四 中国药物政策建设的目标和背景分析

（一）药物政策的目标分析

1.药物政策在政策体系中的位置

药品产业的发展最终还是为健康目标服务，因此药物政策体系基本定位首先是卫生政策，然后才是产业政策。从政策层级判断，药物政策体系是中长期指导性政策，高于对药品某一领域做规定的法律法规和政策文件，并统筹协调这些具体政策。从政策内容判断，药品领域的政策涉及药品生产、流通、使用、监测、筹资等一系列环节，其中生产、流通相关政策可归为产业政策，使用、监测、筹资等则可归为卫生政策的一个部分。作为产业体系的组成部分，政府应鼓励药品生产、流通企业的健康发展。作为卫生政策体系的一部分，政府应保证患者对药品的需求及时满足。按照我国社会经济发展的总体要求，各项物质生产最终是要满足人民群众不断增长的物质文化需求，尤其“健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福”。因此产业环节政策需要向卫生环节政策让步。

2.我国药物政策的目标

根据国际经验可以包括：（1）卫生目标。药物政策作为卫生政策的一个部分，要服从卫生事业发展的总目标。即促进人群健康、降低医药费用负担、提高人群满意度。为实现这一目标，药品要具有良好的供应途径、具有合理的价格、良好的筹资和费用分担政策、确保药品质量、保证使用合理和安全。针对难以诊疗的疾病，需要积极研发新的有效药品。（2）产业目标。从产业角度，政府应创造环境，鼓励药品生产、流通企业的健康发展，创造产业价值。尤其我国是13亿人口的大国，药品需求巨大，建立本国药品产业即可促进工业发展，又可更好地保证用药供应和安全。同时优良的产业体系，对于控制药品成本，进而控制患者治疗费用具有重要的作用。（3）安全目标。部分药品和疫苗，直接关系生命安全，或使用广泛，关系全民族健康水平，关系国家安全。

（二）我国药物政策体系的阶段性目标分析

1.阶段性政策目标

由于中国是一个大国，药品产业的发展具有重要意义，涉及卫生系统的长期可持续发展和国家安全，故社会各界均建议医药产业发展作为第四个具体目标。按新医改方案规划到2020年，药物政策体系建设的阶段性目标可界定为“以国家基本药物制度为核心初步形成药物政策体系模板”。其中具体目标包括：（1）提高药品的可及性；（2）提高药品质量；（3）促进合理用药；（4）健全医药产业体系。

2.关于政策主要内容的建议

参考国际经验和对药物政策体系目标界定的结果，中国药物政策体系核心内容包括：基本药物制度；药品筹资机制；药品定价政策；药品供应系统；药品质量监督监管；合理用药政策；药品产业政策；医药创新政策。

（三）建设药物政策体系需考虑的国情背景

1.我国生产力和社会发展总体水平不高

经过30年改革，医药创新能力仍然低下，就业仍然是重要的社会问题，药品拉动经济、促进就业的经济功能仍然会被政府继续使用。尤其目前社会经济处于转型时期，众多深层次社会问题涌现，部分领域社会矛盾激化，维稳力度空前加大，导致政府对药品生产经营领域管制意愿和管制能力下降。

2.医药工业的发展历史相对较短

绝大多数医药企业是改革开放之后建设成立，部分政策具有历史痕迹。尤其是药品质量标准老化、仿制药质量水平不高等政策问题，需要时间来逐步调整完善。由于人才队伍、技术能力以及政策环境的建设均需要长期的建设过程，企业生产能力和研发水平短期内难有快速提升。

3.医疗保障水平总体不高，医药卫生体制改革尚未成功

以药补医赋予了药品在医院运行中特殊的经济补偿功能，必然导致药价高于常规流通体系下的价格水平。新医改致力于破除以药补医，但根据医改进度和复杂程度，在2020年之前“以药补医”机制仍将广泛存在，并且出现各种新的形式。

4.医药需求快速释放对个人和社会的经济承受能力均带来考验

全球药物研发不断取得突破，提供了新的治疗手段，进一步加剧了药品经济负担上涨压力。尤其在经济水平不高、结构不良、转型缓慢的外部环境下，药品价格和费用控制问题将在相当长一个时期成为政府关注的焦点。

此外，网络、信息化，提高了全民健康意识，但国家治理体系尚不完善，药品相关管理部门所承受的各方社会压力将持续增加，迫切需要改变管理思路和管理方法，建设现代化的药品领域治理体系。