并不相同。随着金融服务业的蓬勃发展，能否有效利用金融工具筹募资金，逐渐成为决定派生权力集团政治影响力的关键所在。从东南亚各国的情况看，金融资本集团、高新技术集团、跨国企业集团等现代化中后期形成的派生权力集团，普遍拥有更明显的资金优势与政治发展潜力；与此相对，中小企业集团、传统产业集团等现代化初期形成的派生权力集团，则随着社会经济发展在资金方面渐呈颓势，难以长期保持政治话语权。

5.农民群体

农民群体在多数情况下都是其他政治权力集团的依附者，缺乏必要的自主性。由于受到主客观因素制约，农民群体要满足三大要件面临诸多难题，通常要到现代化发展中后期才有可能成为独立的政治权力集团。

在组织要件方面，农民群体的散居特征是组织化建构的重要障碍。如何才能将散沙一般的农民群体有效组织起来并使他们一致行动，始终是政治精英所面临的难题。尽管通过官方或半官方的农业合作组织，以及农村地区的非政府组织，能在一定程度上发挥组织动员作用，但其覆盖面、协调性与执行力都不足以支撑现代化初期的庞大农民群体。这就使得农民群体在政治化过程中，具有相当明显的地域性特征，容易为地方豪强集团的家族势力所操控和影响。通常要到现代化中后期，随着城市化与工业化的发展，农民群体规模大幅下降，相关组织机制才有可能切实发挥整合作用。不过，现代信息技术的高速发展，特别是手机通信的便捷性在很大程度上有效增强了相关组织机制的效能，从而有可能使农民群体提前满足组织要件。

在话语要件方面，由于农民群体深受传统意识形态影响，要在现代理念基础上构建统一的话语体系，他们将会面临缺乏认同感的现实难题。对此，政治精英通常会将传统观念（诸如宗教信仰、庇护关系、宗族意识等）与现代理念（诸如福利主义、共产主义、国家保护主义等）进行杂糅，以形成有助于农民群体理解和接受的话语体系。不过，即使新兴话语得以产生，如何进行有效传播却是更进一步的现实难题。现代化初期，农民群体的受教育水平普遍偏低，为数众多的文盲与半文盲使得新兴话语的宣传和推广举步维艰。通常情况下，唯有到现代化中后期，随着整体教育水平全面提高，农民群体才有可能在自觉与自主的基础上，逐步完成话语体系的群体认同，从而为政治博弈提供统一的意识形态指导。不过，广播、电视、电影等多媒体技术的发展，很大程度上拓展了新兴话语的推广手段，降低了话语体系建构对群体教育水平特别是识字率的门槛要求，从而有可能使农民群体提前满足话语要件。

在资金要件方面，由于农业生产收益偏低，尤其是现代化初期工农业产品剪刀差的客观存在，农民群体很难通过经营活动自主筹募政治资金。现代化初期，农民群体的政治资金通常依赖于其他政治权力集团特别是商人群体的派生权力集团。这使得农民群体在政治博弈中不仅缺乏自主性，而且缺乏可持续性。除非农民群体的政治诉求契合相关政治权力集团的利益目标，否则就很难取得持续性的政治资金支持。通常情况下，唯有到现代化中后期，“工业反哺农业，城市支持农村”政策逐步推行，财政补贴开始对农村倾斜，农业生产率稳步提升，农民群体才有可能实现对政治资金的自主筹募，并且通过政治博弈获取更多的政策优惠与财政补贴，从而进一步增强资金筹募能力和政治博弈能力。

6.马来穆斯林群体

马来穆斯林群体是“族群意识”与“宗教信仰”相互叠加形成的复合型政治权力集团，在印尼和马来西亚等民族或宗教问题较突出的国家具有很强的政治影响力。相较于前述以单一标识为群体凝聚力根本来源的政治权力集团，马来穆斯林在建构三大要件时具有一定优势，有助于其在政治博弈过程中占据有利地位。

在组织要件方面，得益于伊斯兰宗教的组织网络，马来穆斯林群体能有效进行广泛社会动员，并引导成员采取协调一致的政治行动，从而有效增强其凝聚力与执行力；在话语要件方面，得益于民族主义和伊斯兰教教义对“我者”与“他者”的明确界定，马来穆斯林群体成员能据此产生强烈的群体认同感，并对其他政治权力集团产生明显疏离感甚至对立感；在资金要件方面，得益于为数众多的高收入阶层成员特别是商业界精英，马来穆斯林群体能在不依托外力的情况下自主筹募政治资金，从而使资金渠道能保持较高的稳定性与可靠性，有助于提高其政治影响力的可持续性。

三政治环境的评价指标与分析框架

政治权力集团博弈的观察视角，有助于更全面地理解和把握对象国的政治环境，但在具体研究过程中却并无必要面面俱到，而是要着重把握对国家权力运作尤其是对重大方针政策起决定作用的关键要素，抓住研究议题的主要矛盾和矛盾的主要方面，方能准确把握大局走势与发展脉络，进而事半功倍地解决现实难题。

具体到“一带一路”建设，有必要对周边国家政治环境进行重点把握的议题有三方面：一是战略合作议题，即对象国能否与中国就“一带一路”建设达成战略互信，并在此基础上形成有效的战略对接；二是互利共赢议题，即对象国能否与中国在跨国跨区域合作中做到互利共赢，并在此基础上形成利益共同体；三是可持续发展议题，即对象国能否与中国保持长期交流与合作，并在此基础上形成命运共同体。

针对上述议题，本书将通过对国家发展模式、政治权力结构、地缘政治博弈、多元文化交流等关键要素的梳理与分析，构建以开放性、稳定性、协调性、有效性、自主性以及包容性等六项指标为核心的“一带一路”建设的周边政治环境评估体系。

（一）经济·发展模式的开放性与稳定性

“一带一路”建设是“沿线各国开放合作的宏大经济愿景，需各国携手努力，朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”。[23]对沿线的周边国家而言，务必始终坚持对外开放的基本国策，方能在“一带一路”建设的战略框架下，有序推进与中国的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。因此，有必要对周边国家政治环境的开放性与稳定性加以评估。

