四 政府直接干预型产业政策及其相关理论面临的质疑与挑战

长期以来，干预市场与替代市场类型的产业政策模式，其理论依据和实施效果都面临强烈的质疑。

（一）政策实施效果面临的质疑

1.干预市场型产业政策无效论

针对产业政策效果的实证研究和理论分析中，有大量研究表明东亚的产业政策并不是东亚产业发展的主要原因。Ito（1994）指出，东亚经济的发展归功于实行的开放措施和出口推动策略。倘若没有政府的选择性干预，日韩两国的经济也许发展得更快。在宏观经济稳定、汇率稳定、高储蓄和高投资等条件下，政府对微观经济进行干预有损于经济发展（Trezise,1983; Wolf,2007）。Krugman（1997）则认为，东亚经济发展的主要原因在于政府积极推动人力资本投资和提升，而并非亚洲政府在提升特定产业和技术方面的做法；事实上，亚洲政府根本不知道自己在做什么。Heo和Kim（2000）同样质疑东亚直接干预市场的政策模式，虽然他们承认东亚政府发展人力资源、推动开放和支持出口促进了经济发展，但是他们进一步指出政府通过实施产业政策以试图达到对挑选的特点产业进行扶植，不仅没有成功而且毫无价值；其实证研究还表明日本、韩国等被扶植产业TFP，与政府干预之前的情况相比，并没有出现明显变化。今井贤一（1988）认为，对于日本而言，产业的发展虽然处于政府的压力之下，但基本上是遵循市场机制才得以发展的。产业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展（植草益，1984）。“外国对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向”（小宫隆太郎等，1988）。

2.日本并没有实施所谓积极干预市场的产业政策

对于干预市场型产业政策的支持者而言，“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的高速发展做出巨大贡献”是最为重要的事实依据。然而，这个所谓的事实依据可能在历史上根本就不曾发生过。三轮芳郎（2002）在其著作《日本产业政策论的误解》中，对于“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的高速发展做出巨大贡献”的观念及其事实依据，进行了详细的解析和检验，认为这个观念是没有根据并与事实不符的错误说法。三轮芳郎对于经济政策史翔实的研究表明，通产省并没有对民间经济主体实施有效并具有重大影响力的政策手段；日本政府对于实施直接干预市场的政策抱着极其谨慎的态度；被冠以各种名号的“产业政策”，在几乎所有情况下不仅缺乏明确具体的“政策目标”，并且缺少可供实施的政策手段；日本并没有实施被称为“产业政策”的干预主义政策，而是通过自由经济市场实现了战后经济的高速增长。三轮芳郎进一步指出，在某种意义上来说，日本的“产业政策”并不是失败了，而是从未被真正实施过。

3.直接干预市场型的产业政策导致不良效果

一些研究甚至表明，干预市场型的产业政策不但不是推动产业发展的主要原因，还导致不良的政策后果。伊藤元重（1984）认为至少从学术界的立场来看，对产业政策存在的意义似乎持否定性看法的比较多。如小宫隆太郎对日本产业政策的看法，认为“日本在各个时期并未提出明确的理论依据或指导思想，而只是在议会制民主主义原则的政治压力下，有目的地推行了一系列内容庞杂的中小企业政策”。Beason 和 Weinstein（1996）通过严谨、全面的计量研究指出，日本的产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响，对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言，产业政策对生产率还产生了负面的影响。竹内高宏（2002）在《产业政策论的误解》一书中，对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行了详细比较后，也认为日本成功的产业大多没有产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多，特别是限制竞争较多的部门。

