一 中国的区域政策及其功能

区域政策是一种基本政策，多数国家都有明确的区域政策或者暗含区域政策的政策。政策是指“国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称”[4]。一般意义上的政策包括总政策、基本政策和具体政策三个层次。

（一）区域政策在中国政策体系中的地位

总政策是关乎国家全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总任务等，是所有公民必须遵循的、法定性的行为规则。[5]中共十六大以来，中国的总政策是坚持中国特色社会主义道路，全面建设小康社会。中共十七大提出，全面建设小康社会的路径是实现城乡协调发展、区域协调发展、经济与社会协调发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的统筹。中共十八大则把它提升为建设政治、经济、文化、社会和生态五种文明。

基本政策是“在总政策的制约下，解决社会基本领域中存在的主要问题时候必须坚持的行为规范”[6]。基本政策是实现总政策中各个目标的手段，通常是“政府公共管理中关系到各个公共部门运行和发展的政策”[7]。基本政策分为两个大类：一类为分领域的政策，如政治政策、经济政策、社会政策等；另一类为跨领域的政策，如区域政策。基本政策或是由特定领域一系列政策组成，如财政政策、产业政策等构成经济政策；或是由跨领域的若干政策组成，如区域政策包括了财政、产业等若干相关的政策。

具体政策是“在社会基本活动领域之下更小的范围中发挥作用的政策。”是“为解决社会发展中某个领域某个问题的具体政策”[8]，如财政政策包括财政收入政策、财政支出政策等。其中具体政策中涉及区域问题的也属于区域政策，如对欠发达地区、萧条地区等问题区域的帮助或扶持政策等都是区域政策的组成部分。

作为一种基本政策，区域政策的功能是实现总政策中的“协调区域发展”目标。这一目标在中共十七大报告里表述为“推动区域协调发展，优化国土开发格局。缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。中共十八大报告则把“区域协调发展机制基本形成”作为实现“经济持续健康发展”目标中的一个部分。2016年3月17日发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出了中国区域发展的总体思路是：“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”

区域政策是一种跨领域的基本政策，具有多层次、宽范围的特点，是一系列政策的集合。区域政策里既有发展战略、国土规划，也有分布在不同领域的具体政策，如扶持民族地区发展的经济政策；既有针对跨区域问题治理的法规，也有用于解决跨区域问题的具体政策。因此，区域政策是指政策主体在某种特定的区域秩序和空间结构的基础上，采用各种政策手段，去实现某种政策目标的行动或行动方案。[9]

（二）中国区域政策的结构

作为一系列政策的集合，中国的区域政策可以分为两个层次。第一个层次是全局性政策，以国家整体作为政策对象的政策，目前包括区域发展总体战略和主体功能区规划。区域发展总体战略明确了全国范围内东部、中部、西部和东北四大地带的发展目标，主体功能区规划规定了未来一段时期内全国各类区域开发的强度。区域发展总体战略和主体功能区规划先后被列入国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划，成为国家“塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”的总方略。

第二个层次是各类具体区域政策，包含广泛，其中有的范围广，如西部大开发战略，涉及12个省区市。尽管区域政策覆盖面广，但大多为专项政策，以解决区域问题为任务，如对口支援政策针对的是处于边远的民族地区的经济落后问题，由东部和中部的省市以及大型国有企业和部分事业单位，对口支援西藏、新疆等西部民族地区。同时还有针对特殊类型地区的区域发展政策，如针对革命老区振兴发展支持政策，促进革命老区发展建设；针对边疆地区开发开放政策，推进边境城市和重点开发开放试验区等建设；促进困难地区转型发展政策，促进资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区发展接续替代产业，促进资源型地区转型创新，形成多点支撑、多业并举、多元发展新格局。