开放性，是衡量对象国在基本国策上对外开放的偏好程度。

（1）开放性高是指对象国在道路选择上主张对外开放，并且执行中不存在例外安排；

（2）开放性较高是指对象国在道路选择上主张对外开放，但执行中存在针对性的例外安排；

（3）开放性较低是指对象国在道路选择上倾向于保守，但执行中存在对外开放安排；

（4）开放性低是指对象国在道路选择上倾向于保守，并且执行中严守对外合作壁垒。

稳定性，是衡量对象国坚持重大国策尤其是“一带一路”建设的意愿与能力。

（1）稳定性高是指对象国政治权力集团拥有长期发展共识，国内领导权变动不会影响既定国策，有助于“一带一路”建设的持续稳步推进；

（2）稳定性较高是指对象国政治权力集团拥有长期发展共识，但短期目标存在一定分歧，国内领导权变动有可能引起既定国策实施方案的调整，从而使得“一带一路”建设有可能在稳步推进的总体态势下出现短暂徘徊；

（3）稳定性较低是指对象国政治权力集团拥有长期发展共识，但短期目标存在严重分歧，国内领导权变动很可能引起既定国策实施方案的修订或重制，从而使得“一带一路”建设很可能经常性地出现停顿甚至反复；

（4）稳定性低是指对象国政治权力集团缺乏发展共识，国内领导权变动很可能导致既定国策的自我否定，从而使得“一带一路”建设无所适从，难以形成持续性的发展动力。

无论是开放性，还是稳定性，所评估的都是对象国宏观层面的动态发展趋势，如果采用微观的或静态的分析方法，将很难对其进行准确把握，因此本书在评估对象国政治环境的开放性与稳定性指标过程中，将采用国家发展模式选择的动态分析框架。

国家发展模式是指一国政治权力主导集团在特定历史传统、文化习俗、社会结构、国际环境等因素影响下，基于本国民众普遍社会经济发展诉求，经由各方利益集团反复博弈产生的，以“政治体制—经济道路”互动关系为核心架构的一整套制度、观念与策略的有机组合。[24]

从功能角度看，构建契合本国国情之发展模式的首要价值，就在于其能够为社会经济发展过程中面临的各类问题尤其是瓶颈问题，提供结构性的系统解决方案。因此，发展模式通常具有很强的主题性，并会随着社会经济发展，尤其是瓶颈问题变化而发生调整或转换，其动力主要来源于新兴利益集团对进一步开拓发展空间的强烈诉求。

社会经济发展客观上具有非均衡性特征，尤其在工业与农业、城市与农村、资本与劳力等方面的发展失衡表现得更为明显。因此在社会经济发展过程中，尤其在突破既有发展瓶颈后的高速发展过程中，通常都会发生利益集团的分化与重组，进而形成相较于既得利益集团而言，更具竞争力与发展潜力的新兴利益集团。

如果既有“政治体制—经济道路”架构未能对发展模式主题进行及时转换，无法应对社会经济发展面临的新瓶颈问题，就有可能导致新旧利益集团分歧持续激化，引发国家权力结构重组，从而为发展模式的结构性变革铺平道路。

从过程来看，发展模式的结构性变革主要包括两个环节：一是在调整国家权力结构的基础上，改革政治体制，框定各派力量的决策话语权；二是在重构基本发展共识的基础上，选择经济道路，划分各利益集团在社会经济发展，尤其是瓶颈改革过程中，所需分担的成本，以及可能分享的红利。前者将为后者提供具有强制约束力的协商平台，有助于提高各派力量在经济道路的选择问题上达成共识的可能性。后者将为前者提供权力结构重组的正当性，从而增强政治体制的稳定性与执行力。两个环节相辅相成，共同保证了发展模式变革过程中的内在一致性。

具体而言，国家发展模式选择大致可以划分为首尾相继的四个动态环节（见图1.2）。

首先是跨越式增长（A）环节。国家发展模式具有相当的稳定性，通常情况下通过系统的自我调节都能适应社会经济发展的客观需要，因此，除非是面临跨越式增长所引发的结构性变化，尤其是新兴权力集团的强势崛起，否则并不会引起发展模式变革。

其次是主题性转换（B）环节。随着社会经济利益的结构性失衡加剧，新兴权力集团面临的瓶颈矛盾会进一步激化，并将最终瓦解新旧权力集团在原有“政治体制—经济道路”框架下达成的改良共识，进而在新兴权力集团推动下引发国家发展模式变革。通常情况下，国家发展模式发生“主题性转换”的可能性，与跨越式增长力度成正比，增长越快，越有可能发生转换；同时与国家发展模式的结构弹性成反比，弹性越高，越有可能延缓转换。

图1.2 国家发展模式选择路径示意图

再次是一致性妥协（C）环节。通常情况下，政治权力集团在达成新形态的基本发展共识过程中，分歧主要有二：一是经济道路转型的成本分担；二是政治体制改革的权力分享。事关根本利益，因此各方都很难做出妥协与让步，从而导致“权力—利益”博弈陷入困境。通常情况下，能否有效达成一致性妥协，很大程度上将取决于以下影响因素：其一，增量改革要比存量改革更有利，因为各方在成本分担问题上，更有可能基于帕累托改进预期达成共识；其二，强势集团主导下的不对等博弈要比对等博弈更有利，因为各方在权力分享问题上，更有可能形成收敛的谈判预期，避免出现各方诉求错配的冲突和反复；其三，外部环境将产生重要影响，和谐有序、安定团结、繁荣共进的周边政治经济安全环境，有利于政治权力集团对中长期发展形成乐观预期，从而在理性选择基础上做出更加积极的让步与妥协，反之亦然。

最后是本土性检验（D）环节。通过政治权力集团博弈达成的“政治体制—经济道路”架构，还要经受本土性的实践检验，并在此基础上进行修正和调适，方能成为具有可行性的国家发展模式。如果未能通过本土性检验，那就需要重返C环节，再次进行政治权力集团的“权力—利益”博弈。通常情况下，新形态的国家发展模式未能匹配社会经济发展客观需求的最根本原因，就在于一致性妥协未能充分兼顾各方利益诉求，尤其是未能兼顾“权力—利益”博弈过程中缺乏话语权的极少数上层群体以及大多数中下层群体。

