第一节 “一带一路”建设的机遇与挑战

一 “一带一路”建设的重大意义

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注。2013年11月，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，为“一带一路”建设提出了发展规划。[1]2017年5月，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，一方面总结了“一带一路”建设取得的重要成就，另一方面也为深化“一带一路”建设指明了发展方向。[2]

当今世界，随着经济社会的快速发展，各国之间的利益联系不断密切，共同面临的挑战也日益增多：世界经济增长乏力，传统增长引擎对经济的拉动作用减弱；全球化面临新的艰难险阻，符合全人类利益的开放合作理念面临威胁；全球经济治理体系未能反映客观变化，体制机制革新进展缓慢；发达经济体进入后工业化阶段，一些发展中国家却尚未开启现代化的大门；全球贸易投资体系有待完善，互利共赢的全球价值链尚未成形；相当多的国家基础设施不足，区域、次区域发展面临瓶颈制约。为此，中国提出了共建“一带一路”的合作倡议。

作为促进全球和平合作和共同发展的中国方案，“一带一路”建设是所有国家不分大小、贫富，平等相待、共同参与的合作；是公开、透明、开放，为世界和平与发展增添正能量的合作；是传承丝绸之路精神，追求互利共赢和优势互补的合作；是各国共商共建共享，共同打造全球经济治理新体系的合作；是推动要素高效流动和市场深度融合，实现多元、自主、平衡和可持续发展的合作；是推动地区发展，促进繁荣稳定，扩大文明对话和互学互鉴的合作。

从国际层面看，“一带一路”建设顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，有助于弘扬开放的区域合作精神，有利于切实维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。从国内层面看，“一带一路”建设有助于中国更紧密地结合经济全球化和区域经济一体化发展新形势，更合理地统筹国内发展和对外开放，更有效地利用国际国内两个市场两种资源，从而更积极主动地适应和引领经济发展“新常态”，保持经济在合理区间运行，并在此基础上“以经促政，以合作促发展、促安全”，推动构建更加公平、合理、开放的地区合作新秩序。

二 “一带一路”建设与地区合作

“一带一路”建设有五大方向：丝绸之路经济带有三大走向，一是从中国西北、东北经中亚、俄罗斯至欧洲、波罗的海；二是从中国西北经中亚、西亚至波斯湾、地中海；三是从中国西南经中南半岛至印度洋。21世纪海上丝绸之路有两大走向，一是从中国沿海港口过南海，经马六甲海峡到印度洋，延伸至欧洲；二是从中国沿海港口过南海，向南太平洋延伸。

这就意味着，东南亚地区对“一带一路”建设而言，具有至关重要的地缘战略意义。其中，半岛东南亚国家是南方丝绸之路经济带的必经之路，从战略规划上直接关系到中国—中南半岛经济走廊与孟中印缅经济走廊建设的兴衰成败；海岛东南亚则是21世纪海上丝绸之路的咽喉要道，无论是向西经马六甲海峡到印度洋，延伸至欧洲，还是向南太平洋延伸，都要经过南海地区。于是，“一带一路”建设能否在东南亚地区扎实推进，将在很大程度上直接影响其中长期建设成效，特别是在中东、北非、欧洲、南太平洋等地区的可持续发展。

作为推进沿线各国开放合作的宏大经济愿景，“一带一路”与沿线地区合作尤其是中国—东盟合作存在相辅相成的互动关系。一方面，中国—东盟合作的发展成就，将为东南亚地区的“一带一路”建设营造良好氛围。中国—东盟合作在过去的“黄金十年”中取得了显著成效，相继签署了全面经济合作框架协议、货物贸易协定、服务贸易协定、投资协定，并建成中国—东盟自由贸易区，成为全球最大的发展中国家自由贸易区。中国—东盟双边贸易总额增长10倍，年均增长达23.6%。中国连续多年成为东盟最大贸易伙伴，而东盟则成为中国第三大贸易伙伴。[3]2013年10月，李克强总理在第16次中国—东盟领导人会议上，着重阐述了中国—东盟“2+7合作框架”，从而为开启中国—东盟合作“钻石十年”描绘了发展路线图。中国—东盟合作开始进入全方位、多领域、深层次的发展新阶段。

另一方面，“一带一路”的“五通”建设，尤其是基础设施互联互通将有助于切实弥补地区合作中存在的结构性短板，从而为中国—东盟合作注入新的动力，切实推进中国—东盟自贸区升级版的发展与完善。由于国际金融危机深层次影响的继续显现，全球经济复苏缓慢，中国—东盟合作也在一定程度上受到拖累。统计显示，2014年中国—东盟双边贸易总额为4801.25亿美元，同比增长8.23%，部分国家对华贸易呈现低速增长甚至是负增长；新增双向投资总额121.8亿美元，其中东盟国家对华新增直接投资63亿美元，同比下降24.5%，中国在东盟国家新增直接投资58.8亿美元，小幅增长2.5%。[4]这就意味着，中国—东盟合作到2020年能否达成双边贸易总额1万亿美元，双向投资总额1500亿美元的发展目标，将在很大程度上取决于“一带一路”建设能否有效创造新的增长点和发展契机。具体来看，这主要体现在以下方面。

