第三节 公平互利原则

《建立国际经济新秩序宣言》强调：国际经济新秩序应当建立在彼此公平相待的基础上，国际社会一切成员国应当根据公平原则，开展最广泛的合作，借以消除经济差距，达到共同繁荣。《各国经济权利和义务宪章》将《宣言》中所列举的关于建立国际经济新秩序的20条法理原则，以简明扼要的文字，归纳整理为15条，其中鲜明地提出了公平互利原则。

国际经济法中的公平互利原则，与国际公法中传统意义上的主权平等原则、平等互利原则，既有密切联系，又有重要区别。公平互利原则是主权平等原则和平等互利原则的重大发展。

公平（equity）与平等（equality）有时是近义的，有时却是径庭的。在某些场合和特定条件下，表面上的“平等”实际上是不公平的；反之，表面上的“不平等”实际上却是公平的。

发展中国家为了在国际经济交往、国际经济关系中实现公平互利原则，为了在国际经济新秩序中确立公平互利原则，为了对分配不公的世界财富实行公平互利的国际再分配，曾经进行过、并且正在继续进行不懈的斗争。

一、公平互利原则的形成过程及其主要宗旨

国际公法传统意义上的主权平等，主要指的是在国际社会中，国家不分大小强弱，都具有平等的国际人格，享有平等的法律地位，既没有高低贵贱之分，也不允许存在统治与被统治的关系，任何国家都不应要求享有任何特权。传统的主权平等原则的着眼点，显然是侧重于国与国之间的政治关系。

在殖民主义盛行的年代，全球众多殖民地、附属国不具备或被剥夺了国际公法主体的身份，缺乏独立的国际人格，没有主权，也就没有平等可言。因此，在传统的国际公法观念中，主权平等原则对它们是概不适用的。殖民国家与殖民地之间、宗主国与附属国之间，存在着公开的统治与被统治关系，这种赤裸裸的不平等关系曾经长期被认为是“合法”的，并且往往以国际不平等条约的形式把这种公开的不平等关系从法律上加以肯定和固定。当年的主权平等原则，只被推行于欧美所谓“西方文明国家”之间。但是，由于资本主义弱肉强食规律的普遍作用，即使是在这些“文明国家”之间，主权平等原则也经常遭到破坏。

第二次世界大战以后，殖民地、附属国众多弱小民族挣脱殖民枷锁，建立了独立的国家，根据国际公法上主权平等的原则，开始与一切强国、大国、富国一样，享有平等的法律地位。但是，由于种种历史的原因和现实的原因，这些弱小民族建立的新兴发展中国家在国际社会中的平等地位，往往遭到强权政治和霸权主义者的轻视、侵害和践踏。因此，发展中国家对于传统国际公法中经过一定更新的主权平等原则，要经常加以重申和强调，并且应为维护、捍卫主权平等原则而联合斗争。

在国际交往实践中，发展中国家愈来愈感受到，仅仅从或主要从政治角度上强调主权平等原则，往往只能做到形式上的平等，难以实现实质上的平等。在某些场合，发达国家往往以形式上的平等掩盖实质上的不平等。因此，发展中国家开始侧重从经济角度、从实质上来重新审查传统意义上的主权平等原则和形式平等问题，并对传统原则和传统观念加以更新、丰富和发展，赋以新的时代内容，明确地提出了互利原则，用以调整国际政治关系，尤其用以调整国际经济关系，从而使平等原则上升到新的高度。

互利，指的是各国在相互关系中，应当做到对有关各方互相都有利。反对为了利己，不惜损人，即不能以损害他国的利益来满足本国的要求，更不能以牺牲他国、压榨他国为手段，攫取本国单方的利益。民族利己主义和由此派生的霸权主义，是互利原则的死敌。

国家与国家之间的关系，只有建立在平等的基础上，才能做到互利；只有真正地实行互利，才算是贯彻了平等的原则，才能实现实质上的平等。

可见，把互利与平等联结融合起来，作为指导和调整国际政治关系和经济关系的一项根本原则，标志着国际法上主权平等原则的重要发展。

中国是国际社会中最早提出并积极推行平等互利原则的国家之一。早在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议在1949年9月29日通过的《共同纲领》中，就明确地把平等互利规定为与一切外国建立外交关系的一个前提条件，同时，又郑重宣布：“中华人民共和国可在平等和互利的基础上，与各外国的政府和人民恢复并发展通商贸易关系”，即明文规定平等互利原则乃是中国实行对外经济交往、调整国际经济关系的基本准则。