对于周边国家政治环境（开放性，稳定性）的评估，需要建立在对其国家发展道路选择进程的动态把握基础之上，否则就有可能影响对“一带一路”建设的海外风险尤其是政治风险的判断。举例而言，同样是较高开放性、较高稳定性的即期状态，如果仅从静态评估结果来看，很容易得出政治环境风险较低的积极判断，但是，如果这一状态所处的阶段并不是国家发展道路选择进程的A环节，而是B环节，那么，从中长期来看就有可能形成大相径庭的风险判断。

尽管对短期行为而言，基于即期状态的静态评估结果并不影响风险判断的准确性，因为在政治环境变化发生前，其行为很可能就已经达成预期结果，但对中长期的“一带一路”建设而言，任何忽视发展走势的短视行为，都有可能导致严重损失。因此在评估过程中，就需要在既往历史和未来趋势的动态视野下，对当前状态的静态评估结果加以校正。

具体来看，这一校正将主要出现在两个过渡阶段，即A→B阶段与D→A阶段（见图1.2）。如果对象国是处于A→B过渡阶段，就有必要下调稳定性评价，并对开放性加以动态再评估。尽管在通常情况下，东南亚国家的发展模式选择普遍呈现从封闭到开放的总体趋势，但在B→C→D博弈过程中也不排除保守势力占上风使得开放性下降的可能性，甚至这种状态有可能持续相当长时间。如果对象国是处于D→A过渡阶段，则有必要上调稳定性评价，并对政治环境形成更加积极的预期判断。

（二）政治·权力结构的协调性与有效性

“一带一路”建设的有序推进，要求各国对外开放，对内改革。唯有切实推动体制机制的创新与完善，方能满足“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的发展需要。其中，仅就贸易畅通而言，有待解决的问题就包括加强信息互换、监管互认、执法互助的海关合作，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双多边合作，推动世贸组织《贸易便利化协定》生效和实施；改善边境口岸通关设施条件，加快边境口岸“单一窗口”建设，降低通关成本，提升通关能力；加强供应链安全与便利化合作，推进跨境监管程序协调，推动检验检疫证书的国际互联网核查等诸多内容。[25]但是，任何事关体制机制的改革，都将或多或少地引起既得利益分配体系的调整甚至结构性调整，从而引发对象国政治权力集团对“权力—利益”的反复博弈。这就意味着，“一带一路”建设的发展进程，将在很大程度上取决于对象国政治主导集团推进改革的决心与贯彻决议的能力。因此，有必要对周边国家政治环境的协调性与有效性加以评估。

协调性，是衡量对象国在体制机制改革方面对国内利益分歧的协调能力。

（1）协调性高是指对象国能在存量改革条件下达成体制机制的改革共识，并且改革成本分担与收益分配无须回避对既得利益集团的不利影响；

（2）协调性较高是指对象国能在存量改革条件下达成体制机制的改革共识，但是改革成本分担与收益分配必须回避对既得利益集团的不利影响；

（3）协调性较低是指对象国仅在增量改革条件下才能达成体制机制的改革共识，但是改革成本分担与收益分配无须保证既得利益集团的有利地位；

（4）协调性低是指对象国仅在增量改革条件下才可能达成体制机制的改革共识，并且改革成本分担与收益分配必须保证既得利益集团的有利地位。

有效性，是衡量对象国将体制机制改革方案加以贯彻落实的执行能力。

（1）有效性高是指对象国拥有完善的监督激励机制与法治意识，体制机制改革方案能得到全面的贯彻落实，并能有效防范舞弊现象；

（2）有效性较高是指对象国拥有一定的监督激励机制与法治意识，体制机制改革方案多数都能得到贯彻落实，但是存在少量舞弊现象；

（3）有效性较低是指对象国拥有一定的监督激励机制，但是缺乏法治意识，体制机制改革方案很多都得不到贯彻落实，并且存在大量舞弊现象；

（4）有效性低是指对象国缺乏必要的监督激励机制与法治意识，体制机制改革方案基本得不到贯彻落实，并且存在常态化的舞弊现象。

从因果关系来看，对象国政治环境的协调性与有效性受到诸多要素的共同影响，但究其根本，主要还是取决于政治权力集团的“权力—利益”结构，以及由此产生的既得利益板结化现象。因此，本书将采用政治权力结构的“同心圆”模型对相关国家政治环境的协调性与有效性加以评估。

政治权力是指政治权力集团依托国家机器贯彻政治意志、提高社会地位、争取经济利益的强制支配能力。主要表现为对事关国计民生的基本国策的决定性影响力。其作用对象主要是国家资源，既包括政府直接垄断的国有资源，如财政税收、国有土地、林木矿藏等，也包括政府通过国家政策所能影响的非国有资源，如民族产业在贸易保护政策下享有的国内市场份额等。

所谓政治权力结构，是指政治系统中的政治权力集团在国家权力竞争与分配过程中的相对地位与相互关系。其形成与发展，主要取决于政治权力集团的博弈与妥协。[26]政治权力结构的表现形式，可以通过“核心—边缘”的同心圆模型予以体现（见图1.3）。

图1.3 政治权力结构的同心圆模型

政治权力结构的同心圆模型包括三个圈层，从内到外依次是核心圈层、制衡圈层、边缘圈层，其政治权力地位逐级递减，越靠近中心区域所掌握的政治权力越多，越接近外围区域所拥有的政治权力越少，甚至有可能被彻底边缘化。

核心圈层的政治权力集团在政治博弈中处于强势地位，掌握国策主导权，能够自主制定新政策，或修订或废止既有政策，并通过国家机器予以贯彻执行。

制衡圈层的政治权力集团在政治博弈中拥有常规否决权，能够以拒绝继续提供政治支持的方式，通过合法或不合法的常规渠道施加压力，迫使核心集团更改或放弃所提出的国策主张。

边缘圈层的政治权力集团在政治博弈中处于弱势地位，仅有非常规否决权，通常是被动的政策接受者，但在核心集团所提出的国策主张严重侵害其既得利益的特殊情况下，能通过暴力或准暴力的非常规渠道施加压力，迫使核心集团更改或放弃所提出的国策主张。

