第一章 绪论

第一节 行政法的概念

一、行政的含义

学习行政法碰到的第一个概念就是行政，要理解什么是行政法，就必须首先对什么是行政有一个清晰的认识。

“行政”一词在日常生活中含义较多，一般是指“执行事务”、“政务的组织和管理”等。在此意义上，行政又通常可分别表示国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。行政法领域的行政是指国家与公共事务的行政，相对社会组织、企业的“私人行政”而言，通称为“公共行政”。最为典型的公共行政，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的管理和服务。但是，公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家机关的公共组织的行政，如公用企业、事业单位、社会团体、行业组织、基层群众性自治组织等从事公共管理和公共服务的行政。

根据我国对“公共行政”意义上的行政概念运用的实际情况，行政可指两个彼此相关的事物：一是国家与公共事务的决策、组织、管理和调控；一是指承担国家与公共事务的决策、组织、管理和调控这一类职能的国家行政机关和其他公共行政组织。

近代意义的行政是国家权力分立的产物，而现代国家权力又出现交叉和混合的状况，故要确定行政的含义十分困难，国内外学者至今从未形成统一的见解，各有各的说法。现将几种主要观点介绍如下：

一种观点认为，行政是国家意志的执行。这个观点源于美国行政学家F.J.古德诺的政治、行政二分说。古德诺认为，任何政府体制都具有国家意志的表达功能和国家意志的执行功能这两种基本功能，而政治就是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行。制定政策是政治，执行政策是行政，政治与行政应分立。这种观点在议会主权盛行、“管理最少的政府是最好的政府”的时代有一定的理论和规范价值。因为，相对于“至上”的议会来说，说行政是国家意志的执行，能反映现实关系并有利于控制行政。但在现代，不同等级的行政机关都有决策活动，只是决策的层次、范围、效力的等级不同罢了。行政在其活动的范围内，可以说既有国家意志的表达，又有国家意志的执行。强调行政仅仅是国家意志的执行已与实际不相吻合，也不利于促进行政积极、有效地实现和保障公共利益。

另一种观点认为，行政是行政机关行使的国家职能。国家的机关可以分为立法机关、行政机关和司法机关。立法是立法机关的活动，司法是司法机关的活动，而行政则是行政机关的一切活动。不论活动本身的性质如何，一律根据机关的性质来区别国家的职能。这种观点建立在三权分立的基础上，以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准，人们通常称为“形式意义的行政说”、“机关意义的行政说”。可是，由于现代行政的发展，出现了较多的行政机关委托私人或非政府组织以及法律授权非政府组织履行公共行政职能现象，针对这些私人或非政府组织的公共行政活动，行政法同样需要适用。所以，用“形式意义的行政说”来表述行政，在行政法学上存在局限。

与上述观点相对应的一种观点认为，行政是为了达到某种公益目的而逐日进行的具有连续性的具体活动，而立法是制定普遍性规则的活动，司法是适用法律解决争议的活动。这种观点也是建立在国家职能的分工、国家作用的分类的基础上，但它以国家职能的实质内容和目的作为区分标准，故通常被称为“实质意义的行政说”。这种观点对于理解行政及立法、司法活动的特征有较大意义，但由于其所描述的行政除主要指向行政机关的管理活动外，还有可能包括立法机关、司法机关内部的行政管理，同时，它又不能涵盖行政机关行使准立法职能、准司法职能的活动，故这种观点也存在着较大不足。

虽然形式行政说和实质行政说各有其缺陷，但行政法学对公共行政的界定，基本上采取形式行政的标准，只是将形式行政的主体扩大到国家行政机关以外的其他公共行政组织。由此，行政机关和其他公共行政组织行使职能的活动，无论在实质意义上是严格的执法活动，还是具有准立法、准司法性质，甚至是指导性质的活动，都属于行政法学上公共行政的范围。

还有一种观点认为，行政即管理，也就是行政管理活动。这个观点的优点是简明扼要，通俗易懂。但是，“行政”与“管理”在一定意义上是同等概念，用管理来确定行政并没有充分表述行政的含义，需要作补充和解释。

综上所述，我们认为，行政是指国家行政机关和其他公共行政组织对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。这个定义包含以下几层意思：（1）行政活动的主体是国家行政机关和其他公共行政组织;（2）行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家事务和公共事务的组织与管理；（4）行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。正是在这些方面，行政与立法、司法存在着原则的区别。

