四、 行政区划与基层政权
（一） 青海、宁夏建省
民国建立后，本区域行政区划发生了比较大的变化。就省级行政区划而言，民国时期进行了重构，即将包括原甘肃行省管辖的地区以及青海办事大臣辖区、内蒙古阿拉善旗和额济纳旗划分为甘肃、青海、宁夏三省。
清朝时期宁夏属甘肃宁夏府（明朝为宁夏卫，顺治十五年裁卫设道，雍正三年裁道设府），包括宁夏、宁朔、中卫、平罗、灵州、花马池、平远、宁灵等州、县、厅；民国初年，改设朔方道，辖宁夏、宁朔、中卫、平罗、灵武（1913年灵州改置）、金积（1913年宁灵厅改置）、镇戎（1913年由平远县改名，1928年改名豫旺县，1938年改名同心县）等7县。注4271925年，冯玉祥国民军入甘后，开始酝酿甘肃分省的问题，试图“通过将宁夏、青海地区从甘肃省分出，划为两个独立行省的办法，这样就可以有中央政府重新任命省主席等官员，从而合法地把西北军势力打进去，取马家势力而代之。”注4281928年，冯玉祥派系薛笃弼（南京政府内政部长）向国民党中央政治会议提交了分省提案：
甘肃面积过广，北部阿拉善额努特旗，及额济纳土尔扈特旗地方，汉、蒙杂处，夙号难治。从前设有宁夏护军使管辖。宁夏护军使改为镇守使，该地方仍归宁夏镇守使辖治。现时镇守使既不设立，该两旗地方遂致无所管属。甘肃省政府鞭长莫及，难以控制，长此以往，殊非所宜。况该处地广人稀，尚待开发，听其自然，亦属可惜。查甘肃宁夏地方东濒黄河，土地肥沃，若将旧宁夏道属各县与阿拉善、额济纳两旗地合并为一，划设成省，先就宁夏附近之地，从事屯垦，一面向阿拉善、额济纳地方逐渐开发，不十年间，亦可与内地各省相埒。至于宁夏物产丰富，关于省之经费，较之青海等省，尚有余裕，亦无虞财政之困难也。注429
1928年10月17日，国民党中央政治会议第159次会议，决定将甘肃宁夏道属8县（即宁夏、宁朔、平罗、中卫、灵武、金积、盐池和平远县）以及宁夏护军使辖地（即阿拉善、额济纳二旗）合并建为宁夏省。11月1日，南京国民政府正式颁布命令，任命门致中等7人组成宁夏省首届政府委员，筹备成立省政府；甘肃、宁夏、青海根据国民政府第170号训令，商定了《甘肃、宁夏、青海三省划界实施办法草案》，着手划分界限。1929年1月1日，宁夏省正式宣告成立。新宁夏省领9县2旗，面积27.5万平方公里，约占全国面积2.38%，总人口为70万人。注430冯系将领门致中任第一任主席。
清朝时期的青海分为两部分，一部分属于青海办事大臣管辖，一部分属甘肃西宁府。民国成立后，就有学者提出青海建省的问题，建议将甘肃西宁府所辖的西宁、碾伯、大通3县和贵德、丹噶尔、循化、巴燕戎格（1913年改名巴戎县，1931年改名化隆县）4厅，改隶青海省，“使其东陲幅员稍广，借足回旋”。注431尽管该项建议未被采纳，但北洋政府裁撤青海办事大臣，设置青海办事长官，“以管理青海区内之蒙番等族事务。”1915年，在西姆拉会议上，英国人提出了中、印、藏界限的问题，企图把西藏（包括青海藏区）从中国分裂出去。1919年，北京政府外交部通电各省区，征求关于西姆拉会议英国提出的“昆仑山以南当拉岭及三十九族察木多德格土司以北及青海南部之地，划为内藏，中国不设官不驻兵”的问题，甘边宁海镇守使马麒通电反对。注4321922年，马麒、黎丹、朱绣等人以英国人侵略藏区日急，向北京政府提出了经营青海的计划，呈请北京政府将镇守使改为特别行政区，没有引起北京政府的重视。1925年冯玉祥国民军入甘后，开始注意青海藏区问题，“设拉卜楞治局隶于西宁道，十五年改置青海护军使，乃以马麒充任，驻于西宁。”并以“西宁以边区关系，改置西宁区行政长以监视县政。”南京国民政府建立后，因青海关系到国防建设至为重要，1928年9月5日，南京国民党中央政治会议第153次会议，通过了国民政府内政部长薛笃弼提出的甘肃省分治案，建立青海省。10月17日，中央政治会议第159次会议决议“将甘肃旧西宁道属之西宁、大通、乐都（碾伯）、巴戎、循化、湟源、贵德七县划归青海省，定西宁为青海省治”。注4331929年元旦，青海省政府宣告成立，孙仲连、马麒、黎丹、林竞、郭立志、班禅额尔德尼6人为青海省政府委员，冯系将领孙仲连为主席。