从发展视角来看，政治权力结构并不是静态固化的存在，而是动态演进的过程。各派政治权力集团在同心圆模型中所处的圈层，将会随着彼此势力的消长而变化更替。新兴权力集团在拥有相应的社会经济影响力后，势必要求相应的政治话语权。其目的一方面在于维护其既得的社会经济利益免受不当侵害，另一方面在于利用政治权力争取更多社会经济利益，以满足进一步发展的客观需要。如图1.3所示，新兴权力集团的政治权力要求将对同心圆核心圈层的既得利益集团产生“替代效应”，从而引发新旧权力集团之间的摩擦和冲突。

政治权力集团在“同心圆”模型各圈层的分布差异，将会在很大程度上影响政治环境的协调性与有效性。具体来看可分为五种形态，即单极自律形态、寡头自律形态、单极多元形态、无序多元形态，以及衡平多元形态。

（1）单极自律形态

如果单一政治集团独占核心圈层，制衡圈层不存在政治力量，其他集团都被压制在边缘圈层，即为单极自律形态（见图1.4）。从东南亚国家来看，单极自律形态的形成与发展，通常要满足两项条件：其一是国家正处于内忧外患的特殊历史时期，有待通过独断专行的权力运作，集中国家资源以推动社会经济的跨越式发展；其二是占据主导地位的政治权力集团拥有独具魅力的杰出政治领袖，能通过国家暴力与领袖魅力的有机结合，直接获取公众认可与拥护，而不必依靠其他政治权力集团的同盟支持。

图1.4 单极自律形态

单极自律形态通常呈现“协调性高·有效性较低”的状态。得益于权力独断地位，政治核心集团在涉及社会经济发展总体规划的国策制定问题上，能毫无掣肘地推动体制改革，突破既得利益集团的传统束缚，从而为跨越式发展创造有利条件。不过，由于在核心圈层和制衡圈层都不存在对核心集团形成有效监督的政治力量，核心集团很容易在绝对权力的侵蚀下，形成系统性的腐化堕落，难以长期保持勤勉、廉洁、高效，从而在根本上影响决策环节的合理性与执行环节的有效性。

（2）寡头自律形态

如果核心圈层被复数政治权力集团占据，制衡圈层不存在政治力量，其他集团都被压制在边缘圈层，即为寡头自律形态（见图1.5）。从东南亚国家来看，寡头自律形态的形成与发展通常要满足两项条件：其一是核心圈层政治权力集团在对等协作基础上形成相互依存关系；其二是公众在传统文化或现实威胁影响下，存在明显的保守意识形态倾向，从而使核心权力集团能借以压制其他力量涉足制衡圈层。寡头自律形态通常具有民主表象。核心权力集团在宪政体制的民主框架下长期保持政治垄断地位，一方面要依托传统的地方势力操纵选票，另一方面要借用意识形态的话语权，为其提供权力垄断的合法性依据，争取民众的认可与支持，尽可能降低执政成本。

图1.5 寡头自律形态

寡头自律形态通常呈现“协调性较低·有效性较低”的状态。尽管不像单极自律形态的单一核心集团那样拥有近乎独断的决策权，但寡头自律形态下核心圈层的政治权力集团数量相对有限，而且不必顾及制衡圈层的政治掣肘，因此在决策效率方面依然具有一定优势。不过，通常很难期望寡头自律形态能够像单极自律形态那样锐意改革和勇于进取。核心圈层的政治权力集团必须在平衡各方权益后，才有可能做出相应的改革决策，因此，保证收益相对均衡而不是收益最大化，更不是社会收益最大化，将成为核心集团最主要的决策原则。

不过，尽管在寡头自律形态下，通常会依照民主政治的相关要求建构颇为规范的权力监督体系，从而在形式上有助于政府廉政建设，但问题是，由于制衡圈层缺少政治权力集团，难以形成有效的社会监督，故而所有形式上的权力监督体系，本质上都不过是核心圈层政治权力集团的自我监督。从廉政建设效果来看，权力监督体系虽然也在一定程度上起到作用，有助于约束个体行为对集团利益产生侵害，但从集团层面来看，难以起到任何作用，其自律效果甚至不如单极自律形态下的单一核心集团。

究其原因，就在于单极自律形态下，所有政治不利后果都要由单一核心集团自行承担，因此在执政预期约束下，单一核心集团还会有意识地自我约束，以免影响执政地位；而在寡头自律形态下，所有政治不利后果都是由相互存在竞争关系的各派政治权力集团共同承担，因此，基于“以邻为壑”策略，任何政治权力集团的最佳方案都是以合理或不合理的方式尽可能攫取利益，并将成本平摊给所有的核心集团，从而取得更高的相对收益，并在此基础上逐渐改变其与竞争对手的力量对比，以期最终赢得核心圈层的政治主导权。

（3）单极多元形态

如果单一政治权力集团占据核心圈层，单一或复数政治权力集团占据制衡圈层，其他政治权力集团分布在边缘圈层，即为单极多元形态（见图1.6）。从东南亚各国来看，单极多元形态的形成与发展，通常要满足两项条件：其一是民族国家面临严峻外部威胁和生存压力，从而使单一政治权力集团能在杰出领袖主持下，通过民主选举的方式临时取得社会公众授权，毫无掣肘地集中配置国家资源以渡过难关。如果单一政治权力集团在临危受命后，确实做到力挽狂澜，并能开辟可行的国家发展道路，那么，社会公众就有可能保留单一授权的“社会契约”，支持其长期垄断核心圈层的政治主导权。其二是核心集团主要依靠基于共同体观念的国家意识凝聚民意支持率，而不是基于个人魅力的领袖崇拜。这一来有助于避免领导人更迭对核心集团执政地位的负面影响，二来也对核心集团形成意识形态的自我约束，从而为其他政治权力集团跻身制衡圈层提供保障。