二、行政权力与公民权利

行政法不仅与行政有密切的联系，而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使。因而，在此必须对行政权力、公民权利及它们之间的关系有一些基本的认识。

（一）行政权

1．行政权的含义

行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。这个定义具有三层意思：第一，行政权的合法来源是国家宪法和法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的基础。第二，行政权由国家行政机关和其他公共行政组织行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项行使的权力分别为立法权、司法权等。第三，行政权系国家政权和社会治理权的组成之一。一方面，现代行政权仍然保留了传统国家政权的特色，是国家治理和服务社会的公权力的一种；另一方面，现代行政权还包括社会组织对社会公共事务的治理权，这些治理权有的来自于国家法律的直接赋予或行政机关的委托，有的起源于社会组织的自治而后得到国家法律的承认。非国家机关的社会组织（又称非政府组织）已经在担纲社会治理者的角色方面，越来越显示出重要的作用。

行政权不完全等同于行政职权。前者是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内容多而复杂；后者则是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。

行政权与行政权限亦有区别。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权所不能逾越的范围、界限，是行政权的具体形式——行政职权的三个构成要素（权力主体、权力内容、权力范围）之一。行政机关行使职权超越行政权限，便构成行政越权，视为无效。

2．行政权的内容

现代国家行政机关部门林立，纷呈繁杂的国家行政事务，具体到不同行政机关的行政职权也就多少不等，内容相异。但就总体而言，行政权大致有下列内容：行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政监督检查权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。

3．行政权的特点

行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同，相对于其他国家权力而言，它具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于一般的社会组织、公民个人而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。理解和掌握行政权的基本特点，有助于我们深刻地理解行政行为的特点，有助于我们阐释和发展行政法上的一般原则和具体规则。值得注意的是，在现代社会，随着行政职能的扩张和转变，行政权的上述特点也发生了一定的变化。

首先，行政的强制性有所弱化。传统行政法学理论认为，行政行为与民事行为的最大差别在于其强制性。事实上，这种认识有一定的片面性。即使是传统的国家管理，行政除了具有德国学者毛雷尔所称的具有强制力要素的“高权”行政以外，也具有法国学者狄骥所称的基本不具有强制力要素的“公共服务”行政。现代社会，行政的直接强制性色彩有所淡化，而平等、协商、参与日益成为行政的基本模式或重要特征。一方面，行政合同、行政指导、公私合作、公私共同治理等行政行为或活动方式，更多体现行政机关和行政相对人之间的平等、协商，几乎没有命令、强制内容；另一方面，行政许可、行政处理、行政处罚、行政强制、行政裁决等传统上具有强制要素的行为，也需要遵循听取相对人陈述、申辩，向相对人说明理由，甚至与相对人协商等程序。

其次，行政的单方性也在相对缩小其范围，双方甚至多方参与并形成合意的行政方式逐渐增多。传统行政法学理论认为，行政主要是行政主体对行政相对人实施的单方行为，并不需要得到行政相对人的同意，故在这一点上与民事行为主要侧重双方或多方合意的契约相区别。在现代社会，尽管行政的单方性仍然占据主导地位，更多的公众参与并不能改变行政机关依法决策或行动、无需相对人同意的基本特点，但是，行政机关和行政相对人（直接相对人或间接相对人）之间通过双方或多方的讨论甚至合意的方式，实现公共行政任务的情形，不断地增加。一方面，行政相对人的积极参与可以使行政机关与行政相对人之间更多互动，即便最终以单方决定或行动的形式出现的行政行为，也往往吸纳了行政相对人的意见；另一方面，行政机关和行政相对人往往会签订以特定公共行政任务的实现为目标的协议。

最后，行政的优益性受到更多的限制。为了有效地维护公共利益，法律往往要赋予行政机关有效行使行政职权的保障条件，包括职务上的优先权和物质上的受益权。在现代社会，为了避免行政优益权的滥用，行政优益权的行使受到了诸多限制，如时间限制、公务目的限制、手段必需的限制等。特别是在私人选择能力所及的领域，公权力的介入受到严格限制，附随于公权力之行政优益性的空间也自然大大缩小。