通过新的行政区划，本区域由清朝和北京政府时期的一行省一办事大臣演变为民国时期的甘肃、宁夏、青海3省的政区结构。需要强调的是，如无特别说明，本书1928年以前所言甘肃，包括甘宁青三省。根据国民政府内政部1947年统计，甘肃有69个县，1个市，2个设治局；宁夏13个县，1个市，2个设治局，3个旗；青海19个县，1个市，1个设治局。注434尽管甘宁青分省，是冯系为了安插亲信，掌控西北，但从客观效果来看，政区的重新构建，有利于国家对地方的控制和国家政策的推行。
（二） 民族地区的行政系统
在本区域的蒙藏民族地区，实行不同于农业地区的管理体制，简单地说，在蒙古族游牧地“以旗为界”，在藏族游牧地“以族为界”。蒙古族实行盟旗制度，青海蒙古族分为左右两翼，6部29旗，以旗为单位，“一切行政组织，完全自由平等，不相统属，不能节制。所谓各部者，仅留部落之名称，而左右两翼正副盟长，亦仅为各旗间发生纠纷时之调解人。”即蒙古族的行政权力不在盟，而在旗的王府。蒙古族王公贵族实行世袭的分封制，封爵有亲王、郡王、贝勒、贝子公爵及札萨克等名称，“札萨克为职，执行政务，其余皆爵位”， 总称为王公。王府内分札萨克、默勒、章京等官职，“除札萨克为王公外，余皆由王公任免，掌理本旗事务。此为一旗最高机关，等于现行政制度县政府所辖之区，名之曰当，意为千户；区下分乡，名之曰五加，意为百户；乡下分村，名之曰阿举，意为五十户；村下分闾，名之曰举，意为十户；闾下分邻，名之曰阿，意为五户。”王府以下，各乡、村等负责人沿袭清朝旧制，称为红牌、乡老等，“乡老等于乡长，红牌等于村长”。注435在保甲制度推行前，蒙古族民众隶属于各王公及千百户之下，“一切事宜，均听各旗族头目之指挥，并无区镇乡村之组织”。注436
罗卜藏丹津叛乱注437平定后，加强了对藏族地区的统治，实行千百户统治体制。“人民在千户以上者，委一千户；百户以上者，委一百户；不及百户者，委一百长。”千百户受政府之命，管理本族一切行政事务，千百户之下，又有百长，五十户、十户、五户等名称。民国建立初年，继续沿袭清朝的管理体制，“千户所辖及其组织，即等于县以下至区域，千户即等于区长；区下分乡，百户即等于乡长；乡下分村，百长或五十户等于村长；村下分闾，十户即等于闾长；闾下分邻，五户即等于邻长。惟其千户或百户，虽须经政府之委任，但仍为世袭，不过施行一种加委之手续。”注438民国时期，蒙藏少数民族地区基层政权仍然控制在少数民族头人手中。
同时，不论是北京政府还是南京政府，为了加强对民族地区的管理，在这里推行县制，使国家政权向民族地区延伸。推行县制的方法有两种：一种是把清朝设立在各地的州、厅改为县。如民国初年，将丹噶尔厅改为湟源县、巴燕戎格厅改为巴戎县、贵德厅改为贵德县、循化厅改为循化县，注439灵州改为灵武县、宁夏厅改为金积县、花马池分州改为盐池县等。注440一种是先在蒙、藏民族聚居地区建立设治局或理事，在条件成熟后建立县制。北洋政府时期，甘肃省政府在青海蒙藏游牧部落集聚的地区设立理事，逐渐将中央政权向这些地方推行。如“玉树等二十五族，民国以来以其地扼青康藏交通之咽喉，为海南政治经济之中心，特设玉防司令部，七年（1918年）又设理事委员会于结古，掌理二十五族民刑事宜，十五年（1926年），置玉树垦务分局”。注441蒙古族聚居比较集中的都兰，1918年设理事署，1920年设都兰县。注442在此基础上，再设立县级行政机关。