图1.6 单极多元形态

单极多元形态通常呈现“协调性高·有效性高”的状态。得益于排他性执政地位，单极多元形态的核心集团拥有很高的决策自主性，有助于其在体制机制改革问题上锐意进取。尽管制衡圈层的政治权力集团能对核心集团的决策产生影响，但是通常而言，这种影响更多表现为正面的拾遗补阙，而不是负面的争权夺利，因此对决策的合理性与可行性具有结构优化作用。此外，由于政治决策的主动权完全为核心集团所掌握，即使部分政治权力集团出于私利而对决策加以掣肘，也不会对核心集团的最终决策产生实质影响。

事实上，制衡圈层政治权力集团存在的现实意义，更多表现在促使核心集团加强自律方面。在单极多元形态下，核心集团可以无视制衡圈层政治权力集团的无理要求，但无法忽视社会舆论与公众民意，因为在难以诉诸暴力的情况下，社会公众的选票将是决定权力归属的唯一依据。于是，核心集团在制衡集团的外部监督下，将会在系统层面产生自我约束的有效动力，旨在通过清廉、勤勉、高效的执政能力保证民意支持率。即使出现个体腐败行为，也会在系统压力下得到及时肃清，从而有效避免腐败问题的扩散与蔓延。

（4）无序多元形态

如果核心圈层缺乏主导力量，复数政治权力集团在制衡圈层争权夺利，其他政治权力集团则分布在边缘圈层，即为无序多元形态（见图1.7）。从东南亚各国来看，无序多元形态的形成与发展，通常是原有政治权力结构瓦解后，各派力量对核心圈层主导地位的权力博弈相持不下的结果。尽管在各派力量相对均势的情况下，其博弈过程有可能持续相当长时期，但并不改变其过渡性的结构本质。对于任何国家而言，无序多元形态的出现都意味着混乱与动荡，并有可能对社会经济产生严重损害。

图1.7 无序多元形态

无序多元形态通常呈现“协调性低·有效性低”的状态。政府频繁更迭的无序格局，将使得各派政治权力集团很难形成长期执政预期。因此，基于本集团的发展需要，执政集团所关切的通常不是升级产业结构或改善民生等长期议题，而是有利于增加本集团收益的短期议题，甚至是以合法或者不合法的手段肆意攫取政治利益，以弥补权力斗争的政治成本，并为新一轮的政治博弈储备资源。这会在很大程度上导致系统性腐败的产生与蔓延，从而严重影响政治系统的协调与执行能力。

制衡圈层的其他政治权力集团会在一定程度上对执政集团形成监督与制约，但其目的并不在于拾遗补阙或拨乱反正，而是要取而代之，因此，政治反对派通常并不是就事论事，而是秉持为反对而反对的机械原则，单纯抵制执政集团的各项行为，从而无助于切实改善执政集团的执政能力。事实上，即使反对派掌权，其行为模式在无序多元形态下，通常也不会与先前的执政集团有本质区别。

（5）衡平多元形态

如果核心圈层与制衡圈层都存在复数政治权力集团，其他政治权力集团分布在边缘圈层，即为衡平多元形态（见图1.8）。从东南亚各国来看，衡平多元形态的形成与发展，通常要满足两项条件：其一是政治多元化程度较高，任何政治权力集团都无法在政治斗争中获得压倒性优势，唯有以结盟或共治的方式与其他政治权力集团分享核心圈层的政治主导权。其二是受传统文化或现代观念影响，社会公众政治化程度较高，习惯于通过政治参与的方式争取和维护经济社会权益，从而为制衡圈层的政治权力集团开展政治监督提供了民意支持，使得掌握政治主导权的核心集团难以形成排他性的权力垄断格局。

图1.8 衡平多元形态

衡平多元形态通常呈现“协调性低·有效性较高”的状态。一方面，执政派不仅要关切社会公众的民意取向，而且要顾及核心圈层与制衡圈层各派政治权力集团的利益诉求，否则就有可能在各派政治权力集团的联合抵制下举步维艰，甚至是失去执政地位。执政派在决策时，通常会受到诸多掣肘，很难做出及时、有效、合理的政治决断，尤其是在事关各方根本利益的体制机制改革问题时，更是普遍存在“多做多错，少做少错，不做不错”的不作为倾向，从而严重减缓了社会经济的改革与发展步伐。但另一方面，得益于普遍存在的权力制衡，各派力量在协调“权力—利益”关系时更习惯于采取规范化和制度化的方式，从而为法治建设提供了有利条件，不仅有助于遏制系统性腐败，也有利于体制机制改革方案在达成共识后得到切实有效的贯彻落实。

（三）外交·地缘博弈的自主性

作为横跨欧亚沟通两洋的宏大愿景，“一带一路”建设的有序推进将在很大程度上改变地缘政治格局。在东南亚地区，“一带一路”建设将有助于打通从我国到印度洋的战略大通道，从而为我国“西进”铺平道路，有利于进一步推动欧亚地区的交流与合作。但对美国而言，这将意味着对华战略遏制与包围失败。因此，美日等西方势力必将在东南亚地区就战略主导权问题，针对“一带一路”建设与我国展开全方位的博弈与角力。同时，作为印度洋地区的传统地区大国印度，以及曾在东南亚拥有重要影响力的域外大国俄罗斯，也都有意介入东南亚地区的战略博弈，以期在地缘政治格局的调整与重构过程中占据更有利的态势，拥有更多话语权，分享更多地区发展红利。对于周边国家而言，“一带一路”建设并不完全取决于国内因素，还会在一定程度上甚至很大程度上受到地缘政治因素尤其是大国博弈的外部影响。因此，有必要对周边国家政治环境的自主性加以评估。