4．行政权的双重作用

现代社会中，人们之间的交往越来越错综复杂，社会成员（个人、组织）的个体利益之间，社会成员个体利益与社会公共利益之间的矛盾、冲突也日益增多。为了维护社会秩序，增进公共利益，保障公民、法人或其他组织的合法权益，现代国家赋予了行政机关广泛的职权，并保障其有效地行使，充分发挥其积极能动的作用。在西方主要国家，行政权的适度扩张及其积极作用的日益显著已是公认的事实；在我国，从计划经济向市场经济的转型，使得行政权的范围有所萎缩，但行政权不可能完全退缩至西方早期自由资本主义时期“守夜人式的行政”状态，它仍然在社会、经济生活中扮演重要角色。

但是，行政权的行使也会带来相当的消极作用。这种消极作用主要表现在：（1）腐败和滥用权力。行政权的设置和运行是为了增进公共利益，但行使行政权的公职人员却有可能利用手中掌握的公共权力，为个人牟取私利，危害公共管理秩序，侵害公民、法人或其他组织的合法权益。（2）官僚主义和效率低下。行政权的扩张带来了行政机构的膨胀和行政公职人员的大量增加，这有可能造成机构之间、人员之间相互推诿、互相扯皮，官僚主义作风盛行，行政效率低下。（3）对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会生活中，行政权的过度膨胀有可能打破权力制衡框架，构成对民主、自由、人权等人类普适价值的威胁。（4）在我国当下的发展阶段，行政机关工作人员在素质、觉悟、品德和能力上还存在着不足，加上行政机关领导和一般工作人员的考核或问责制度定位不准、体系不全，因而，行政权的行使与其公益目的相偏离的现象频频发生。正是由于行政权的行使和膨胀可能造成上述消极影响，因而必须对其进行监督，保证行政权的行使符合公益目的。不受监督的权力必然会产生腐败，这是一条一再被证实的公理。行政权的积极功能和消极作用的共同存在，决定了我们在制度建构和重塑的过程中，必须采取激励与制约的双重机制，从而维护行政权与公民权在整体上的结构性均衡。

（二）公民权利

公民权利（这里泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。现代社会，公民权利的范围日趋扩大，权利的规定日趋细密，并形成有机的权利体系。广泛确认公民权利，充分保障公民权利的行使是社会文明和进步的表现。充分保障权利的真实性，更是人民当家做主的民主法治国家应当承担的任务。

但是，公民权利的行使要受到法律的制约，不得损害公共利益和他人的利益。公民权利也不是无限的、绝对的。公民权利的行使也可能构成对他人权利和利益的损害，构成对公共秩序的破坏。因此，公民权利的行使必须限定在宪法和法律确定的限度之内。权利与义务必须统一，不可分割，否则，权利就会发生异化，成为一种特权。违法行使权利，滥用权利，侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究。这是法治的一项基本要求。

（三）行政权与公民权利的关系

一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。我们知道，公民通过选举，产生自己的代表机关或专门的制宪机关来制定宪法，宪法再根据一定的权力分立的原则，将行政权从统一的国家权力中分解出来，并组成政府，统一行使该行政权力。可见，行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对方形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的。一方重权利（权力）、轻义务，另一方重义务、轻权利，势必破坏现代社会所要求的个体利益与公共利益之间应有的平衡。对于行政主体来说，它应依法行政，既要保护公民的合法权益，同时又要防止公民权利的违法行使或滥用，以维护社会秩序和增进公共利益。这是行政主体的职权和职责。对于公民来说，一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，尊重行政权的合法行使；另一方面，又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。行政主体与相对方之间的关系，极其复杂，正是这些关系以及调整这些关系的原则、规则和制度构成了行政法学的基本内容。

行政权与公民权的关系在不同时代呈现不同的面向。在传统高权行政时代，行政权以单方性、强制性为特征，行政权与公民权基本上属于“命令——服从”关系，在行政管理活动中，拥有行政权的主体拥有着绝对的、毋庸置疑的权威，相对方只是被管理的对象。现代行政的发展已经逐渐改变了这种状况。随着民主理念的深入和服务行政观念的普及，在制度上和实践中，相对方的地位都得到极大提升。当代的公共行政过程，不再是由行政机关一方独自掌控的格局，而是行政机关与行政相对人围绕行政管理事务相互交流、合作、协商、博弈而最终实现公共治理的目标；当代的公共行政过程，也不再可能由行政机关完全通过强制、命令等方式来推进，其必须采取协商、指导、计划等更为柔性、更具协作精神的、多样化的行政手段；在当代的公共行政过程中，相对方也不再是被动的管理对象，他们通过座谈会、听证会、网络咨询、公告——评议等多种形式，积极参与行政实践，主动维护自身权益和公共利益。于此背景下，行政权与公民权的关系越来越多地展现出相互依存、相互合作、彼此信赖、共同治理的特点。