（二）中国产业政策的实施效果同样面临严重的质疑

中国产业政策的实施效果同样令人质疑。江小涓（1999）指出中国实施政府干预型产业政策的效果多不理想，许多行业高速发展的过程，就是不断突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程，如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被进一步延迟。李平、简泽和江飞涛（2012）采用企业微观数据表明，直接干预市场与限制竞争的产业政策使得钢铁、汽车、石化、船舶等重要行业优胜劣汰机制难以发挥作用，并严重阻碍这些行业效率的进一步提高。江飞涛等人（2007）、刘世锦（2008）、焦国华等人（2007）、江飞涛（2008）、李平等人（2010）、曹建海和江飞涛（2010）等人亦指出中国干预型的产业政策效果并不理想，并导致了不良的政策效应，并各自提出了相应的理论依据和经验研究依据。对于中国产业政策实施效果的质疑，可以总结为以下几点。

第一，采取广泛干预微观经济的产业政策，带来了较为严重的寻租和腐败行为，加剧了收入分配的不平衡，并降低了整体经济体系的活力。对微观经济的广泛干预，极大地扩大了行政力量配置资源的能力和手段，强化了中国寻租活动的制度基础，寻租规模亦不断扩大，腐败现象更加严重。规模巨大的租金总量显著加剧了中国社会的贫富差距，大量租金的存在还扭曲了企业的行为，诱导企业经营者将更多的精力配置于寻租活动，相应地减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，进而降低了整体经济体系的微观活力。

第二，中国在汽车、钢铁、石化等重要行业实施严格的投资审批、核准政策及市场准入政策，具有限制竞争、扶大限小的特征，对行业效率的提升产生了显著的负面影响。采用工业企业微观数据的实证研究表明，这些政策使得汽车、石化、钢铁、船舶等行业中优胜劣汰机制严重受阻，不利于行业效率的改进，这表现在以下三个方面：①在位大企业由于受政策扶持且缺乏竞争压力，生产效率偏低且改进缓慢，但市场份额却不断扩大；②一些具有较高生产效率且效率改进速度较快的中小企业或新进入企业，受政策限制难以进一步成长和扩大市场份额；③由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，不必要的投资审批和核准（除生态环境保护之外）还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，也带来设租、寻租等一系列问题，进一步降低了行业整体效率。

第三，目录指导成为政策部门以自身的判断和选择来代替市场机制的工具，导致不良政策效果。目录指导实质上是政策部门从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，需要政策部门对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政策部门根本不可能完成的工作。目录指导政策制定和实施往往超越中国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。例如，近年来多晶硅、风电设备制造业的产能过剩问题，钢铁行业部分高端产品设备能力过剩问题；以及前些年由于限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，导致建筑钢材市场供应相对短缺。目录指导应重在指导，即为企业提供关于未来市场和产业发展趋势的重要信息，应对企业加以引导而不应具有强制力。

第四，片面强调市场集中度、企业规模，导致大量低效率重组行为。中国在重要行业实施的产业组织政策及促进兼并重组政策，均将提高市场集中度和打造大规模企业作为最为重要的政策目的，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业。这种政策模式导致大量地方政府主导它非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。这种政策模式将市场结构与市场绩效简单对应，忽略了市场竞争过程作为一个筛选机制和发现过程，让具备效率优势的企业能够生存和发展，市场份额总从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，脱离开这一过程，去强调集中度、企业规模的效率是毫无意义的。对于兼并重组政策而言，应淡化集中度和企业规模目标。其最为重要的意义应在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，改善和强化市场的优胜劣汰机制，提高市场的整体效率，为产业的转型升级提供良好的市场环境。试图通过政府主导或者推动的兼并重组来实现产业转型升级的目标，实则是拔苗助长。

第五，以干预微观经济的方式治理产能过剩存在根本缺陷，并会带来不良政策效应。长期以来，中国政策部门以干预微观经济的方式治理产能过剩，但这种政策模式的成功需要政策部门能对未来市场做出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的。20世纪90年代以来许多政策文件中对钢铁工业产品市场的预测均与实际情况存在巨大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。现阶段，中国的产能过剩问题主要是体制扭曲下地区补贴性竞争的产物，干预微观经济的政策模式，不但不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。

