第四节 行政行为的成立与合法要件

行政行为是行政主体行使行政职权的行为，行政行为一旦成立，即被推定为有效，对相对方产生约束效力。行政行为要想获得实质的效力，就必须具备一定的合法条件，本节主要研究行政行为的成立要件、行政行为的生效规则和行政行为的合法要件。

一、行政行为的成立要件

行政行为的成立，是指行政行为的作出或者形成。因为行政行为的生效以其成立为前提，行政行为尚未成立，效力的开始便无从谈起。因此，首先需要研究行政行为的成立。研究行政行为的成立就是要研究在什么情况或者形式下，行政行为就算是已经成立，已经客观存在了。

根据法律规定和行政活动的实际情况，行政行为的作出，一般有两种情况：

一种情况，是由某一组织作出，可能该组织本身就是行政主体，也可能该组织属于受委托的组织。凡是由组织直接作出的行政行为，一般都是通过一定的组织会议形成决定，有关行政行为的对象、内容、适用条件、执行方式等实体问题，均在会议上讨论形成决定。因此，一定的组织会议的正式举行并作出决定就是行政行为成立的一种形式，而会议的讨论决定或者会议纪要等形式，则是行政行为正式作出的标志。

另一种情况是，行政行为由行政工作人员代表行政主体直接作出，这种方式是行政管理活动中经常采用的方式，也为许多法律、法规所明确规定。例如，我国《治安管理处罚法》第104条规定：“受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。但是，有下列情形之一的，人民警察可以当场收缴罚款：（一）被处50元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；（二）在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；（三）被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。”我国《行政处罚法》第33条、第34条规定了执法人员当场作出行政处罚决定的简易程序。由此看来，在个人具备了行政职务关系并以执行公务的身份进行活动的条件下，其有明确意思表示并作出了具有行政法律意义的行为，该行政行为即算已经形成或成立。

综上所述，行政行为的成立要件包括：

（1）行政行为成立的主体要件。行为的主体必须是拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关，或者法律、法规授权的组织，或者行政机关委托的组织和个人。也就是说，非行政主体所为的行为肯定不是行政行为。

（2）行政行为成立的主观要件。行为主体有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一效果的意思表示。至于行为主体的意思表示是否真实、自愿，并不影响行政行为的成立。

（3）行政行为成立的客观要件。行为主体在客观上有行使行政职权或履行（或应当履行）行政职责的行为。即有一定的外部行为方式所表现出来的客观行为。不过需要指出的是，这里所谓的行政职权是指一般抽象意义上的行政权的转化形式，并不局限于必须是行政主体的法定职权。因为，运用法定职权是合法有效的行政行为的成立要件。如果某行政主体客观上实施了超越其法定职权的行为的话，此时行政行为已然成立，却并非是合法有效的行政行为。

（4）行为的功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。当然，这里所说的行政行为的成立，是指某项行政行为是否存在，并不意味着该项行政行为必然是合法有效的行为。

在这里有必要指出的是，我国《行政处罚法》第41条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。对这里的“不能成立”如何理解呢？我们认为这里的不能成立，应当是指“不能依法成立”，也就是说是一种不能合法有效成立的行政行为。不应理解为行政处罚行为根本不存在。

二、行政行为的生效规则

行政行为的成立只是为了确定行政行为在何种情况下已经完成。但行政行为的作出并不意味着相对方立即知晓。也就是说，行政行为的成立和相对方的知晓之间存在着时间上的间隔。因此，行政行为效力的开始，因行政机关本身和相对方的不同而有所不同。对于行政机关来说，行政行为的成立和行政行为效力的开始时间应当是一致的，行政行为一旦作出就立即生效，行政机关从作出决定时就有遵守的义务。对相对方而言，行政行为并非作出就生效，只有在行政行为为相对方知晓时才能开始生效。行政行为要为相对方知晓，因行政行为的对象、环境及法律规定等因素的不同，在时间上具有一定的差异性。行政行为在生效时间上的差异便构成了行政行为的生效规则。

行政行为的生效规则，是指行政行为何时开始生效的规则。行政行为的生效规则主要有下列几种：

（1）即时生效。即时生效指行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效。这种情况一般来说作出行政行为和行政行为开始效力的时间是一致的。如公安机关对醉酒的人强制进行人身约束的行为或者行政机关按照简易程序作出的当场处罚等。即时生效的行为因为是当场作出，立即生效，其适用范围相对较窄，适用条件相对较为严格。它一般适用于紧急情况下所作出的需要立即实施的行为。