三、行政法

（一）行政法的含义

行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。这个定义有两层含义：第一，行政法是一系列法律规范和原则的总称；第二，这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系和监督行政关系，而不是别的社会关系。所谓调整行政关系和监督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关系各方当事人之间的权利义务关系。对于行政法的此类定义还可表述为关于行政权的设定、行使、作用以及对行政权的监督的法。表述不同，内容是一致的。我们认为，下定义的基本要求是把握对象的特征。鉴于法律是国家对社会关系的调整和规范，因此，根据法律所调整的社会关系（即其调整对象）给其下定义，可以较好地把握住该部门法律区别于其他部门法律的本质特征。部门法区分的最主要依据就是调整对象的特殊性。矛盾的特殊性是一事物区别于他事物的根据。所以，我们认为，上述定义比较全面、完整、恰当地把握了行政法调整对象的特殊性，是一种比较合理的科学的界定。

（二）行政法的调整对象

每一个部门法都有其特定的调整对象。行政法的特定调整对象是行政关系和监督行政关系，是因国家行政机关及其他行政主体行使其行政职权而发生的各种社会关系。这里，行政职权是关键要素，只有与行政职权的行使直接或间接发生联系的社会关系才是行政关系及监督行政关系，与行政职权的行使无关的社会关系，即使有行政机关为一方当事人，也不是行政关系或监督行政关系。行政关系或监督行政关系经过行政法的调整后就形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相关联，密不可分，后者以前者为基础，又不可或缺地与前者共同构建完善的、统一的、和谐的行政法律秩序。

（三）现代行政的变革与行政法的回应

在不同国家不同的发展阶段，公共行政面对的社会背景不同，要解决的问题也可能大相径庭。行政法也就应当采取不同的方式和手段予以回应。

我们认为，现代行政过程已经且正在发生如下一系列变革：第一，行政的目的不仅限于维持秩序，更包括促进经济繁荣、改善人民生活、保障人权发展、预防并治理灾害、保护自然、社会和人文资源、提升国家或民族的全球竞争力等。第二，综合复杂的积极行政目的，注定了行政的范围几乎覆盖社会生活的方方面面，且在功能上大致有“秩序行政”、“给付行政”、“服务行政”、“福利行政”等。第三，行政机关的规模和人员也因此相当庞大，有些私人组织或非政府组织也因担负某项公共行政任务而具有行政机关的色彩（或称“准政府组织”、“准行政机关”），在相当多的领域里还形成了公私合作治理的模式。第四，行政机关的职责和权能不止于执法，更包括制定规则的准立法和裁决纠纷的准司法，而且，行政机关的自由裁量空间非常宽泛；行政不再只有“命令—服从”模式，也有加强与行政相对人平等互动的“合意行政”模式，如合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等，甚至有时担纲“自我革命”——即放松管制（deregulation）——以促进更有效社会治理的使命。第五，行政过程受到民主的压力，通过各种形式吸纳利害关系人或者公共力量参与其中，对行政决策产生影响，此即所谓的听取利害关系人意见（hearing）和公共参与或公众参与（public participation）。第六，行政的普遍而又积极的干预，也带来较大的干预失当、干预失败，甚至官员腐败的风险。