第六，发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。近年来，战略性新兴产业是政策扶持的重点，对于新兴产业企业的财政支持和税收优惠则是重中之重，地方政府更是采取低价供地、直接提供财政补贴等方式大力推动战略性新兴产业发展。然而，这种过于注重补贴生产企业的措施，直接导致多晶硅、风电设备等新兴行业出现比较严重的产能过剩，并导致太阳能电池板、风电设备等产品相继在欧、美市场遭遇“双反”调查。更为重要的是，对于生产企业和生产环节提供大量补贴还会诱发企业的寻租行为，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也会使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

（三）政府直接干预型产业政策相关理论面临的质疑

从反对政府直接干预型产业政策的研究来看，政府直接干预型产业政策在理论上存在以下三个方面的主要问题。

1.产业政策中存在的最优选择问题

Klimenko（2004）和Lall（2001）质疑政府是否有能力挑选出最应该发展的产业。Klimenko指出，政府作为面临严重信息约束的政策制定者，选择的最优产业（最应该发展的产业）往往是并不具有比较优势的部门，并可能最终放弃具有“真正”的比较优势并最应该发展的产业。Lall认为由于知识并非如新古典理论所说的纯机械式的信息传播方式，而是以大量的默会知识存在，并具有集体性、累积性和路径依赖等特性，因此政府将面临严重的信息制约而难以选择真正应该发展的产业。政府的政策重点不应该是在挑选目标产业，而应与民间社会和私营部门彼此协作，培育有助于“创造赢家”的市场环境。实施产品、技术和工艺的选择的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的（Lavoie,1985）；并且这些知识具有的主观性、私人性和分散性、信息自身的默识性和不确定知识的黏性与特定的语境高度相关，是无法进行汇总的知识（哈耶克，2003）,实际上政府无法选择应该发展和不应该发展的产业、应该开发或者不应该开发的技术，这些只能在市场竞争过程去完成（江小涓，1996）。

2.政府信息不完全和有限理性问题

关于产业政策的研究中，对于政府完全信息和完全理性前提的反对最为强烈。Krueger（1974）认为政府要实现对经济的有效干预，必须具备相应的条件，诸如以公民最大化利益作为政府的目标函数、充分信息的掌握、政策实施的无成本等，但是很显然，现代经济的复杂性导致信息广泛散布，而信息的质量相对于信息的数量而言，更超出了不必对经济决策负责的政府官员能有效处理的范围。因而，产业政策的有效性难以得到保证，并且往往沦为政府寻租的工具。Krueger和Tuncer（1982）进一步指出政府干预发展暗含的假定“将公民的最大化利益纳入其目标函数、决策者具备充分信息、无需成本就可提出和实施政策”是不现实的，政府干预应主要集中在自己具有比较优势的领域，即公共品领域。

在实际的经济运行中，政府作为市场参与者，受有限信息和有限理性的约束，并非旨在解决问题的完全中立的机构，而是具有特定利益和动因的内在参与者，产业政策制定过程中存在诸如标准确定困难、政府设租偏好、政策实施手段困难及其政策实施效果难以判断等困难（江小涓，1996；青木昌彦，1998）。具体而言，现实经济中，由于受有限信息与有效理性的制约，政府推行产业政策的能力受到限制；政府受自身动因的驱使而进行干预，诱发政府自身和企业的不当行为，如设租和寻租行为；政府失灵同样广泛存在，市场低效率的存在并不意味着对政府干预的必然需要。许多时候，正是政府对产业活动的不当干预，损害了市场机制作用的正常发挥，从而导致了所谓的市场失灵。Klinger和Lederman（2004）提供了系统性证据，指出自我发现过程的受限程度与自由进入壁垒的存在呈正相关，政府对自我发现过程的限制以及对自由进入的限制会导致加重所谓的市场失灵。