青海建省后，加快了在蒙藏游牧民族地区建立县级政权的步伐。青海省民政厅在给南京国民政府呈文中指出：“青海固系五族杂居之广漠荒区，地虽肥沃，人尚质朴。而天寒山峻，交通不便，俗尚各殊。昔自秦汉间开辟以来，历代相沿，或置或弃。有清之初，虽锐意经营，然仍属远方怀柔观念，并无开发具体办法。逮至乾隆间，虽遣将派使，坐镇边城，以资慑服。而于行政区划，除海内蒙番各族，以所居地酌设王公千百户等名目统制外，亦无一定界畔。故其管辖多系属人主义。百姓游牧所到之处，即其头目行政权限所达之地，因之各族间时有交涉。至前西宁道属原有七县，系由旧有州郡卫所先后分别改建。或取其交通便利，或因其气候和暖，或顺其民情所欲，随意设置，关于各县区域面积、人口、财赋等主要条件均未深加注意，遂致流弊滋多。今查各县区域旧图，其面积有达三四百里者，有达一二百里者，地方广狭不同，人民文野各异，政令敷施，亦因而有间。其在昔年，时局清平，边疆无忧，人口稀少，风气固陋，去官虽远，尚可相安无事。迨至近季，人口渐多，天时丕变，思乱分子，乘间时起，滋扰闾阎。劣绅土豪，恶霸一方，鱼肉百姓。官府一切政令，等于具文。一言统制，实有鞭长莫及之虑。去岁奉令青海改建行省，各处边远民众，及一般人士，佥谓青海开发，行政方面，宜先从原有七县着手整顿，渐及内部，以定基础。”因此，建议一方面将原有7县政区进行重新划分，建立新县，“于乐都、巴燕两县之东，划设民和县。西宁县东北，划设互助县。大通县以北，划设门源县。贵德县西北，划设共和县，东南划设同仁县。以期区域均匀，便于统治。”一方面将原有“都兰、玉树两理事，亦请改设县治，以为内部开发根据地点。”注443南京政府内政部同意了青海省政府的建议，拟增设共和、门源、同仁、玉树、民和、互助、都兰等7县。注4441929年4月，分循化县保安堡设同仁县，县治在隆务寺；分碾伯上下川口等地设民和县，县治在上川口；7月，分大通县北大通等地方设门源县；8月，分西宁县一部分设互助县，县治威远堡；11月，分湟源县西南恰布恰、贵德县属上下郭密设共和县。注445互助县设立后，原由四世达赖云丹嘉措所封的土官（其中土族11名，藏族2名）所辖百姓、土地直接交县政府管理，并向县政府交纳赋税，注446由此土族的土官制度被废除了。1932年，青海省民政厅计划在大河坝、称多、囊谦、可鲁、八宝、鲁仓等6处增设县治，“使游牧民族进而业农，以便实施移民垦殖”。注447次年10月，因玉树西部辖境土地空旷，为便于治理起见，划玉树的囊谦族、苏尔莽族、蛟蜡族等地设立囊谦县，以香达为县治。1937年3月，划玉树之蒙古尔津族，永夏族、称多族、娘嗟族、固察族、拉布族等，设立称多县，以周均为县治。1938年，青海省政府以结古设立青海第六行政督察专员公署，以总三县行政。注448
宁夏也在少数民族地区推行国家政权。新宁夏省建立后，为了便于管理，一方面，将一些面积较大的县析置新县，1929年2月由平罗县析置磴口县，1933年由中卫县析置中宁县。注449一方面，在蒙古族地区建立设治局，1930年，在阿拉善旗定远营建立紫湖设治局，在额济纳旗威远堡建立居延设治局，在绥远鄂托克旗西南陶乐湖滩建立陶乐设治局。注450
清朝时期，甘南夏河藏区名义上属于西宁府循化厅管理，实际上一切政教大权完全由拉卜楞寺主持嘉木样活佛操纵。国民军入甘后，1927年6月2日建立了拉卜楞寺设治局，1928年1月改为夏河县。注451设治局是民国时期蒙藏等少数民族地区建立县级政权前的一种过渡性政权机构。到1947年，本区域尚有5个设治局，其中甘肃2个，宁夏2个，青海1个。
县制的推行改变了中国传统时期国家政权对民族地区的管理方式，目的在于将这些长期游离于国家政权之外的民族地区纳入国家的权力网络，以改变这些地区传统的政治模式和权力结构，便于国家各项政策的推行，但在推行的过程中却不尽如人意。青海省在藏区为推行政令，曾没收民间武器，分驻军队，使原来土官的权势也受到削弱。但在藏族集居的县份，行政制度仍难推行，如玉树地区各地仍按旧的称呼，地方治安也由各族“分担维持”；都兰县境内“蒙民均相沿往日之王公制度”，藏族居地仍以族为界，“分区自治，现尚不易谈到”。注452囊谦、称多、玉树三县自“设治以来，既感地方财政困难，复以封建积习甚深，更张匪易，故推行行政县政，目前尚无若何成绩可言”。注453宁夏推行县制也是阻力重重，尤其是额济纳、阿拉善两旗，名义上属于宁夏省，“但一切管辖行政之权，省府仍不得与问”。注454因此，两旗名义上归宁夏省，实际上一直处于半独立状态。换句话说，因民族习惯与传统势力的影响，国民政府在蒙藏地区推行国家权力遇到了巨大的阻力。在游牧区设立的县政府，设施极为简陋，如都兰属游牧区，除了寺院僧众外，均居无定所，导致“政府一切县政设施，极为困难，县府组织简单，连县长仅四五人”。注455这样廉价的县政府，在游牧区有多大权威可想而知了。