自主性，是衡量对象国在做出“一带一路”建设的相关决策尤其是战略决策过程中受到大国博弈影响的程度。

（1）自主性高是指对象国在做出“一带一路”建设相关决策尤其是战略决策过程中，完全免疫不符合其国家利益的大国博弈的影响；

（2）自主性较高是指对象国在做出“一带一路”建设相关决策尤其是战略决策过程中，基本免疫不符合其国家利益的大国博弈的影响；

（3）自主性较低是指对象国在做出“一带一路”建设相关决策尤其是战略决策过程中，难以有效免疫不符合其国家利益的大国博弈的影响；

（4）自主性低是指对象国政权依附于相关大国，在做出“一带一路”建设相关决策尤其是战略决策过程中，完全无法免疫大国博弈的直接影响。

对于相关国家政治环境的自主性评估，有必要从主客观两方面加以理解和把握：

从客观方面来看，对象国与相关大国之间的经贸往来、文化交流与安全合作，将在很大程度上影响对象国内政外交的自主性。在全球化时代，除了极少数国家外，多数国家都在积极融入全球贸易网和产业链，从而使得各国间的关系日益密切，并在经贸往来的基础上，有力推动了文化交流与安全合作。不过，对发展中国家而言，在全球化进程中形成的国际关系从一开始就具有不对称性，西方发达国家会在经贸往来、文化交流与安全合作中占据明显优势，甚至有可能进一步形成发展中国家对西方发达国家的“依附关系”。这就为西方发达国家尤其是西方大国对发展中国家的内政外交进行干涉提供了有利条件。依托发展中国家在对外交往中形成的“亲西方”利益集团，尤其是拥有一定社会影响力与政治话语权的利益集团，西方发达国家能对发展中国家的内政外交进行相当有效的游说和施压。

通常情况下，对象国与相关大国的经贸往来、文化交流与安全合作越密切，形成的“亲西方”利益集团的影响力与话语权越大，对象国在对外关系中的政治自主性也就越低。事实上，除了少数发展中大国之外，很少有发展中国家拥有高自主性的政治环境。

从主观方面来看，对象国政治权力集团的意识形态与外交传统，将会对其免疫大国影响的能力产生重要作用。得益于发展中国家尤其是我国长期坚持“和平共处五项原则”，当今世界的国际秩序尽管还存在诸多不公正现象，但与殖民地时期和冷战时期相比已有显著改观，西方大国很难再像过去那样简单粗暴地干涉他国内政外交，唯有采取意识形态引导、社会舆情鼓动、商业利益游说等更加温和、灵活多样的手段施加影响。这就为发展中国家尤其是中小国家采取“大国平衡”策略以维护本国利益提供了现实可能。事实上，即使在经济和安全上与相关大国存在相似的依附关系，但是拥有不同意识形态与外交传统的发展中国家，依然会在对外关系上存在差异。部分发展中国家能保持较高自主性，依托“大国平衡”策略积极争取本国利益，其余的发展中国家则呈现较低自主性甚至是低自主性，很容易沦为大国博弈的棋子甚至是弃子。

通常情况下，对象国的意识形态越有特色，越能契合国情，也就越有助于执政集团抵抗西方大国以“普世价值”为旗号、依托“亲西方”利益集团施加的政治或社会压力；外交传统越有独立记忆，越能承载民族自豪感，也就越有可能达成一致对外的政治共识，积极应对地缘政治博弈，将“大国平衡”策略付诸实施。

（四）文化·多元交流的包容性

随着“一带一路”建设的有序推进，曾经长期制约我国与周边国家开展交流合作的诸多瓶颈问题，特别是交通基础设施与贸易投资服务便利化等都将得到有效改善，从而有力推动双多边贸易投资服务的蓬勃发展，并在此基础上引发大规模的跨境人员流动与多元文化交流。这一进程中，东南亚地区既有的文化差异、宗教分歧与民族矛盾等问题都会进一步复杂化和显性化，如果得不到有效协调和疏导，甚至可能过激化，并成为影响“一带一路”建设的重要障碍。有鉴于此，“一带一路”建设就需要将“民心相通”放在重要位置，务必使其与“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通”同步推进，以充分发挥人员流动与文化交流的积极效应，避免潜在的负面影响。

不过，由于历史与现实的各种原因，东南亚国家对于与外来文化尤其是中国文化共存共荣互学互鉴的必要性、可行性与紧迫性，以及华人新移民现象，存在并不一致的立场与看法，从而会在很大程度上影响到民心相通的工作成效。因此，有必要对周边国家政治环境的包容性加以评估。

包容性，是衡量对象国在对外交往中对中国文化兼容并蓄的意愿与能力。

（1）包容性高是指对象国在对外交往中积极吸纳中国文化，并对华人移民持鼓励态度。

（2）包容性较高是指对象国在对外交往中积极吸纳中国文化，但对华人移民持保留态度。

（3）包容性较低是指对象国在对外交往中并不排斥中国文化，但对华人移民持否定态度。

（4）包容性低是指对象国在对外交往中坚决排斥中国文化，并对华人移民持否定态度。

相关国家政治环境的包容性取决于宗教信仰、民族构成、社会阶层分化等诸多因素的共同作用。通常情况下，多元宗教信仰要比单一宗教信仰更易于接受外来文化，统一多民族构成要比单一民族构成更易于接受外来文化，新兴的城市中产阶级要比保守的农村中下层民众更易于接受外来文化。不过，现实情况要复杂得多，特别是诸多因素相互纠葛彼此影响，很容易产生各种不确定性，从而使条分缕析地回溯特定国家政治环境包容性的形成过程，变得相当困难。有鉴于此，本书在评估东南亚国家的政治环境包容性时，将以对象国在华人议题上的传统立场作为观察对象进行分析。

作为我国近邻，东南亚国家自古以来就有大量华人定居，从而很早就面临中国文化与本土文化共存共生互学互鉴的议题。经过长期的磨合与调整，东南亚各国基本都在本国宗教信仰、民族构成、社会阶层分化等相关因素影响下，针对华人议题形成了相当稳定的权力集团共识，并在反复的政治活动中逐渐成为习惯性的传统立场，其中包括对中国文化和华人移民的刻板印象，以及在出现分歧与摩擦时可以直接援引的行为惯例。