为此，现代行政法已经或者正在从以下几个方面予以回应：第一，现代行政法的目的和价值取向，既不是片面地维护和促进行政权的高效运作，也不是片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味约束与控制行政权，而是从整体上维护行政权与公民权的结构性均衡。第二，现代行政法治原则并不苛守单一的、严格的、机械的形式法治原则，即通常所谓的“无法则无行政”。相反，对于现代行政不可避免地集规则制定、执行和裁决纠纷功能于一身，拥有广阔行政自由裁量空间且在“命令—服从”模式外并存“合意行政”模式的事实，行政法治原则已经展现出针对不同情境中的行政适用不同原则的意义。第三，从法学的权利义务关系分析工具入手，现代行政法的调整对象涉及行政管理过程中发生的“行政关系”和监督行政过程中发生的“监督行政关系”，二者缺一不可，也不能偏于一端。行政法偏重于事后司法审查的传统，已经兼顾面向事中的现代行政过程本身；行政法偏于追求命令式的、高效的行政管理的传统，已经兼顾重视独立、公正的且“多管齐下”的监督行政体系的建构。尤其是，当今多样化的、原则性与灵活性相结合的、民主、公正与效率同步的行政过程，是被赋予积极目的的国家统治和政府治理所必需。第四，现代行政法将纷繁复杂的行政过程放在显要位置，从而使得行政手段和行政程序成为关注的焦点。现代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令—服从”的传统行政过程之中，要求行政程序以“参与”为核心进行建构，从而搭起行政主体与行政相对方之间的沟通桥梁，使相对方从简单的服从者身份中解放出来，成为对行政决策形成具有影响力的主体。与此同时，现代行政管理实践中衍生出来的、在“命令—服从”模式以外形成的“合意行政”模式，更是让现代行政法面临如何承认行政合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等行政手段的合法性，以及如何对它们进行有效规范的问题与挑战。形式各异的行政手段，又进一步促使现代行政法设计对应的、不拘一格的程序要求。第五，现代行政法的以上诸多特质，无论是价值和目标取向，还是基本法律原则、基本权利义务结构、多样化的行政手段和程序法制等，若以经济学的话语诠释之，可以明显发现其内在的同时对行政主体与行政相对方进行有效激励和制约的机制。而且，行政相对方在现代行政法中地位的提升，已经使其更有可能以平等的博弈者身份，同行政主体就最大化各方利益的行政决策进行充分有序的讨价还价，从而促成合意的均衡。行政法的平衡，呈现为一种利害相关人参与过程当中的、通过自己的行为来影响制度安排的、基于合意的、作为过程终结必然产品的平衡。

四、行政法的渊源

行政法由一系列行政法规范和原则组成，而这一系列规范和原则又通过丰富的法律形式表现出来。行政法的渊源就是指行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体。

行政法的渊源很多，为了把握其脉络，我们可以将其分为一般渊源与特殊渊源两大类。行政法的一般渊源，是指国家权力机关或行政机关制定的规范性文件；行政法的特殊渊源，则是指有关行政法规范和原则的法律解释、国际条约、惯例、软法规范、指导性案例等。行政法的这两种渊源有一定区别，前者是主流，后者则是辅助性的。

我国行政法的一般渊源，按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，可分为下述几种形式：

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依据。宪法中确认了一系列行政法规范和原则，例如，关于国家行政机关组织和职权的规范，关于国家行政机关活动基本原则的规范，以及关于公民基本权利自由和对这些基本权利自由提供保障的规范等。宪法确认的这些规范通常是基础性的、纲领性的、指导性的，对所有其他的行政法规范具有统率的作用。可以说，其他形式的行政法规范都是以此为基础发展起来的。

（二）法律

法律是国家最高权力机关及其常设机关，即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的规定性文件。如《国务院组织法》、《行政诉讼法》、《专利法》、《药品管理法》等。某些法律可能在整体上具有行政法的性质；有的法律则仅有部分规范属于行政法规范。法律中包含的行政法规范的效力低于宪法所确认的行政法规范，但高于其他形式的行政法规范。法律是我国常见的行政法渊源。

（三）行政法规与部门规章

行政法规是国务院根据宪法和法律，经国务院常务会议审议或者国务院审批，由总理签署国务院令公布施行的规范性文件。部门规章则是指国务院各职能部门根据法律和行政法规，经部务会议或者委员会会议决定，由本部门首长签署命令公布施行的规范性文件。部门规章的法律效力低于行政法规。目前，这种行政法规范的数量较多，调整的领域非常广泛，是我国重要的行政法渊源。

（四）地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例

地方性法规，是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性文件。地方规章，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律和行政法规，经政府常务会议或者全体会议决定，由省长、自治区主席、市长签署命令公布施行的规范性文件。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点，所制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例是行政法的一个渊源，在研究中央行政与地方行政的关系、研究地方行政法时，意义尤其重大。

以上我们简述了行政法的一般渊源。行政法的特殊渊源，在我国目前有以下几种：

（一）法律解释

法律解释在这里指有权机关就法律规范在具体适用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释，即有权解释，不包括学理解释等无权解释。根据全国人大常务委员会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》，有权解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。这些解释常常涉及与行政有关的法律规范适用问题，具有规范性，是行政法的补充渊源。