1954年4—6月，中国与印度、缅甸一起，率先把平等互利原则与互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、和平共处等原则结合起来，共同积极倡导把这五项原则作为指导当代国际关系的基本准则。随着时间的推移，和平共处五项原则经历了二十多年的实践考验，至20世纪70年代中期，它们不但获得广大发展中国家的积极赞许和大力维护，而且开始得到许多发达国家的认可和肯定，被相继载入不胜枚举的国际性法律文件之中。平等互利原则与其他四项原则并列，成为举世公认的国际公法基本原则。

1974年5月和12月先后在联合国大会上通过了上述《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》。在这两项具有重大国际权威性的法律文献中，以大体相同的语言文字，把和平共处五项原则的基本内容加以吸收，或列为建立国际经济新秩序20条原则的首要组成部分，或列为调整国际经济关系15条基本准则的首要组成部分。

值得注意的是：无论《宣言》或《宪章》，都把平等原则与互利原则重新分开，分别列为建立国际经济新秩序的两条基本原则或调整国际经济关系的两项基本准则，分别地加以重申和强调：一方面，强调各国主权一律平等；另一方面，强调各国交往必须公平互利（mutual and equitable benefit）。联系到《宣言》和《宪章》中论及国际经济关系时，又多次提到必须贯彻公平原则，显然可以看出：这两大国际经济法文献既把平等与互利分开，分别从不同角度上加以重申，又把公平与互利联系起来，加以突出的强调，这种新措词和新规定，实际上是丰富和发展了互利原则，如实地反映了广大发展中国家在国际经济交往中新的呼声和强烈愿望。

众所周知，在一切正常、自愿的国际经济交往中，由各自求利构成的互利，历来是互相交往的起点和动因，也是终点和归宿。换言之，实行国际经济交往的双方，说到底，是为了谋求各自的利益，没有这一点，各方就没有交往的动力。因此，如果在交往中任何一方不让对方也获得相应的或对等的利益，甚至但求利己，不惜损人，则这种交往势必中断，归根结底，一方原先为自己谋求利益的愿望也就落空。所以，在正常、自愿的国际经济交往中，互利乃是双方矛盾利益的交汇点、调和点和融合点；互利是成交的前提和基础。只有实现真正的互利，才能使国际经济交往中正常、自愿的成交，周而复始，生生不息，互补互益，不断扩大，从而促进世界经济的普遍繁荣。

但是，在当代国际经济交往的实践中，互利原则的贯彻，往往遇到干扰、阻碍和破坏。在发达国家与发展中国家之间的经济交往中，尽管以不平等条约为基础的公开的不平等，一般说来已经大为削弱或已不复存在，但是，发达国家仍然凭借其经济实力上的绝对优势，对历史上积贫积弱因而经济上处于绝对劣势的发展中国家，进行貌似平等实则极不平等的交往，实行形式上有偿实则极不等价的交换。其常用的主要手段，就是对于经济实力悬殊、差距极大的国家，“平等”地用同一尺度去衡量，用同一标准去要求，实行绝对的、无差别的“平等待遇”。其实际效果，有如要求先天不足、大病初愈的弱女与体魄强健、训练有素的壮汉，在同一起跑点上“平等”地赛跑，从而以“平等”的假象掩盖不平等的实质。

例如，根据1947年的《关税及贸易总协定》，自20世纪40年代中期至70年代初期，在国际贸易关税体制中长期推行互惠原则、最惠国原则以及无差别原则，这在经济发展水平大体相当的国家之间说来，基本上是公平的、可行的。但是，由于把这些原则绝对化、僵化，因而不顾发展中国家与发达国家之间发展水平的差距和经济实力的悬殊，要求一切缔约国在国际贸易中无条件地实行对等互惠，“平等”地大幅度削减关税，其结果，往往导致发展中国家的民族工业、国内市场以及对外贸易进一步萎缩，造成富国更富、贫国更贫的局面。又如，在《国际货币基金协定》中，主要依据各国缴纳基金份额这一统一的、“平等”的标准，来决定各会员国所享有的决策权和借款权，实行“份额面前，人人平等”，往往导致财大者气粗，以富欺贫。

