七 增进与扩展市场——中国产业政策取向调整与理论重构

中国的产业政策具有直接干预市场、替代市场与限制竞争的基本特征，本文前述研究表明，这类产业政策无论在理论基础还是经验研究方面都面临强烈的质疑，中国实施这类产业政策的效果多不理想，并带来了许多不良政策效应。对于曾长期处于计划体制指导、目前市场体系仍不健全的中国，转轨过程中许多看似“市场失灵”的现象，是市场制度缺失和政府对微观经济管束的结果，实则是“制度局限”与“政府失灵”。试图通过政府对微观经济更为广泛和细致的管束来治理这种所谓的“市场失灵”只能是南辕北辙，会进一步限制经济主体分散协调试验的空间，导致“制度局限”或“政府失灵”更加难以得到解决。长期以来，以新古典经济学“市场失灵”及其相应理论为基础，以干预市场、替代市场为根本导向的中国产业政策理论体系，自身存在较为严重的理论缺陷，为制定和实施产业政策提供了不适当的理论基础，并误导了产业政策的基本方向。

由此，中国的产业政策取向应从干预市场与限制竞争调整为增进与扩展市场，即通过放松微观管制、逐步建立与完善市场制度体系，拓展市场协调的空间、增强市场的协调功能，进而促进产业的长期健康发展。这需要我们在充分认识市场机制、市场与政府关系的基础上，重构以增进与扩展市场为取向的产业政策理论体系。

（一）增进与扩展市场：产业政策中政府与市场关系的重新考量

重构产业政策的理论体系，首先要从理论上深入认识市场与政府的关系，厘清产业政策制定和实施过程中政府行为的边界，明确政府可以采取政策手段的集合。在支持政府干预型产业政策的相应理论中，市场与政府是非此即彼的相互对立与替代的关系，在所谓“市场失灵”的领域，政府应该直接干预市场与替代市场。然而，市场与政府并非彼此排斥、对立与相互替代的简单关系，而是复杂互动中的互补关系（王廷惠，2005）。这种互补关系主要体现在政府必须提供市场机制有效运转所依赖的基础制度框架，并不断增进与扩展市场。

市场和政府是互补的，国家必须为市场提供合适的制度基础（Chhibber,1997）。世界银行1997年在《变革世界中的政府》中指出，市场与政府是相辅相成的，在为市场建立适宜的制度基础方面，政府是不可或缺的。绝大多数成功的范例，都是政府和市场形成互补合作关系与替代竞争关系的结果。政府需要为现代市场的存在与有效运行提供合适的制度框架。政府权力是保护个人权利最有效的工具，具有巨大的规模经济。政府提供的制度基础与制度框架，尤其是产权这样的基础制度，是经济繁荣不可或缺的条件（Keefer and Shirley,2000）。在发展中国家，政府最为重要的职能就是建立市场经济运行的合适制度基础和制度框架，并促进市场体系的发育。政府提供的制度框架，包括界定并保护财产权利，保证公正契约得以执行，维护法律与秩序，提供标准货币，提供负有限责任的公司制度安排，规定破产程序，保障资本市场的长期稳定及有效运转，等等。同时，在整个制度框架中，政府必须受到约束，以保证国家公权力不被滥用，确保政府不会侵犯公民的财产和权利。政府提供的制度框架还必须保证和维护市场的开放性。自由和开放性是市场实现其动态效率的基本条件，是保证企业家发现和利用市场机会最为基础性的前提。培育企业家精神得以转变为现实行动的自由经济环境，是保证经济持续增长的核心。如果缺乏自由，不允许行动主体具有进入产业和市场的自由选择权利，就不可能实现真正意义上的经济持续发展（王廷惠，2005）。

政府在增进与扩展市场方面具有关键作用。奥尔森（Olson）创造了一个高度浓缩其长期增长理论的重要概念——强化市场型政府（marketaugmenting government）。一个政府如果有足够的权力去创造和保护私人权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，那么这个政府就是“强化市场型政府”[7]。强化市场型政府的核心是扩展市场机会的集合与范围，扩展市场主体发现与利用潜在机会的选择空间，最大可能地激发企业家的创业热情并促进经济的持续增长（王廷惠，2005）。一柳良雄和细谷佑二（2002）亦主张政府在补充与扩展市场方面的重要作用，强调实施市场机能扩张性政策的必要性。在他们看来，市场是由民间来协调，并由民间协调固定、普及而形成的制度所补充完善，以及内在地具备通过革新实现其动态性资源配置高效率的力量。政府应发挥“扩张市场机能”的作用，以最大限度地发挥市场与民间制度相结合而实现动态性资源配置的作用，促进民间协调更加顺利进行。政府的基础性职能，也应该由新古典框架中的矫正与替代市场转变为维护与扩展市场，扩展个体选择的机会集合与市场范围。[8]政府行为所具有的动态效率特征，也主要通过改善和扩展市场表现出来（王廷惠，2005）。