关于法律解释的效力位阶，一般来说，立法解释优于司法解释和行政解释，司法解释优于行政解释。行政机关在行政管理过程中适用法律，需要对法律加以解释时，它所作的解释对行政相对人和行政机关本身均有拘束力。法院在审判中适用法律时，对已经有的行政解释亦应予以足够的重视，但可不受之拘束，法院可以以自己的解释代替行政解释。法院的司法解释不仅对法院本身有拘束力，对行政机关实施行政行为亦应有拘束力。但是，立法机关认为法院的司法解释违反立法原意或法律的原则、精神时，完全可以自己作出解释，以立法解释取代司法解释。法院和行政机关都必须服从立法解释。

（二）国际条约、惯例

随着国际法的发展，国际行政法规范也不断增多。国际行政法是行政法的一个特殊渊源。国际条约、惯例时常会涉及一国国内的行政管理，成为调整该国行政机关与公民、组织及外国人、外国组织之间关系的行为准则。它们一经我国承认，便成为我国行政法的一个渊源。当然，凡是我国承认时予以保留的条款，都不能成为我国行政法规范的组成部分。

（三）判例与指导性案例

判例是指可作为同级法院或下级法院以后处理有相同或类似法律问题案件的依据的法院判决。作为判例的法院判决，由于对法院审理相同或类似案件具有拘束力，行政机关自然也须其所确定的原则或一般规则。否则，行政机关的行为在行政诉讼中就有被法院撤销的可能。鉴于此，判例成为行政法的法律渊源之一。判例不仅在英美法系国家普遍是行政法的法源，在部分大陆法系国家，例如法国、德国等，亦是行政法的重要法源。

在我国，尚未开始施行与西方国家类似的判例制度，但经最高人民法院审判委员会审定、登载于《最高人民法院公报》的案例对审判实践确有重要的指导作用。2010年最高人民法院通过了《关于案例指导工作的规定》，正式确立了指导性案例在司法审判中的地位。根据该规定，指导性案例，是指裁判已经发生法律效力，并符合以下条件的案例：（1）社会广泛关注的；（2）法律规定比较原则的；（3）具有典型性的；（4）疑难复杂或者新类型的；（5）其他具有指导作用的案例。这些符合条件的案例，经过较为严格的遴选、审查、报审的程序，由最高人民法院审判委员会决定，统一在《最高人民法院公报》、最高人民法院网站、《人民法院报》上以公告的形式发布。

最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。其中，所谓类似案例，或者更为准确地说，类似案件，就是法律问题相同或相似的案件。当法院在审理类似案件时，应当参照指导性案例；有指导性案例而未参照的，必须有能够令人信服的理由；否则，既不参照指导性案例又不提供充分理由，导致裁判与指导性案例大相径庭的，就是违反法律统一原则、法律面前人人平等原则的显失司法公正的判决，当事人有权以没有参照指导性案例为由提出上诉或申诉。因此，指导性案例将在日后成为行政法的重要渊源。

（四）软法规范

法律有硬法与软法两种基本表现形式，其中“硬法”是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，而“软法”则指那些效力结构未必完整、不依靠国家强制保障实施，但能够产生实际约束力的法律规范。我们前面所讲的行政法渊源基本上属于硬法的范畴。除了它们之外，在我国行政实践中，能够作为行政法渊源的，还包括大量的软法规范。在我国，具有公共管理和服务职能的，除了国家机关以外，还有执政党的各级组织、政治协商会议的各级组织、拥有公权力的社会团体、事业单位等，这些组织制定的规则往往就是那种不具备法律的形式但是却在事实上具有实际约束力的社会规则。我们认为，作为行政法渊源的软法主要表现为以下两个方面：一方面，大量的软法存在于国家立法之中。传统上，我们认为国家立法只是硬法的渊源，即国家立法是国家制定的依靠国家强制力保障实施的规则。但是，国家立法显然并不全是硬法，还有软法，即很多是不依赖国家强制力保障实施的柔性规则。另一方面，软法还存在于政治组织形成的规则和社会共同体形成的规则之中。比如，政治组织的章程和规范性文件，行业协会对本行业自我管理、自我约束的章程，等等。这些规则的实施主要不是依靠国家强制力的保障，而是依靠组织和共同体自身的力量或者社会舆论、成员自律、利益引导等柔性手段。不过，需要强调的是，这些规范要成为软法必须具备一个前提条件，即它们必须符合宪法和法律的规定，得到宪法、法律的明示或者默示认可。