1931年，国民政府宣布改土归流，试图将土司辖区纳入国家政权的管理之下，但王公千百户制度根深蒂固，推行结果却十分不理想。即使设立了县级行政机构，却难发挥实质性作用，在蒙藏民众的眼里，他们的政治领袖依然是王公和千百户，不但向王公贵族缴纳贡赋，而且在政治上唯命是从，“蒙藏人民按时将应时之牛马匹羊、奶油、皮毛，及一切应用事物，献于王公千百户，一切政令动作，亦惟王公千百户是从”。注456即使在改土归流四五年之后，青海蒙藏二族，虽名义上受省政府的管辖，但“其政治仍然未脱离王公制度，蒙藏人民泥于旧习，知有王公不知有政府，政府的势力究不能深入……直到于今，蒙藏民族的最高政治长官，依然是王公，其次是千百户……土司权力也极大，土民畏之如虎，视为唯一长官，其对汉人或其他民族的政令，都漠然视之”。注457即使政府的行政人员和安排在基层区村长发挥一些作用，也是与原来的王公千百户共同处理事务。如青海共和县“未设县治以前，所属均系部落，设县治后，全县共划分为六区二十五村，每区委任区长一名，惟因县治初设，区长仍由各千户王公兼任，每村委村长一名，牌长若干名，会同各区千百户王爷，秉承县政府命令办理全县自治事宜”。都兰设县后，“依然太古部落时代之景象，区村制度，尚谈不到”。注458玉树县似乎一切民刑诉讼，皆由县长办理，但“事实上各族设有千百户，一切权柄悉操于伊等手，实为番人之领袖”。注459共和设县后，“县政府处理蒙藏民刑案件，多依番例番规办理，其他距县治较远之地方，其人民诉讼，亦间由当地蒙藏头目千百户直接处理者”。注460可见，传统的千百户王公在改土归流后，依然掌握着乡村权力，犹如时人针对青海少数民族地区政治情形所言：“民众们绝对的拥戴着他们的王公千百户的统治权威。现在省当局虽有都兰、玉树等新县的设施，不过还是官样文章，实际上举凡民事、刑事、负差、纳税等司法、行政权衡，为王公千百户之马首是瞻。行政要领，诉讼法规，无论蒙藏旗族都延续着原有的陈规，或由旗族会议所议定，若是比较属于永久性的法规，则必聘请高级喇嘛，根据宗教规律，从长计议，慎审讨研以后，才能决定施行，其他属于宗教的事务，则由喇嘛负责掌管，关于民间诉讼，也是归王公千百户负责行施”。注461在蒙古族聚居中心地区设立都兰县，“惟尚无统治权力”。注462也就是说，尽管经过行政改革，在蒙藏民族集聚的基层社会，仍然是王公千百户的天下。
甘肃土司也像原来一样统治着自己的属民，卓尼的杨土司最为典型。在抗战前，随着改土归流和农业文化的渗透，卓尼杨土司所属藏民“民刑诉讼送临潭县受理，但权限时有冲突”，为了解决此问题，在20世纪30年代甘肃省政府拟设卓尼设治局管理藏民事务，通过这种形式将国家权力渗入杨土司势力范围，但“杨土司尚未同意”，注463甘肃省政府的这种尝试失败了。抗战开始后，在“统一政令、军令，全面抗战”的口号下，甘肃军政当局多次命令卓尼杨土司取消土司制度，成立卓尼设治局，推行新政，编制保甲，但无法实施。直到“卓尼事变”杨土司被杀后，甘肃省政府才撤销了卓尼“世袭土司”的名义，由其子杨复兴承袭其父“洮泯路保安司令”的职务，成立了卓尼设治局。注464即便如此，卓尼的军政大权仍集中在卓尼保安司令部，如时人所言：“表面上看起来，这里最大部分的地方，已经建立了县或设治局的正常地方行政制度，但因为本区域藏民原来政教合一的传统很深，所以很多去处如今是一种双重的政治型态，新旧制度并行不驳”。注465国家权力仍然难以渗入，土司与国家政权之间的冲突时有发生。
可见，南京国民政府时期，县级政权在蒙藏地区推行之困难。寺院、部落土官掌握着部落的政治、经济大权，不利于国家新经济政策的推行，进而影响了本区域民族地区社会经济的发展和现代化的进程。