从以上论述不难看出，增进与扩展市场型政府理论与市场增进论存在两个重要区别：第一，市场增进论认为发展中国家市场协调困难，是市场自身存在的缺陷，即市场失灵；而增进与扩展市场型政府理论认为，发展中国家市场协调困难是由于市场制度缺失和现行经济体制的缺陷。第二，从政策上来看，市场增进论仍然试图通过一定程度的干预与扭曲市场来促进民间主体之间的协调；增进与扩展市场型政府理论则强调，政府必须提供市场赖以有效运转的制度框架，政府应当不断完善市场体制和拓展市场作用范围，并以此增进市场协调功能，实现市场的动态的效率。

（二）中国现阶段实施以增进与扩展市场为取向的产业政策具有重要意义

发展中国家在转型和发展的过程中，在增进与扩展市场政策方面具有重要作用。发展中国家在发展初期市场体制很不健全，导致市场在协调与促进经济发展过程中存在较严重的障碍。早期发展经济学文献多据此认为，发展中国家存在严重的“市场失灵”现象，主张政府直接干预和替代市场来推进经济发展。接受并实施此类政策建议的发展中国家初期效果似乎较为明显，然而随着经济发展过程的推进，整体发展绩效急剧下降，资源配置效率恶化，并导致极其严重的政府失灵。中国社会经济的持续快速发展，还必须依赖于市场体制的建立和不断完善。

然而，市场制度的建立与完善只能是一个渐进和演化的过程，相互联系的、互补的制度通过彼此适应性学习，才能逐渐成为有效的制度框架。在这个过程中，产业政策所具有的高度弹性使其可以成为推动市场制度演进的重要工具，通过产业政策的制定、实施和调整，发现与市场自发秩序相一致的制度，并将其作为正式法律确立并扩散。作为推进市场制度演进工具的产业政策，只能是以增进与扩展市场为取向，它必须尊重市场秩序与市场演化过程中的自发力量，致力于培育和保护市场内部各种自发和内生力量的成长，提供企业家得以充分发挥的宽松环境，同时最大限度地减少政府行为的随意性。

市场体制不完善以及体制改革受阻，使得市场在推动经济转型与产业结构调整中的基础性作用和动态效率难以发挥。因而，现阶段转为实施以增进与扩展市场为取向的产业政策，具有重要现实意义。产业政策作为具有弹性的、解决经济运行低效率的工具，要增强其在推动市场制度健全和完善方面的作用，为市场机制的有效运行提供基础制度保障。产业政策的重点应转为维护市场机制，增强市场机能，扩展市场范围，促进市场竞争，以确保市场竞争不受到政府干预的扭曲，确保市场在公平、开放的环境中透明而有效运行。

（三）增进与扩展市场型产业政策的主要内容和基本原则

在市场经济体制中，市场通过其价格机制、发现机制和优胜劣汰的竞争机制，引导和推动产业结构随着经济的发展不断调整，同时也引导和推动产品和技术不断优化升级。在经济转轨过程中，市场经济体制还不完善，但这并不意味政策部门对微观经济的直接干预能够代替市场机制成为产业结构调整与优化升级的主导，而是意味着政府部门必须进一步深化体制改革，同时实施以增进与扩展市场为基本取向的产业政策，充分发挥市场机制的基础作用，从根本上推动结构调整和优化升级。

增进与扩展市场型产业政策包含以下重要内容：第一，从产业层面放松并逐渐取消对于微观经济的广泛干预和管制，扩大经济主体的自由度（尤其是进入、退出市场和自主投资的自由度），促进市场竞争，并且确保市场开放性；第二，逐步推进体制改革，并建立与完善相应（市场）制度，以充分发挥市场作用与市场协调的动态效率；第三，制定和实施促进中介机构健康发展的相应政策与制度，提高市场主体自主协调能力；第四，健全和完善知识产权制度，加强知识产权的保护，加强技术创新的激励机制；第五，将产业政策的重点由“生产者优先”转为维护消费者权益，通过切实维护消费者权益与“顾客驱动机制”，推动市场健康发展；第六，对从事产业基础科学技术研究的企业进行普遍性支持，鼓励节能减排等绿色产品消费；第七，改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，制定实施长期稳定和严格的环境政策；等等。

制定与实施以增进与扩展市场为基本取向的产业政策，应遵循以下原则：第一，分析特定领域的市场机制是否能充分发挥作用。如果市场机制能充分发挥作用，则不需制定政策进行调整；如果市场机制受到阻碍，则应该分析造成市场机制不能有效发挥作用的原因及存在的具体问题。第二，如果是现有体制和不适当的政府干预阻碍了市场机制的有效作用，那么产业政策就需要考虑改革现有体制中的缺陷或消除不适当的政府干预。第三，如果不是体制问题或政府不当干预的问题，则应该考虑市场主体的自主协调是否能解决这一问题，如果能则不需要政策干预。第四，如果市场主体的自主协调不能解决问题，政策部门则需要考虑提供协调机制以促进市场主体选择合适的行动，妥善解决经济运行和产业发展中存在的实际问题。第五，如果市场主体难以解决问题，政策部门则可以考虑制定相应政策或者构建相应机制，以补充和完善民间部门的自发协调机制（一柳良雄、细谷佑二，2002）。