五、行政法的分类

由于行政法调整的领域十分广泛，其规范也就浩如烟海。为了便于研究和实施行政法，对其进行分类是很有必要的。目前，我国学者对行政法作了很多种分类，这些分类各有其不同的意义。我们认为，最重要最有价值的有以下三种分类。

（一）一般行政法与特别行政法

这是以行政法调整对象的范围为标准对行政法所作的划分。

一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。一般行政法调整的行政关系和监督行政关系的范围广，覆盖面大，具有更多的共性，通常是其他行政法规范的基础。

特别行政法是对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如经济行政法，军事行政法，体育行政法，教育行政法，公安行政法，民政行政法，卫生行政法，科技行政法等。相对于一般行政法而言，特别行政法比较具体、细密，很多时候就是一般行政法的具体化、细密化。当然，特别行政法根据其调整对象的不同，也有其互相区别的特殊性。特别行政法是行政法不可分割的部分，忽视其中的哪一类规范，都会对社会主义法制建设造成损失。

在行政法学领域，人们通常在行政法总论中研究一般行政法，而在行政法分论中研究特别行政法。

（二）实体行政法与程序行政法

这是以行政法规范的性质为标准对行政法所作的划分。

实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在、地位或资格和权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。程序行政法则是规定实施实体性行政法规范所必需的当事人程序性权利义务的行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。

在行政法领域，行政实体法与行政程序法总是交织在一起。前者是行政行为的内容，后者是行政行为的表现形式，二者是统一的。行政诉讼法作为程序行政法的一类，又总是同行政实体法与行政程序法交织在一起。尽管如此，区别这三类规范还是可能的，并有其理论和实践价值。20世纪三四十年代以来，世界上曾有不少人力图使行政法法典化。在这一法典化的努力过程中，人们发现，要将所有关于实体行政法内容的规范以内部协调一致和科学系统的方式表述在一个法律文件中，实在是太过艰难了。然而，相对于实体规范而言，行政法中的程序规范却比较容易把握。于是人们提出，应及时将行政法中的程序法法典化，因为这是可行而又必要的。不少国家已经作了这种努力，并取得很大成功。如美国、德国等都颁布了《行政程序法》。我国在1989年4月颁布了《行政诉讼法》，目前正在研究制定《行政程序法》。为此，区分实体行政法与程序行政法，对于研究和完善我国社会主义行政法制显然有重要意义。当然，行政管理的具体程序制度，亦可通过一些单行的规范性文件予以详细的规定。如《行政处罚法》、《行政许可法》、《海关行政处罚听证办法》等。

（三）行政组织法、行政行为法和监督行政行为法

这是以行政法的作用为标准对行政法所作的划分。

行政组织法，即有关行政组织的规范，基本上可以分为两部分：一部分规范规定行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和活动方法，其中关于行政职权、职责的范围，是行政组织法的核心内容；另一部分规范规定国家行政机关与其公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、职务升降、交流中的权利（职权）、义务（职责）关系，这部分规范往往表现于公务员法中。

行政行为法，又称行政活动法，即有关行政行为的规范。这类行政法规范中，最主要的是关于行政机关在进行行政管理、实施行政活动的过程中，与作为相对方的个人、组织之间的权利（职权）、义务（职责）关系的规范。行政行为规范涉及的主体多，调整的范围广，情形十分复杂。研究并制定这方面的规范是很有价值的。

监督行政行为法，即关于监督主体监督行政行为的规范，其中包括行政诉讼法规范。这类规范在行政法上数量不多，但至为重要，被认为是行政法学研究的重点之一和行政法制建设的重点之一。

上述三类规范的划分也是相对的。有时，这三类规范交织在一起，难以辨别划分。对这三类规范予以划分的重要意义在于，有助于人们全面把握行政法规范，并为行政法学研究构建框架。

除了以上三种分类外，人们对行政法的分类还有很多，如平时行政法与战时行政法，中央行政法与地方行政法等，在这里就不一一介绍了。

六、行政法的特点

行政法作为一个部门法，无论在形式上还是在内容上都有区别于其他部门法的特点。

（一）行政法在形式上的特点

1．行政法没有统一、完整的法典

由于行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快，因此，制定一部系统、完整的行政法典几乎是不可能的。民法有民法典，刑法有刑法典，行政法却很难有行政法典。虽然有一些国家和学者曾努力促进行政法的法典化，但他们最终不是遭到失败，就是只能在学术上起作用。我国从来没有一部系统、完整的行政法典。

