第四节 公共资源治理的制度理论

作为人类社会互动的游戏规则，制度在不同层面发挥着重要作用。对制度的研究，已经成为经济学与政治学整合研究的重要途径，也成为20世纪以来社会科学界最为显著的领域之一。从20世纪70年代起，美国著名的政治经济学者埃莉诺·奥斯特罗姆就开始了对制度的研究，在她看来，“制度”这个词为政治科学和经济学创造了交流的桥梁，也为涉入复杂的政治经济互动情境的法律、公共官僚、市场组织研究构建了共同的框架。在形成制度分析框架的过程中，博弈论扮演了重要的角色。在奥斯特罗姆看来，博弈论能够使研究者发展出特定情境下的数学分析模型，并预测理性个体在这种情境下的行为。在博弈论的启发下，奥斯特罗姆从人类活动的行动情境入手，以公共物品的属性出发，设想一个能涵盖正式与非正式规则的人类行为互动的情境结构，从而形成了七种影响人类行动选择的规则类型（图3-4）——边界规则（Boundary rules），影响参与者；位置规则（Position rules），影响参与者的位置和立场；选择的规则（Choice rules），影响行动；范围的规则（Scope rules），影响结果；聚合规则（Aggregation rules），影响控制与转换；信息规则（Information rules），影响信息的流动；收益规则（Payoff rules），影响成本与收益。

在一定的界限范围内（通常以产权为界），不同的参与者处在各自不同的位置和立场上（这样的行动者是具体位置上的行动者），在一定的信息规则和聚合规则下做出不同的选择和行动（这样的行动也是在具体的位置上做出的）。各种信息流作用于特定位置上的行动者，可能发生一定的控制与转换行为，在收益规则的作用下，行动者通过成本与净收益的比较做出不同的选择，产生不同的结果。这七种规则都可以由理性的资源占用者通过自我协商，相互协调起有效的集体行动来加以制订和执行。

图3-4 七种规则直接作用于具体的行动情境
资料来源：Elinor Dstrom，Understanding Institutional Diverstty，Princeton University Press，2005，p.189。

在此基础上，埃莉诺开展了一系列针对灌溉、渔业等公共资源的实证研究，初步形成了制度分析与发展框架（参见图3-5），并在公共池塘资源（CPRs）的研究上做出了卓越的贡献。

根据IAD框架，政策过程和结果会在某种程度上被以下四种类型的变量所影响：①物理世界的属性；②嵌入行动者的社群的属性；③创造诱因和限制特定行动的规则；④与其他个体的互动。通过运用IAD框架进行实证研究，埃莉诺发现哈丁所提出的“公地悲剧”——人们不可能放弃短期利益而追求长期利益，进而导致资源的过度利用（Hardin G.，1968）——问题并非无解，也并非总是需要利维坦（政府集中控制）或者私有化的方式来解决这一问题。相反，人们可以依靠相互之间的信任来建立行动规则，解决利益纠纷，从而使公共资源获得良好的治理。

图3-5 制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）
资料来源：Ostrom E.et al.，Rules，Games，and Common Pool Resources.Ann Arbor：The University of Michigan Press，1994，p.37。

对这些研究思想，埃莉诺在其后出版的《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》一书中进行了系统的阐述。在这本书中，埃莉诺用“公共池塘资源”一词概括那些人们共同使用的具有非排他性（难以或不可能阻止其他使用者使用）和消费的竞争性（每个消费者的边际成本大于零）的自然或人造资源，如鱼塘、地下水、草场、共享性森林和灌溉系统等。按照传统的理解，由于个体追求短期利益最大化、搭便车、机会主义的存在，开放进入状态下的公共池塘资源势必出现哈丁所谓的“公地悲剧”现象——过度使用而导致衰竭。因此，公共池塘资源的管理要么政府集中化，要么进行私有化。埃莉诺经过大量的实证分析指出，还存在第三种解决方式——资源使用者在相互信任的基础上通过设计持续性的合作机制来自主治理。在她看来，传统理解公共池塘资源管理的三种主导模型——“公地悲剧”“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”并不全面，他们只可能在高折现率、极少相互信任、缺乏沟通能力等情境下产生，而现实社会并非总是如此，人们在面对复杂的资源困境时，资源使用者经过多次重复博弈，往往能够创造（虽然并总是如此）复杂的规则与制度来规范、指导个体之间的博弈行为。这意味着，资源的使用者愿意组织起来制订共同的行为规范以惩罚违约者，从而使资源得到良好的利用。这种理解，极大地丰富了人们对于公共池塘资源治理的认识，对更大范围内的人类合作的研究也起到了非常重要的启示作用，这也正是埃莉诺获得诺贝尔经济学奖的最重要原因之一。

在埃莉诺看来，之所以要运用制度理论来分析公共池塘资源，就是要破除狭隘的“公共”与“私人”、“国家”与“市场”乃至“政治科学”与“经济学”的二元理解。她认为，正是这种非此即彼的认识，使得部分经济学家发现市场失灵之后，就主张应该由政府接管，而政治科学家或政策分析家发现集中控制的政府难以维持时，就主张私有化，而这些主张，对于那些已经有深厚历史传统、成功自主运行的制度、规范与行动而言，无疑是一种忽视甚至损伤。在这个意义上，埃莉诺的制度分析路径的发展方向——无论是理论研究、实地研究还是实验研究——均是为自主组织或者自主治理理论创造有效、可靠的认识基础。而这正是在《公共事物的治理之道》一书出版后的近20年里，埃莉诺所在的政治理论与政策分析研究所致力探讨的中心问题。

在她看来，公共池塘资源系统要能有效运作，需要满足八条产权设计原则（Ostrom，1990）。①清晰界定边界。公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。②占用和供应规则与当地条件保持一致。规定占用的时间、地点、技术和/或资源单位数量的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物资和/或资金的供应规则相一致。③集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。④监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负有责任的人，或是占用者本人。⑤分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁（制裁的程度取决于违规的内容和严重性）。⑥冲突解决机制。占用者和他们的官员能够迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突。⑦对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府威权的挑战。⑧对于大型系统的部分资源：分级业务（nested enterprises）。自主治理规范应包含不同层次的规则，以处理占用者与占用者、占用者与外部资源使用者、政府官员与使用者之间的关系。通过多层次规则的运作，可以使自主治理组织的结果更趋周延、自主管理规则的执行更加彻底。因此，对于大型系统的部分资源，可透过多层次的分支业务，对使用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。

[1] 生态系统管理是在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制订适应性管理策略，以恢复或维持生态系统整体性和可持续性。它起源于传统的自然资源管理和利用领域，形成于20世纪90年代。生态系统管理要求收集被管理系统核心层次的生态学数据并监测其变化过程，是在明确管理目标、确定系统边界和单元的前提下，以对生态系统的深刻理解为基础，选择适宜的尺度和等级结构，理解生态系统不确定性，进行适应性管理，同时强调部门与个人间的合作，把人类及其价值取向作为生态系统的一个成分。