对于政府信息不完全问题，更深入的阐述主要是基于奥地利学派的思想。在新奥地利学派经济学看来，在制定选择性（干预市场型）产业政策的过程中，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，这些信息的产生只有通过市场过程才能够实现（Lavoie,1985）。不仅如此，信息自身的默识性和不确定知识的黏性（sticky knowledge）与特定的语境高度相关（哈耶克，2003），这些缄默知识和黏性知识的存在也导致知识传播的局域性和知识收集的艰巨性，政策制定部门也不可能依据这些知识进行正确的计算和预测。同时，政府不可能具有比企业更高的主动性实现信息的收集、加工和筛选。在政府和其他经济参与者共同面临激励和信息约束，而在政府不能忽略成本和自身利益的情况下对预期活动的协调，试图矫正市场失灵的目标往往难以达到；尤其是和企业同样面临技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而可能导致政府对特定产业的干预或者不起任何作用或者更为糟糕，如抑制企业家精神而导致市场低效率和市场活力的缺失等。

3.战略性贸易政策理论面临的质疑

张鹏飞和徐朝阳（2007）详细总结了质疑战略性贸易政策理论的主要观点：①规模经济和不完全竞争是新干预主义的理论基础，但不少实证研究表明这个理论基础并不成立（Hobbs,1991; Beason and Weinstein,1996）。②操作上的困难。战略性贸易政策理论中给出的博弈模型，都假设政府完全知道所有的市场信息以及企业的博弈模式，实际上政府是不可能做到这一点的，严重信息制约条件下，政府采取战略性贸易政策可能导致相反的效果。[3]③寻租问题。战略性贸易政策可能导致保护过度和国内市场垄断，并可能成为利益集团寻租工具，减少全体国民的福利。④战略性贸易政策对某个特定产业提供保护和补贴，会增加其他产业部门的成本，这些部门的损失很可能超过扶持特定部门带来的收益。[4]⑤实证方面存在的两难困境。东亚国家实施的产业政策与拉美国家并无本质区别，如果战略性贸易政策能够解释东亚经济的成功，又如何解释拉美经济的不成功。需要特别指出的是，在WTO关于补贴和TPIPs协议的规则下，战略性贸易政策的主要政策工具（限制进口、出口补贴、非国民待遇等）已难以继续实施。还有一点需要进一步指出的是，如果一国实施的战略性贸易政策引发其他国家同类政策的实施，那么这种政策所能起到的作用将极为有限，并可能导致本国福利上的损失（Helpman and Krugman,1989）。

（四）混淆不同类型的产业政策导致不适当的政策讨论

另一个值得关注的问题是，必须明确“产业政策”是一个可容纳多种不同性质行为的弹性词，加强政府干预与强化市场机制都可以是产业政策选择的模式。由于对产业政策具体含义的理解和阐释不同，当人们对推行产业政策表示赞同或提出异议时，并不能确切地知道他们赞同和反对由哪类手段构成的产业政策（江小涓，1996）。因而，在产业政策研究中，必须更为详细地说明不同的研究者或理论支持或反对的是哪一类政策，研究者也必须明确自己要支持或反对的是哪一类产业政策，不加区分可能导致不适当的政策讨论，甚至可能将支持强化市场型产业政策的理论依据作为支持加强政府干预性产业政策的理论依据。

需要进一步指出的是，国内一些支持替代市场与直接干预市场型产业政策的学者或部门，试图从支持产业政策的研究新进展中（特别是Lall和Rodrik 的研究）寻求依据。然而，Lall（2001）和 Rodrik（1996,2004,2008）研究并不支持这类政策，他们认为市场失灵（或协调失灵）广泛存在，同时也承认存在政府失灵与政府面临严重的信息制约；他们认为政府应当在经济和产业发展中起重要作用，但是他们不赞成替代市场与直接干预市场的产业政策模式，强调政府应当加强与企业的信息交流和策略合作，共同解决发展中遇到的协调障碍，他们所赞同的政策模式更为接近市场增进论中倡导的模式。以Lall和Rodrik的研究作为替代市场与干预市场型产业政策的依据，客观上混淆不同政策模式的巨大差异。