2．行政法规范数量特别多，属各部门法之首

行政法与民法、刑法等不同。民法、刑法通常只能由最高国家权力机关制定，法律形式单一，法律文件有限，数量不多。而行政法有多种多级的立法者，不仅最高国家权力机关或地方国家权力机关可以规定，而且有权的行政机关也可以制定。这就使得行政法的表现形式繁多，种类不一，即具有多种法律渊源。行政法的这种多头、多级立法体制，是由行政法内容的广泛性、技术的复杂性、专业的细致性决定的，是为适应行政管理生活的现实需要而产生的。

（二）行政法在内容上的特点

1．行政法的内容广泛

行政法的内容从行政组织、行政管理到行政救济，从民政管理、卫生管理到教育文化管理，包罗万象。这是由现代行政的发展所决定的。现代行政已不像18、19世纪的行政那样仅限于治安、国防、税收、外交等领域，而且还扩展到包括工商、卫生保障、环保绿化、劳动保护、妇女儿童保障、社会福利等在内的几乎所有的社会生活领域，触及社会的每一个角落。西方学者形容其为“从摇篮到坟墓”的全方位管理。作为上层建筑的法律，不可能不反映这一现实。因此，行政法内容呈现出了广泛性。

2．效力位阶较低的行政法规范易于变动

一般说来，法律规范都具有一定的稳定性。在行政法规范中，以宪法、法律形式表现的那部分法律规范与民事、刑事等其他法律规范一样具有相当的稳定性；而数量较多、地位重要，但效力位阶低于宪法和法律的、以行政法规、规章形式表现的具体规范的稳定性就相对差得多了。这是因为，虽然以宪法、法律为渊源的行政法规范也涉及较多领域，但它们规定的是最基本的内容，具有很强的原则性、抽象性以及适应性，故变动不频；而以行政法规、规章为渊源的行政法规范涉及的内容太多、太具体，面对日新月异、变化快速的社会生活，如果不作及时调整，就会产生消极的后果。尤其在我国改革开放形势下，管理关系正在一步步理顺，一步步完善，行政活动也在适应形势的发展。因此，以行政法规、规章形式表现的具体行政法规范易于变动这一特征是可以理解的。当然，相比较其他行政规范性文件以及软法规范，行政法规、规章的效力位阶又略高一些，其稳定性还是较强的，它们的修改必须严格遵循相应的程序；而其他行政规范性文件以及软法规范，由于制定主体的多元性和制定程序的开放性、灵活性，就更容易因社会环境的变化而调整。

3．实体性规范与程序性规范往往交织在一起

民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法通常都是分别作为实体法与程序法而分开的，国家对它们单独制定法典，使其形成不同的法律部门。而行政法就不同了。首先，行政法的程序性规范并不仅限于诉讼领域，它还包括有关行政管理活动程序的规范，即行政程序法。其次，行政诉讼法虽然可以独立立法，但由于没有相应的统一的“行政实体法典”，而行政诉讼毕竟与行政法有关实体内容密不可分，这就使得行政诉讼法包含了许多实体性条文。再次，行政程序法是行政法特有的一类行为规范。在民事关系中，通常在非诉讼情况下，当事人行为受“意思自治”原则指导，很少有法律规定严格的行为程序。在刑事关系中，若规定罪犯应按一定的程序作案，那是绝对的荒谬。但在行政关系中，出于民主、公正的要求，科学与效率的需要，国家有必要对行政机关行使职权的步骤、次序、方式、时限予以规定。因而，关于行政活动的实体性规范和程序性规范总是互相交织的。考察行政活动不应也很难把两类规范截然分开。当然，某些程序性规范会因代表一定的共性而逐步独立形成一个法律文件，如行政程序法，但在通常情况下，实体性规范和程序性规范往往共同表现于一个法律文件之中。况且，行政机关种类繁多，分担各具特殊性的不同的职权，其职权具体如何行使存在较大差异，即使有代表共性的行政程序法律规范，也难以完全调整好具体行政机关的具体行为。所以，具体的、特殊的程序性规范更是经常地与规定行政机关具体职权的实体性规范共存于一个法律文件之中。许多涉及某个行政管理领域的法律，如《治安管理处罚法》、《土地管理法》、《证券法》等，都具有这样的特征。