（一）“一带一路”建设将为东盟国家的基础设施互联互通提供资金、技术以及人才等全方位支持，有助于东南亚发挥战略通道优势，推动沿线地区社会经济发展

东南亚地处战略要冲，坐拥沟通两洋连接亚非欧的区位优势，但是，相对落后的基础设施互联互通建设，却在很大程度上限制了东南亚有效发挥战略通道的作用，不仅延缓了东南亚国家社会经济发展与东盟一体化进程，而且阻碍了东西方经济文化的交流与合作。

以铁路建设为例，早在1995年，马来西亚总理马哈蒂尔就在第五届东盟领导人会议上提出修建一条从马来半岛南端的新加坡，经马来西亚和中南半岛五国，延伸到中国云南的“泛亚铁路”的倡议，并得到东盟各国领导人与中国政府积极响应。但是，时至今日，“泛亚铁路”东盟通道建设依然停留在纸面规划，并未得到有效落实。

事实上，即使曾被誉为“亚洲四小虎”的泰国，其铁路建设也差强人意，更遑论发展水平相对落后的其他中南半岛国家。据统计，泰国现有铁路总里程4363公里，仅比70年前增加了1000多公里，并有3755公里铁路依然为单线；铁路车辆设备老旧，线路缺乏管理维护，致使运营效率低下且安全堪忧，客运与货运时速仅为50公里/小时与29公里/小时，而且事故频发，呈逐年上升趋势。[5]与此相比，印尼作为东南亚地区的大国，其铁路建设更是乏力。据统计，从1980年到2012年，印尼铁路总里程从6458公里降至4684公里，并且设备线路老化现象严重。

从成因来看，东南亚地区基础设施互联互通的建设步伐明显落后于社会经济发展，主要是面临市场狭小、融资困难，以及技术与人才储备不足等客观因素影响。基础设施互联互通建设投资大、施工难、收益慢，规模经济效应明显，因此对东南亚的中小国家而言，很难在缺乏外力支持的情况下启动相关建设。

“一带一路”建设将为东盟国家的基础设施互联互通建设提供战略契机。在市场方面，“一带一路”贯穿亚欧非大陆，一端是包括中国在内的活跃的东亚经济圈，另一端是发达的欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大，从而为东南亚地区的战略通道建设提供了广阔市场预期；在资金方面，“一带一路”框架下创设的亚洲基础设施投资银行等机构将为东盟国家基础设施互联互通建设提供有效融资渠道；在技术与人才储备方面，中国不仅有能力提供全方位支撑，还将通过技术转让与人才培养，协助东盟国家经由“干中学”的方式充实技术与人才储备。

依托“一带一路”建设推动基础设施互联互通，不仅能在短期内有效刺激“一带一路”沿线东南亚各国经济增长，而且在中长期也将有利于切实改善东盟国家互联互通的硬件条件，发挥东南亚地区的战略通道优势，促进东盟一体化进程，并为深化中国—东盟合作提供硬件层面的有效保障。

（二）“一带一路”建设将为东盟国家产业结构调整提供发展契机，有助于推动创造性产业转移，并在此基础上形成更公平、合理、高效的区域产业分工体系

作为全球最大的“南南型”区域合作组织，中国—东盟自由贸易区自2002年成立以来，制造业内部关税持续下降，从1990年的0.576降至2010年的0.017，年均降幅达到16.24%，从而有力推动中国—东盟双边贸易增长；与此同时，中国—东盟区域内产业空间布局也发生明显变化，从2002年到2010年，中国制造业产值在区域内所占比重以年均2.39%的速度递增到88.17%，东盟国家制造业产值所占比重则逐年下降。[6]

从资源优化整合的角度来看，现有的区域产业分工体系的确是在一定程度上提高了资源配置的有效性，从而切实推动了中国与东盟各国社会经济发展。但是，这种产业链的延伸与资源优化整合，更多是基于市场化尤其是跨国公司的中短期成本—收益考虑，因此很容易导致企业市场化短期行为与国家战略性长期诉求的配对错位，并在中长期形成结构性发展瓶颈。

长期以来，中国与东盟各国都参与跨国公司的产业链，并处在价值链低端，所获得的产业附加值普遍很低，难以有效分享资本与技术红利。[7]在工业化起步阶段，依托跨国公司产业链的区域产业分工体系表现出强劲活力，有效支撑了东亚经济持续繁荣与增长。但是，随着东亚地区特别是中国成为全球制造中心，区域产业分工错配的负面影响日益凸显，并在很大程度上引发了结构性的发展不平衡问题，从而不仅影响到中国与东盟各国产业结构调整与升级，而且成为深化中国—东盟合作的瓶颈障碍。