尽管在“一带一路”建设过程中，周边国家所面临的中国文化与华人移民情势都与过去有所不同，但对相关国家而言，传统立场依然会发挥重要作用。究其原因，一方面在个体层次上，铭刻在潜意识中的刻板印象很难改变，从而使得民众尤其是中下层民众很容易在主观上忽略新情况与以往的不同之处，依然习惯性地沿用传统立场应对变化；另一方面在集团层次上，既得利益集团通常倾向于坚持传统立场，以避免与时俱进的相关变化影响其既得利益，而新兴权力集团虽然有意推动革新，但很少会将有限的政治资源用于改善对外来文化的包容性，因为相对于其他革新议题，改善包容性的边际收益较低，无助于新兴权力集团争取更多的社会话语权与政治影响力。

由于传统立场的相对稳定性，以此为观察视角将有助于更直观地把握对象国政治环境的包容性，特别是在对象国政治权力结构基本稳定的情况下，核心权力集团的传统立场很大程度上直接决定了对象国在“一带一路”建设中对于中国文化与华人移民的政策态度。不过，需要指出的是，传统立场的观察视角存在一定局限性。由于其评判所依据的是建立在既定事实基础之上的发展惯性，对可能在外力影响下偏离惯性轨迹的发展变化缺乏有效预期。尽管短期来看，这并不影响评估的准确性，但中长期来看，就有可能对“一带一路”建设的政治风险判定产生较大影响。

在“一带一路”建设过程中出现的大规模的跨境人员流动与多元文化交流，如果能加以有序引导和规划，就有可能在对象国社会尤其是中下层社会引发对当代中国文化的“再认知”，进而潜移默化地重塑他们对中国文化和华人移民的认识，并为自下而上地改善对象国政治环境包容性创造有利条件；反之，如果缺乏约束以至于引发摩擦甚至冲突，就有可能进一步强化他们的刻板印象，甚至对中国文化产生新的负面印象，从而使得对象国变得更加缺乏包容性。

因此，在评估包容性指标的时候，不仅要从传统立场的视角，理解其历史沿革的稳定性，更要从文化互动的视角，重视其发展变化的可塑性，从而在推进“五通”尤其是“民心相通”工作中，切实做到有的放矢，积极主动改善对象国政治环境的包容性，为“一带一路”建设保驾护航。

四政治风险的形成机制与判定方法

有关政治风险的概念界定，学术界尚未达成共识。基于“一带一路”建设的研究需要，本书将政治风险界定为，在双多边交流与合作中，对象国出现难以管控和补正的意外政治状况，使得相关交流与合作项目建设无法达成或无法全部达成预期目标的不确定性。

从形成机制来看，政治风险是两方面因素共同作用的结果：一方面是对象国政治环境存在不足，未能防范意外状况，并在意外状况出现后缺乏有效的管控和补正能力，从而使意外状况对相关项目产生负面影响；另一方面是相关项目应对不利情势的能力不足，未能积极化解意外政治状况引发的负面影响，从而无法达成或无法全部达成预期目标。为了更直观地理解和把握政治风险的形成机制，下文将在政治环境指标体系基础上，通过“双六边形叠加法”进行图示解析。

图1.9 政治风险形成机制示意图

在图1.9中，从同一原点出发，按照顺时针方向依次设置6条坐标轴，分别代表政治环境的开放性、稳定性、协调性、有效性、自主性、包容性6项指标；每条坐标轴上刻画4个刻度，从原点起，顺次为低、较低、较高、高4种指标状态。由此，就构成了政治环境的平面示意图。

假定对象国政治环境指标为较高开放性、较低稳定性、较低协调性、较低有效性、较高自主性、较高包容性，[27]那么将各个坐标轴上对应的坐标点用实线依次相连，就能得到一个如图1.9中A所示的实线横纹六边形。这一六边形所体现的是对象国的政治保障能力边界。在六边形的内侧，对象国在开展双多边交流与合作的过程中，将能最大限度避免发生意外政治状况，即使发生意外，对象国也能进行及时有效的管控或补正，从而避免意外政治状况对相关项目建设产生负面影响。

从理论上讲，如果对象国拥有理想化的政治环境，即所有指标都是高指标，那么，连接各坐标轴的高刻度就会形成如图1.9中B所示覆盖全图的正六边形，[28]从而意味着在对象国开展的任何交流与合作项目建设都能如期达成目标。但在现实中，理想化政治环境并不存在，因此在各国政治环境的平面示意图中，通常都会呈现如图1.9中A所示的不规则六边形，如果相关项目建设对政治环境的要求超出了不规则六边形边界，就有可能受到意外政治状况的负面影响，从而产生政治风险。

“一带一路”建设的“五通”工作涉及诸多交流与合作项目，所要求的政治环境各不相同。通常涉及战略合作的项目对政治环境的要求较高，而主要针对民生合作的项目要求就会相对较低，从而使得不同项目在相同国家也有可能面临不同的政治风险。因此，如果要对政治风险进行评估，就必须先对项目建设对政治环境的要求有所把握。

以我国具有比较优势的高铁建设为例。尽管在具体工作中，高铁建设项目面临的客观情况不尽相同，因此对具体风险要具体问题具体分析，但从宏观层面来看，高铁建设项目对政治环境的要求还是有很强的共性。在开放性上，由于是跨国合作项目，对开放性有一定要求，但涉及面相对有限，仅需要保证较低开放性；在稳定性上，由于是基础设施项目，工程建设期与成本回收期都较长，需要保证高稳定性；在协调性上，由于涉及大规模投资红利，有可能对相关权力集团利益边界产生结构性影响，尽管在我国提供资金与技术支持的增量改革条件下，也必须兼顾权力集团的利益诉求，需要保证较高协调性；在有效性上，高铁建设有待各部门工作的有序衔接与密切配合，因此需要保证较高有效性；在自主性上，高铁建设具有重要的战略意义，容易引起美日等大国觊觎，从而使对象国承受一定外部压力，因此需要保证较高自主性；在包容性上，交通基础设施改善将会在很大程度上增加跨国人员流动与文化交流，因此需要保证较高包容性。

如果将高铁建设项目置于政治环境的平面示意图中，将项目建设对政治环境的基本要求在相应坐标轴上加以标识并用虚线依次相连，就会得到如图1.9中C所示的虚线竖纹六边形。这一六边形所体现的是相关项目建设自主应对不利情势的能力边界。在六边形内侧，相关交流与合作项目缺乏有效应对意外政治状况负面影响的能力，如果对象国出现意外政治状况，很可能使得相关项目建设无法达成或无法全部达成预期目标。