（2）受领生效。所谓受领生效，是指行政行为须为相对方受领，才开始生效。所谓受领，是指行政机关将行政行为告知相对方，并为相对方所接受。受领即接受、领会。受领是使相对方对行政行为的内容了解、知悉的方式。但受领并不意味着必须得到相对方同意。相对方的同意与否并不影响行政行为的生效，只要行政机关告知相对方即开始生效。受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为的对象明确、具体，一般是采用送达的方式。

（3）公告生效。公告生效是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使相对方知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对相对方才能开始生效。如果在公告中附以生效时间的，属于附条件生效。公告生效的关键问题是采取有效的告知形式，足以使相对方对行政行为的内容知晓明了。有效的公告形式主要有公告、布告、通告、无线广播、电视播放等。与受领生效不同，公告生效所适用的对象是难以具体确定的相对方，包括不特定的多数人和具体的相对方，但住所地不明确，从而使行政行为的内容无法一一告知或难以具体告知。前者如行政机关制定公布的法规，后者如对住所不明的人的公告。

（4）附条件生效。附条件生效，是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件，在所附期限来到或条件消除时，行政行为才开始生效。例如，关于土地确权的裁决行为，在30日内及行政相对方在30日内提起诉讼以后而法院未作出裁判以前的时间内，暂时不能生效。再如，行政法规、行政规章的生效，往往都附有一定的期限。

三、行政行为的合法要件

行政行为的合法要件，是指行政行为合法成立生效所应具备的基本要素，或者说是应当符合的条件。从法律对行政行为的规定和要求来看，各类行政行为有它们共同应当符合的要件，也有各自特有的一些条件，前者称之为一般要件，后者称之特别要件。这里只就一般条件作如下叙述：

（一）行政行为的主体应当合法

这是行政行为合法有效的主体要件。所谓主体合法，是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行为。从行为的主体方面看，一般而言，行政行为是由行政机关实施，但并非所有的行政机关都具有行政主体资格，而且，行政机关都是由具体的公务员组成，行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的。有时行政机关还会委托一定的机关或组织行使职权。行政行为实施主体的这种复杂状况，必然在主体上产生许多要求。据此，行为主体的合法应包括以下几项具体要求：

（1）行政机关合法。指实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具有行政主体资格。如果行政机关不是依法成立，或虽合法成立，但并不具有行政主体资格，其所为的行为无效。也就是说，行政行为因其实施者失去合法的行为主体资格而不能合法有效成立。

（2）人员合法。行政行为总是通过行政主体的工作人员具体实施，这些人员必须具备一定的资格和条件，所实施的行政行为方能有效。人员合法，主要是指实施行政行为的人员必须是在行政机关具有法定职务、法定的资格，并能代表行政机关对外行使职权的工作人员，即必须具备合法的公职身份。

（3）委托合法。委托合法是指作为行政主体的行政机关基于实施行政管理活动的需要，依法委托具有一定条件的社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。一般而言，行政活动应由行政机关自己独立实施，但在某些情况下，行政机关可以委托他人实施。主体合法要求行政机关的委托必须合法，所为的行政行为才能有效。委托的合法性表现在以下三个方面：第一，委托的行政机关必须具有合法的委托权限。第二，接受委托者必须具备从事某项行政活动的能力。第三，受委托者必须在委托权限内实施行政行为。法律对行政机关活动的要求同样适用于受委托者，因此，受委托者实施行政行为同样不能超越委托权限。

（二）行政行为应当符合行政主体的权限范围

权限合法，是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，必须符合一定的权限规则。这是行政行为合法有效的权限方面的要件。法律针对不同的行政主体或其不同的职能确定了相应的职责、权限。行政主体只能依据法定职权实施行政行为，否则无效。同时，任何行政职权都有一定的限度，法律在确定行政主体的职权时，往往在地域、时间等方面设定了各种限度，这些限度是行政主体为行政行为时所不能超越的。综合起来，行政职权的限制表现在以下几个方面：

（1）行政事项管辖权的限制。国家行政机关是根据宪法和法律分门别类地层层设置的，每一个行政机关只能对某些行政事项享有管辖权。因此，行政机关只能就其管辖范围内的行政事项实施行政行为，所实施的行政行为才能合法有效。否则，就构成事项上的越权，该行政行为因越权而无效。我国《行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。同法第3条第2款进一步明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

（2）行政地域管辖权的限制。每一个行政机关只能对一定地域内的行政事务享有管辖权。也就是说，行政职权的运用都有着地域上的限制。行政机关在一定的地域范围内，对自己有管辖权的行政事务实施的行政行为，才能合法有效的成立。如我国《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。

（3）时间管辖权的限制。依法设立的行政机关，只能在自身合法存在的时间内才能有某些行政事务的管辖权，才可实施行政行为。行政机关只有在其自身合法存在的时间内所实施的行政行为，才能合法有效。如我国《行政处罚法》第29条规定：违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。我国《治安管理处罚法》第22条、《税收征收管理法》第86条都有类似的规定。