（三） 保甲制度
保甲制度是中国传统乡村社会管理的一种方式。南京国民政府建立后，1928年10月，国民党第二届中央常务委员会第179次会议通过了《下层工作纲要案》，将“保甲运动——安定地方秩序”作为国民党中下层党部地方工作自治运动的主要纲领之一。注466随着中共武装割据政权的建立，国民党为了“剿共”和控制乡村民众，大力推行保甲制度。保甲组织，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长，甲属于保，保属于区。甘肃省保甲制度开始于1934年11月，到1937年基本完成，共计1076个联保，10399保，101957甲；其中受训的保长占全部保长的81.2%，受训的甲长占全部甲长的17.92%。注4671934年10月，宁夏省在平罗县进行保甲试点工作。根据平罗试验结果，“颁定宁夏等九县查编户口保甲办法，委定保甲指导员，并将平罗户口调查队，编为九组，每县一组，每组设委员四人，二十四年一月，分赴各县实行查编。”次年3月全省编查完毕，全省编为642保，8471甲。注468为了加强对乡村社会的控制，宁夏省政府制定了一系列的法规和制度，如重新厘定了户籍管理办法，通过该办法使宁夏形成了省政府—县政府—区公所—联保主任—保长—甲长等管理模式。注4691940年，随着新县制的推行，宁夏将各区公署一律取消，改为乡镇保甲制度，确定乡镇为县以下的自治单位，其编制方法“以十进位为原则，有少数多至十六甲，少至六甲之保者。有时甲亦有少至六户，多至十五户者”。以此为原则，将全省分为140乡，1057保，100572甲。注470青海省的保甲编制完成于1943年，计837保，9005甲。注471保甲制度是民国时期国家权力下移的主要手段之一，试图通过保甲制度控制乡村社会，如时人所言：“保甲制度已由民众的军事组织进而为国家内政之设施，再进而为社会事业、经济建设运用之枢纽。”注472但这只是一种美好的愿望，实际操作过程中并没有达到预期的效果。
蒙藏民族聚居地保甲制度推行比较晚。1941年6月25日，甘肃省第一行政公署专员胡公冕在黑错召集临潭、夏河、卓尼3县（局）党政军首脑和寺院主持、重要土官、总管、头人参加的保安会议，决定推行保甲制度，并制定了7条实施办法。这次会议后，三县开始编查户口，推行保甲制度。注4731942年，马步芳在青海夏卜浪部落推行保甲制度，在承认千百户制度继续存在的条件下，组织保甲，全部落编了3个保，36个甲。保、甲长由牧民推选，千百户同意，报马步芳政权批准。担任保、甲长，对于牧民来说是一很大负担，只招待一项就要付出巨大的开支。由于很多人付不起此一款项，后来干脆由牧民轮流担任。保甲制度只是“应付马步芳政权各种差役杂税的形式，对内一切行政事务仍然由千百户处理。”注474在推行保甲制度的过程中，有的王公、千百户担任保甲长，如青海汪什代海部落1945年建立保甲制度，成立了5个保，50个甲，千百户分别担任保长、甲长。注475甘肃宕昌马土司在改土归流后，担任第六联保主任，“管辖第六联保西番沟一带之番民”。注476他们的身份虽然发生了变化，但仍然掌握着这些地方的实际权力，控制着乡村社会。因此，藏区的保甲制度，在某种程度上只是换汤不换药而已。
通过推行保甲制度，动摇了传统的土司制度。原来的“晓化”（部落）演变为乡，“郭哇”（村落）为保，青海土司地区“各千户各昂□均定为区长，各百户均定为保长”，注477以保甲制度中的乡、保、甲制度取代了部落制度。在藏区推行保甲制度，无疑有利于国家权力延伸到基层社会，政教合一的统治体制开始动摇，如拉卜楞寺“所属部落纳入了政府的行政轨道”，其所属部落土司、头人按原有地位和实力的大小相应地被委任为乡长、保长、甲长。注478尽管由于传统力量的影响，国民政府在民族地区推行保甲制度后，乡村权力仍然控制在部落土官和寺院上层僧侣手中，但其统治体制已经发生了一定的变化，对国家政策在这里的推行有重要的意义。