一 国家药物政策理论框架及其主要内涵

（一）国家药物政策概述

国家药物政策是国家政府制定的有关药品研制、生产、经营、使用、监督管理等方面的目标、行动准则、工作策略与方法的指导性文件。

实现国家药物政策目标必须建立在合理遴选药物、制定可负担的价格、建立可持续的筹资体系、加强卫生系统、提高监管和供应能力、制定必要激励机制和培训教育策略等一系列具体政策措施的基础上。通过国家药物政策的制定、实施、监测和评估，有助于促进政府部门之间的政策联动，促进各项药品政策与卫生、社会保障、价格、科技与产业发展、财政及税收等相关政策之间的协调。

（二）国家药物政策的现实意义和作用

1.进一步推进医改，巩固完善基本药物制度

药品不仅是防治疾病的物质手段，也是国家调控医药卫生事业发展的重要政策工具，药物政策及有关用药问题是具有高度政治内涵的领域。理顺国家药物政策体系，全面推动药品领域综合改革，将为深入推进国家基本药物制度开创良好的政策环境。

2.统筹协调药品领域具体政策，加强政策合力

药品领域存在大量的利益冲突。触及研发机构、原材料和辅料供应企业、生产企业、流通企业、医疗机构、集中招标机构、社保基金管理机构等。这些冲突最终反映为政策上的统筹协调。加强政策协调，才能形成合力，有效保障群众用药权益。

3.有助于形成贯彻落实药物政策的管理架构

我国药品领域管理部门众多，责任主体分散。通过国家药物政策建设，有助于厘清部门责任和分工，完善药物政策的管理架构。国际经验表明，鉴于国家药物政策总体隶属于卫生政策，应由卫生行政部门作为药物政策的协调机构，或者成立国家药物政策委员会，由卫生行政部门主导，在相关部门之间建立协商机制。在此基础上形成药物政策的管理架构。

（三）国家药物政策制定的影响因素

1.经济发展水平

对发达国家、发展中国家分类进行分析发现，国家的经济发展水平决定了国家药物政策的不同侧重点。其主要原因是经济发展水平不同的国家所面临的药品需求问题不同。在发达国家，政府公共财政投入大，公民福利好、生活水平高，基本药物需求已得到较好的满足，但是公众对更好的专利药和治疗癌症、抑郁症、罕见病等药物的需求日益增长，然而这些药物价格往往比较昂贵，政府药品开支不断上涨。因此，澳大利亚和加拿大政府在国家药物政策中提出既要支持未满足需要的领域继续研究，又要控制药品价格、促进非专利药品的使用。而在发展中国家，贫穷人口众多，人民生活水平较低，加之国家在医疗卫生领域的财政支出小，多数人的普通疾病尚不能及时得到基本药物的治疗。因此，印度、斯里兰卡的国家药物政策首先就提出解决普通人的基本药物需求问题，改善穷人对基本药物的可及性。

2.医疗保障完善程度

医疗保障完善程度影响药品的可负担性问题。在医疗保障体系相对完善的国家，政府承担了大部分医疗费用，病人对药品费用负担的承受力相对较强。例如，加拿大、澳大利亚都较早地实行了全民医保，政府承担一定的药品费用，个人的药品可负担性较好。但是，随着人们对处方药的持续需求，药品费用大幅增长，政府负担加重，这时国家在制定国家药物政策时就更加重视政府对药品的可负担性，要求控制药品价格、促进合理用药。而印度、斯里兰卡政府对医疗卫生的支出较低，医疗保障体系不够完善，多数穷人目前还买不起所需药品，因此这些国家更重视基本药物政策的落实，并将国家药物政策重点放在改善穷人对基本药物的可负担性上，加大财政投入，保证国家政策的公平性。

3.中国制药行业发展水平

制药行业的发展水平决定了一个国家药品供应的数量和质量，这是保证公众对药品可及性的前提和基础。澳大利亚、加拿大的制药行业发展水平高，企业规模较大，研发实力强，生产的药品能满足国内多种疾病的需求。所以这些国家的药物政策侧重于鼓励制药企业进一步研发新药，改善罕见病患者对药品的获得性。印度制药企业多达一万多家，药品产量很大，但是优势企业数量少（仅十几家），多是低水平、依靠成本竞争的仿制药生产企业，产品质量不高。这些问题使得政府极为重视制药行业的发展，将国家药物政策重点放在了提高高质量药品的产量和制药企业实力上。斯里兰卡的制药行业发展落后，本地制药企业数量很少，药品难以自给自足，国内所需药品主要依靠进口。因此，其国家政策更加重视发展本地生产企业，满足本国基本药物需求和供应。

（四）国家药物政策建设的目标和主要内容

1.总体目标基本明确

根据国际经验，国家药物政策有3个目标，即可及性、质量、合理使用；基本内容包括基本药物遴选、可负担性、药物筹资、供应系统、监管和质量保证、合理使用、人力资源、监测评估、研究9个。

2.具体目标可根据国情调整

国家药物政策具体目标可根据国情调整。已制定国家药物政策的国家中，印度、澳大利亚等国把医药产业建设作为目标之一。在内容上，各国增加的主要包括传统医药、国际交流和技术援助等。

3.基本定位首先是卫生政策

药品领域的政策涉及药品生产、流通、使用、监测、筹资等一系列环节，其中生产、流通相关政策可归为产业政策，使用、监测、筹资等则可归为卫生政策的一个部分。药品产业的发展最终是为健康目标服务，因此各国普遍把国家药物政策纳入卫生政策框架之内。

4.长期来看，医药产业目标和卫生事业目标具有一致性

优良的医药产业体系对于控制药品成本，进而控制治疗费用具有重要的作用。无论从卫生事业目标，还是从医药产业的长期发展来看，小、散、乱、差的生产流通企业格局必须整顿。

5.当前阶段国家药物政策建设的核心在于协调冲突

目前我国药品领域存在一系列的利益冲突。在政府部门之间，表现为政策不协调。在产业链的各环节，表现为基本药物制度努力控制药品价格的政策目标，与药品生产、流通、使用领域所需求的利润之间的冲突，以及由此对药品创新带来的影响。

（五）“三医联动”视角下的药物政策制定与完善

“三医”是指医保、医疗和医药，医保是基础、医疗是核心、医药是关键。因此医改越到“深水区”，就越需要“三医联动”，即实现医保、医疗、医药之间的联动改革。如果单独改医疗，不改医保和医药，那么它的一些运行机制和保障机制就很难做到科学合理；但如果医疗不动，单改医保或者医药，也不太可能有好的效果。医保在促进“三医联动”方面具有重要的基础性作用。实践证明，将医保基金监督管理、医疗服务价格谈判、药品耗材联合采购与结算、医疗服务行为监管、医保信息系统建设等职责合为一体，由一个机构统一行使，有利于通过量价挂钩降低药品价格，有利于加强对医院和医生的监督制约，有利于加快构建大健康格局。从这个意义上来讲，医疗和医保改革需要医药改革的协同推进，医药改革也迫切需要医疗和医保改革的保驾护航，只有实现“三医联动”，才能破解医药卫生体制现存的深层次矛盾和问题，更好地破解“看病难”、“看病贵”问题，惠及广大城乡群众。