按照美国政策学家罗威（T.Lowi）对政策的功能性分类[10]，区域政策中有分配性的政策，如西部大开发等针对问题区域的政策；也有再分配性的政策，如国家对贫困地区的转移支付、中央政府安排的对口支援；还有调节性的政策，这类政策对政策对象的行为起到约束作用，如主体功能区规划对不同类型区开发强度的限制。除此之外，还可以把区域政策分为鼓励性的与限制性的，对东部、中部、西部和东北四大板块实行不同的支持政策属于鼓励性政策；主体功能区规划是中国区域政策中首次出现的限制性政策，反映了中国经济发展进入了资源和生态约束的阶段。在鼓励性区域政策中，还包括了帮扶性政策，如中央扶持民族地区发展的政策、中央扶持革命老区发展的政策以及对口支援等。由于一直实行政府主导型发展模式，政府不但有发展经济的职能，也负有协调各方面利益的责任。在区域政策方面，由于地方政府间的竞争较为激烈，地区间矛盾和冲突时常出现，需要中央政府出面协调，因而中国先后制定了众多协调区域利益的政策，协调性区域政策遂成为中国区域政策中重要的一种。作为一个超大规模的国家，中国在国家层面和地方层面均有区域政策，地方区域政策主要出现在面积广大的省级政府层次。由于省内的区域发展差距普遍存在，因而需要相应的地方性区域政策。

（三）中国区域政策的功能

通过区域政策，政府以其次级区域作为对象，采取差异政策对区域发展现有格局进行干预，最终实现合理区域发展目标。[11]因此区域政策主要具有三个功能，第一种是解决某些区域问题，区域政策是政府为解决区域问题而制定并实施的各种社会、经济政策的统称。区域问题通常包括落后病、萧条病和膨胀病三种。[12]解决这些区域问题，需要针对不同的问题区域而制定有针对性的政策，“国家大力推行经济区建设，实行‘一区一策’，出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件。”[13]发挥第一种功能的区域政策主要属于第二层次，即具体的政策。具体区域政策致力于解决区域问题和协调区域利益矛盾，因此应该注重分类指导，并针对各类问题区域展开。要针对不同类型的关键问题区域，加大资金和政策支持力度，进一步完善国家区域援助政策体系。[14]

针对问题区域的政策对地方产生两种方向不同的激励，正面的激励是促进问题区域的地方政府尽快解决发展中出现的问题，跟上发达地区的发展步伐，其中在萧条区域和膨胀区域，中央的扶植政策较为容易达到正面的效果。负面的激励是可能导致地方努力争取成为问题区域，以便获得中央的政策支持和资金支持。这种现象容易发生在国家的区域援助政策过程中，如在国家的扶贫政策过程中，出现过个别地方不愿意摘掉贫困县的“帽子”的现象。在国家的对口支援政策过程中，也出现了受援方对支援方的依赖，难以形成自己的发展能力的问题。

第二种是促进某些区域优先发展。对于一些具有独特发展优势的地区，国家可以通过特殊政策给予扶植，使其率先发展。中国政策过程非常注重“试点”方法，在区域政策中，选择某个地区作为“试点”，给予特殊政策，探讨如何实现率先发展。一旦作为试点的区域取得成功，将把其发展政策向其他地区推广。区域政策的这种功能通常在两种情况下发挥：一是用在发展基础好，发展条件优越的发达地区；二是用在欠发达地区的“增长极”上，激励这些地区率先发展，以带动其他地区。

第三种是实现区域均衡发展。区域政策是“中央政府为调整地区间发展状态、差异和分布，促进地区因地制宜发展而制定的对社会经济发展过程施加影响的政策和措施”[15]。区域政策被中央政府当作促进区域协调发展、优化空间布局结构、提高资源空间配置效率的重要途径和手段。魏后凯等指出，中国区域政策应以促进区域协调发展为核心，更加强调公平目标。促进区域协调发展是中国的一项长期战略方针。要推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。除了进一步完善国家区域发展总体战略外，还应按照主体功能区和关键问题区分两种类型区，实行差别化的国家区域调控政策和国家区域援助政策。[16]

此类区域政策大都具有全局性，处在区域政策的第一层次。其对地方政府行为的影响也包括两个方向，一个方向是鼓励地方政府发挥自己的比较优势，以地方特色赢得在全国发展布局中的有利地位。国家通过平衡区域发展差距的政策可以帮助落后地区的发展，以便缩小区域发展差距，但是在全局性区域政策里对落后地区的帮助不是援助，而是通过产业政策、财政政策等手段帮助这些地区“追赶”发达地区，最终实现落后地区的发展。协调区域发展的目的不是抹平地区发展差异，而是使得国家的发展在各个区域更为协调。

另一个方向是限制地方的过度开发和恶性竞争。例如，国家的主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有的开发密度和发展潜力，把中国的全部国土划分为四类：优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是制定国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。主体功能区规划的基调是控制开发强度，因此对地方的经济开发是一种明显的限制。