（4）手段上的限制。行政机关行使行政职权不得在法定手段外自设手段，否则即构成手段上的越权，权限合法当然就包括行政机关在法定手段范围内行使职权。

（5）程度上的限制。行政职权的运用要受到程度上的约束。行政机关超越法定程度的限制运用行政职权，就构成程度上的越权，该行政行为同样是不能合法有效的。

（6）条件上的限制。行政机关必须按照法定条件运用行政职权，只有在符合法定条件的情况下行使职权所作出的行政行为才能生效。如果行政机关不依照法律法规所设定的条件行使行政职权，或者在条件不充分或不具备的情况下行使职权，即构成条件上的越权，该行政行为同样不能合法有效。

（7）委托权限的限制。作为受委托的非行政机关，只能在委托权限内，对委托的行政事项实施行政行为，而不能超越委托权限实施行政行为。否则，该行政行为是违法的、无效的行为。同时，如果委托是附有一定的条件或期限的，则受委托者也必须在附加条件客观存在或委托的有效期限内实施行政行为，该行政行为才能合法、有效。否则，受委托者所实施的行政行为亦属违法、无效。

（三）行政行为内容应当合法、适当

这是行政行为的内容要件。行政行为的内容合法，是指行政行为所涉及的权利、义务，以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益等。如果行政行为的内容违反法律的规定和要求，或者行政行为明显违背法律的目的或公共利益，均应属于无效行政行为。所谓行政行为的内容适当，是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理。具体说来，行政行为内容合法、适当包括以下几项要求：

（1）符合法律、法规的规定。对于受法律、法规羁束的行政行为来说，其内容必须完全符合法律、法规的规定，即无论是从目的、原则，还是从具体内容、条件上都不得与法律、法规的规定相违背，否则，该行政行为将不能合法有效。

（2）符合法定幅度、范围。对于自由裁量行为而言，行政行为的内容必须在法定的范围和幅度之内，不得超越法定的范围、幅度和特定的限制。超越裁量的限制范围的行政行为都不能合法有效。

（3）行政行为的内容必须明确具体。

（4）行政行为的内容必须适当。所谓内容适当，是指行政行为的内容必须符合实际，切实可行。

（5）行政行为必须公正、合理。公正、合理是现代社会对行政活动的基本要求，是由行政活动的性质所决定，更是法律、法规对行政活动加以规定的内在精神。因此，行政机关实施行政活动时，有法律、法规规定时，要符合法律、法规的规定；无法律、法规规定时，也必须考虑公平、合理，应公平行政，一视同仁，否则，该行政行为并不能合法有效。

（四）行政行为应当符合法定行政程序

所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤、时限等。行政程序是行政行为的基本要素，因为任何行政行为的实施都要经过一定的程序表现出来，没有脱离行政程序而存在的行政行为。行政主体实施行政行为，必须按照法定的程序进行，不得违反法定行政程序，任意作出某种行为。程序合法成为行政行为的合法要件之一。

行政行为应当符合法定程序有两项具体要求。其一，必须符合与该种行政行为性质相适应的程序要求。例如，行政法规、规章的制定程序应当符合《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的要求；行政处罚的实施程序应当符合《行政处罚法》关于决定程序和执行程序的要求；行政许可的实施程序应当符合《行政许可法》关于行政许可实施程序的要求；行政复议程序应当符合《行政复议法》的相关规定等，不一而足。这些都是相应行政行为的法定程序。其二，必须符合一般性的程序规则要求，如表明身份规则、说明理由规则、听取意见规则等涉及最低行政程序的标准。近年有些地方的法院以某行政行为违反法定程序（其中包括一般意义上的正当法律程序）为由，作出了确认行政行为违法无效或者撤销原行政行为、责令行政机关重新作出行政行为的行政判决，这样实际上是将满足最低限度的公正程序标准纳入法定程序的范围。其好处是在程序规范缺失的情况下，可以弥补法律规范之不足，最大可能地保障行政相对方权益。但带来的问题则是在缺乏可供操作的程序规范的情况下仍要使行政机关承受所谓违反法定程序的不利后果似乎显得强加人意。但是一般说来，作为行政机关若违反法律、法规、规章等明确规定的程序，其行为则属无效或应当予以撤销。

对于行政程序，越来越多的国家都特别注重《行政程序法》的制定。当然，除此之外，还会因为行政管理领域的不同，而有单行法的特殊规定。我国近十多年来制定了不少单行法律、法规，在这些法律、法规中，有一些很重要的行政程序制度的规定，但还显得不够，仍然需要制定一部系统完整的《行政程序法》。