如果将代表“对象国政治保障能力边界”的实线横纹六边形A与代表“相关项目建设自主应对不利情势的能力边界”的虚线竖纹六边形C进行叠加，就能得到图1.9中未能被横纹区间所覆盖的竖纹区间，即C中除了与A交叠后产生的井纹区间D之外的区间。这一区间所体现的就是在对象国推动相关项目建设可能存在的政治风险。未覆盖横纹的竖纹区间即图中C-D部分的面积越大，相应的潜在政治风险也就越高，防控意外不利情势的难度也就越大。通过“双六边形叠加法”对政治风险加以评估，将有助于在“一带一路”的建设过程中遴选最合适开展特定项目的对象国，或是在特定对象国遴选最合适的建设项目，并在推进相关项目建设时更有效地预判风险点。

通过对同一项目在不同对象国，以及不同项目在同一对象国的叠加对比，优先选择在未覆盖区所示政治风险最小的对象国推进相关项目，取得成效后再进一步拓展延伸到其他项目或其他国家，将有利于降低系统性的政治风险。实践表明，相关项目建设自主应对不利情势的能力并非一成不变，而是会随着项目建设的经验积累和方法改善，逐步得到有效增强。这在图1.9中，将直观地表现为六边形C会逐渐向内侧收缩，使得未覆盖区面积相应减少，从而能在“边干边学”的过程中有效降低政治风险。

尽管从失败的项目建设中也能积累一定的经验，但相较于成功的项目建设不可同日而语，更何况取得相同经验积累付出的成本也相去甚远，因此在特定项目建设的对象国先后次序安排上，以及特定对象国合作的优先项目选择上，都应努力遵循先易后难原则，尽可能选择政治风险较小的“对象国—项目”组合优先落实。这不仅能提升优先组合本身的成功率，而且有助于通过成功经验的先期积累，提高后续“对象国—项目”组合的风险防控能力，充分发挥“边干边学”的路径优势，切实降低“一带一路”建设的总体政治风险。

需要留意的是，在判定“对象国—项目”组合的政治风险时，并不能简单加总“双六边形叠加法”所示各非覆盖区面积，而要采用级差累加的方式进行比较。政治环境的6项指标具有相对独立性，因此在“短板效应”的影响下，“对象国—项目”组合的政治风险将首先取决于面积最大的非覆盖区，而后才是其他非覆盖区的面积与数量。具体来看，如果以坐标轴上双六边形间的刻度差为计算标准，对非覆盖区面积加以近似度量，则政治风险的级差累加可表示为“坐标轴最大刻度差×最大刻度差指标数量+坐标轴第二大刻度差×第二大刻度差指标数量+……”。如图1.9所示，“对象国—项目”组合的相应政治风险算式，可以表示为“2级 ×1+1级 ×2”，其中坐标轴上的每一个刻度差代表1级。

进行不同组合间的政治风险比较时，需要从前至后逐级对比。例如，如果其他组合存在3级或4级风险，则相应组合的政治风险大于图1.9所示组合的政治风险；如果其他组合最大也是2级风险，则进一步对比其他组合是否存在1个以上的2级风险，如果有，则其他组合的政治风险大于图1.9所示组合的政治风险，反之，则对比其他组合是否存在1级风险及其数量多寡；如果级差累加结果完全一致，则其他组合与图1.9所示组合具有相似的政治风险。进行优先组合选择时，需要进一步考虑其他因素特别是市场因素的影响。

除了对不同“对象国—项目”组合进行对比，从而选择最优的项目推广或对象国合作路径之外，通过“双六边形叠加法”得到的级差累加算式，对于特定“对象国—项目”组合在落实过程中开展政治风险防控也具有重要价值。由于受到“成本—收益”限制，任何海外项目在建设与运营过程中可用于政治风险防控的资源都是相对有限的，很难进行全方位无死角的政治风险防控。这就需要做出取舍，通过放弃一些低风险点防控，将有限资源集中投入到高风险点防控，从而在政治风险防控的过程中获得更高的边际收益。

于是，如何有效甄别相关“对象国—项目”组合的高风险点，也就成为“重点防控策略”成败的关键。无论将低风险点误判为高风险点，还是将高风险点误判为低风险点，都会使得“重点防范策略”难以达成预期成效。前者会导致资源无效配置，降低政治风险防范工作的边际收益；后者则会导致高风险点上的防控疏漏，很可能造成项目建设的严重损失。依托“双六边形叠加法”的级差累加算式，有助于更全面地把握相关“对象国—项目”组合的政治风险构成，从而有针对性地进行合理取舍与有效配置，切实保证“一带一路”建设工作的有序推进。

[1]国家发改委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，人民网，2015年3月28日。

[2]推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，中国网，2017年5月10日。

[3]《中国—东盟收获“黄金十年”开拓“钻石十年”》，中国新闻网，2013年9月3日。

[4]中国—东盟中心：《中国与东盟2014年经贸合作简况》，中国—东盟中心网站，2015年3月16日。

[5]［泰国］黄斌：《加快泰国铁路建设，打造东盟交通枢纽》,（泰国）《星暹日报》2014年12月22日，A2版。

[6]余振、葛伟：《经济一体化与产业区位效应：基于中国东盟自贸区产业层面的面板数据分析》,《财贸经济》2014年第12期，第87页。

[7]张蕴岭：《打造中国—东盟自由贸易区升级版》,《东南亚纵横》2014年第10期，第53页。

[8]张蕴岭：《亚太经济一体化与合作进程解析》,《外交评论》2015年第2期，第4页。

[9]张蕴岭：《海外投资应进行创造性转移》，新华网，2015年4月21日。

[10]张蕴岭：《亚太经济一体化与合作进程解析》,《外交评论》2015年第2期，第5—6页。

[11]石源华：《亚洲命运共同体的文化内涵》,《世界知识》2015年第2期，第18—19页。

[12]张蕴岭：《中国与周边关系：命运共同体的逻辑》,《人民论坛》2014年2月下期，第38页。