2008年，美国发生“次贷危机”，此后演变成遍及全球的金融危机和经济危机，从而在根本上动摇了长期以来东亚与美国之间“危险的平衡”，东亚地区生产扩张不能再主要靠美国市场的需求。这就使得东亚地区不得不进行调整，努力开拓内部市场和其他市场，大力调整生产结构和拉动内需，转变发展方式。[8]对中国—东盟合作而言，这既是严峻挑战，也是构建更加公平、合理、高效的区域产业分工体系的重要契机。

“一带一路”建设，将有利于沿线各国开展经济发展战略的积极沟通与有效对接，并通过更具有针对性的双多边贸易与投资便利化安排，有序引导跨国产业链合理布局，在宏观层面主动化解市场行为与国家战略的结构性错配。在合作建设中，尤其要改变传统的替代性产业转移模式，摒弃市场化的低成本、高污染、产能过剩的跨国产业短期投资行为，积极鼓励和推进创造性产业转移，从而在互利共赢的投资建设过程中，为打造中国—东盟自贸区升级版创造有利条件。[9]

（三）“一带一路”建设将为中国与东盟国家提供更广泛、更丰富、更多元的人文交流与合作平台，有助于深化各国民众相互理解与认同，推动命运共同体意识的形成与发展

从区域合作理念来看，亚太地区与欧洲地区存在显著差异，后者的合作思想源自区域主义认同，而前者的合作思想则是开放环境下的市场联系与合作。作为引导亚太区域合作的核心理念，“开放的区域主义”并不是传统意义上的区域主义概念，而是一种新的基于利益考量的合作理念。[10]这就使得亚太地区的双多边合作普遍呈现利益导向的弹性架构，很容易在求同存异的前提下开展务实合作，但却很难形成有约束力的规范支撑。

对于中国—东盟合作而言，灵活务实的弹性架构曾在“黄金十年”的起步阶段发挥过重要作用，有力助推了经贸交流与合作，但是，随着中国—东盟合作步入“钻石十年”的深化阶段，弹性架构的缺陷开始日益显现，难以在推进全面合作尤其是重点和敏感领域合作中形成有效支撑，因此需要依托命运共同体意识进一步夯实民意，并在此基础上，构造更具执行力与稳定性的合作架构。

近年来，中国通过积极主动的双多边合作，为周边国家展现了独特的文化观、价值观、义利观、近邻观以及和平观，从而为命运共同体意识注入了深厚的文化内涵。[11]不过，命运共同体存在于各种复杂交错的关系之中，依托的是基于共同利益的合作共处。[12]因此，命运共同体意识的形成与发展，还需要东盟各国各阶层民众的共同参与，从而在中国—东盟合作的互学互鉴基础上，形成兼容并蓄的理解与共识。

“一带一路”建设将会为中国与东盟各国提供领域更广泛、资源更丰富、形式更多元的人文交流与合作平台。文化交流、学术往来、人才交流合作、媒体合作、青年与妇女交往、志愿者服务等，都将成为传承与弘扬海上丝绸之路友好合作精神的重要载体，并将为增进各国各阶层民众的认知与认同，促进命运共同体意识的形成与发展，提供必要前提与有利条件，从而为深化中国—东盟合作奠定坚实的民意基础。

三 “一带一路”建设的主要挑战

作为横跨亚欧非的宏大倡议构想，“一带一路”建设势必引起从大国博弈到周边关系，从国家权力到国民利益的深层次、全方位、跨领域的结构性调整。因此，从中长期看，“一带一路”建设将有助于在根本上保证东南亚地区的繁荣与稳定，但在短期内，阻碍中国—东盟合作的诸多瓶颈难题很可能进一步加剧，从而影响到地区合作与“一带一路”建设的前进步伐。具体来看，主要表现在以下方面。

（一）战略互信缺失

对于中国—东盟合作而言，最主要的发展瓶颈就是缺乏战略互信，使得很多互利共赢的计划和项目，都停留在口头或纸面，难以得到贯彻落实。近年来，中国始终坚定不移地走和平发展道路，积极推动地区多边安全机制建设，并明确提出了“共同、综合、合作、可持续”的新亚洲安全观，从而一定程度上改善了中国与周边国家的战略互信。但是，作为全球第二大经济体，中国的综合国力强势提升，还是在客观上引发了地区秩序与大国均势的深刻调整。这就使得国力与中国相去甚远的东盟国家很容易受到传统的大国平衡意识影响，进而在对华合作尤其是战略合作方面有所保留，难以与中国的“一带一路”倡议形成有效对接与积极互动。

21世纪前十年，作为地区大国博弈主线，中美关系基本呈现相互兼容、互不干涉的并存格局。2008年金融危机后，中美经济走势的反差日益明显，从而改变了美国对东亚战略格局的基本判断，美国转而采取“亚太再平衡”战略，力求遏制中国的发展态势，巩固其在东亚的战略主导地位。菲律宾、越南等东盟国家更是在美国的挑动和支持下，再次掀起南海主权争端，从而在一定程度上对中国—东盟合作产生了负面影响。

“一带一路”建设将为中国打通直入印度洋的战略大通道，从而在根本上瓦解美国构筑的东亚战略包围网，因此必将引起美国明显的应激反应，使得中美在东亚的战略博弈进一步加剧。与此同时，日本、印度、俄罗斯等大国也将更加积极主动地参与东亚地区的战略博弈，以期在地区新秩序的构建过程中占据有利地位，从而分享更多的东亚经济增长的发展红利。[13]从长期来看，东亚地缘政治格局的多极化发展趋势，将有助于构建更公平、合理、有序的地区新秩序，从而为“一带一路”建设提供有利环境，但在短期内，多国博弈的复杂利益纠葛将延缓新形态的大国均势格局的形成，使得东盟国家更多采取待价而沽的观望态度，从而影响“一带一路”建设进程。

（二）治理能力不足

“一带一路”建设为中国—东盟合作的深化发展提供了重要契机，也对各国的治理能力提出了更高要求。无论基础设施互联互通，还是贸易与投资便利化，抑或人文交流与合作，都需要进行有针对性的体制改革与机制创新，以有效应对建设过程中的各类现实诉求。这就使东盟各国普遍面临的治理能力不足问题表现得更为突出，并有可能因为改革开放的发展诉求，引发新旧利益集团的政治权力冲突。

对东盟国家而言，治理能力受多重因素影响，但就体制机制改革而言，最根本的影响因素在于利益结构板结引起的保守化与不作为。从国家整体来看，基于对外开放诉求的体制机制改革将产生可持续的发展红利，从而足以在中长期弥补改革产生的相关成本，但是，对于不同群体而言，改革开放的成本—收益分布并不均衡。通常情况下，更具有市场竞争力的新兴利益集团，尤其是新兴产业集团将在改革开放过程中，获得更多的发展红利，因此会对改革开放持积极态度；与此相对，掌握国家政治主导权的既得利益集团，尤其是传统产业集团、城市中产阶级，以及行政官僚集团等，更可能倾向于放缓改革开放步伐，以争取更长的改革适应期用于转嫁成本。[14]

从中长期来看，“一带一路”建设将为新兴利益集团提供自下而上倒逼改革，甚至直接掌权主导改革的重要外部动力，从而有助于切实推动东盟国家治理能力的提升，为深化中国—东盟合作提供有利条件；但在短期内，无论保守派的既得利益集团有意或无意的政治不作为，抑或是新旧利益集团权力博弈引发的政治动荡，都有可能使得相关国家治理能力进一步下降，从而影响“一带一路”建设的贯彻落实。

（三）多元文化冲突

“一带一路”建设尤其是交通基础设施的互联互通，一方面将有效促进中国—东盟合作的人员跨国跨地区流动，从而有利于区域资源整合，另一方面也将显著提升区域内多元文化的交流与碰撞，从而加剧摩擦，甚至引发冲突。

东南亚自古就是多族群、多宗教并存的多元文化地区。近现代以来，东盟各国先后开始工业化进程，并普遍形成了城乡分化、地区分化的不平衡发展格局，从而使得原本就相对复杂的文化版图，进一步产生了现代城市文化与传统乡村文化的结构性分野。不过，由于长期以来交通基础设施建设相对落后，东南亚地区未曾经历过多元文化的大碰撞、大冲突、大融合，而是在彼此间保持着一定的距离与隔阂，形成了相当微妙的多元文化平衡格局。

随着“一带一路”建设对东南亚地区交通条件的有效改善，超大规模的人员流动将会在根本上突破多元文化间的距离与隔阂，进而将所有的多元文化主体都卷入区域一体化进程。这就使得东南亚社会特别是相对传统的乡村社会，很有可能面临前所未有的多元文化冲击，尤其是在中国特色社会主义文化与西方民主文化都依托互联互通建设开始大规模进入东南亚腹地后，多元文化的摩擦与冲突很可能会变得更加频繁。

从中长期来看，多元文化的相互沟通、理解与认同，将会为区域一体化发展提供更加坚实的共识基础；但在短期内，多元文化碰撞引发的摩擦与冲突将呈上升趋势，如果缺乏及时有效疏导，就会妨碍命运共同体意识的形成与发展，从而影响“一带一路”建设的客观效果。