诸如此类形式上的“平等”，不但未能消除世界财富原有的国际分配不公，而且增添了新的国际分配不公，严重阻碍实质平等和真正互利的实现。

正是在这种背景下，第三世界众多发展中国家在强调各国主权平等的同时，在强调各国在政治上、法律上享有平等地位的同时，又侧重从国际经济关系方面，大声疾呼和强烈要求贯彻公平互利原则，突出地强调了公平的重要性和迫切性，并且借助于联合国大会通过的《宣言》和《宪章》，使它上升为建立国际经济新秩序的一项基本原则和调整国际经济关系的一项基本准则。

公平互利原则进一步明确了平等互利的真实含义，丰富了平等互利的内容，是平等互利原则的重要发展。

在国际经济交往中强调公平互利，究其主要宗旨，端在于树立和贯彻新的平等观。

对于经济实力相当、实际地位基本平等的同类国家说来，公平互利落实于原有平等关系的维持；对于经济实力悬殊、实际地位不平等的不同类国家说来，公平互利落实于原有形式平等关系或虚假平等关系的纠正以及新的实质平等关系的创设。为此目的，就应当积极采取各种措施，让经济上贫弱落后的发展中国家有权单方面享受非对等性的、不要求直接互惠回报的特殊优惠待遇，并且通过给予这些貌似“不平等”的特惠待遇，来补偿历史上的过错和纠正现实中的弊病，以实现真正的、实质上的平等，达到真正的公平。

这种新的平等观，是切合客观实际需要的，是科学的，也是符合马克思主义基本观点的。早在百余年前，马克思在剖析平等权利时，就曾经指出：用同一尺度去衡量和要求先天禀赋各异、后天负担不同的劳动者，势必造成各种不平等的弊病，并且断言：“要避免所有这些弊病，权利就不应当是平等的，而应当是不平等的。”马克思的这种精辟见解，对于我们深入理解当代发展中国家提出的关于贯彻公平互利原则、实行非互惠普惠制等正义要求，具有现实的指导意义。

只有在公平互利的基础上建立新型的国际经济关系，才能逐步纠正目前存在的国际贫富悬殊的不合理现象，实现全球各类国家在经济上的均衡发展和共同繁荣。换言之，贯彻公平互利原则不仅对发展中国家有利，从世界战略全局和发达国家本身利益出发，在发达国家和发展中国家之间建立公平互利关系，有助于缓和发达国家的经济停滞，也有利于世界的和平与稳定。

二、公平互利原则初步实践之一例：非互惠的普遍优惠待遇

《宪章》规定：为了加速发展中国家的经济增长，消除发达国家与发展中国家之间的经济鸿沟，发达国家应当尽可能在国际经济合作的领域内给予发展中国家“普遍优惠的、不要求互惠的和不加以歧视的待遇（generalized preferential, non-reciprocal and non-discriminatory treatment）。同时，责成发达国家根据国际关税主管机构的决定，针对发展中国家出口的产品，积极推行“普遍的、不要求互惠和不加以歧视的关税优惠制度”（generalized non-reciprocal and non-discriminatory tariff preferences）。前者通常简称“非互惠的普惠待遇”，或“普惠待遇”，以区别于国际法中的传统概念“互惠待遇”和“最惠国待遇”。后者是前者的原则在关税体制中的具体运用，通常简称“非互惠的关税普惠制”、“关税普惠制”、“普惠关税制”、“普遍优惠制”或“普惠制”。

发达国家对发展中国家实行“非互惠的普惠待遇”，是公平互利原则的一种具体运用和初步体现。

如前所述，在第二次世界大战结束后推行了几十年的1947年《关税及贸易总协定》，其中关于“互惠、最惠国、无差别”待遇的原则，对于发展中国家与发达国家之间的贸易往来而言，是显失公平的。1964年，在“联合国贸易和发展会议”的首届大会上，与会的77个发展中国家共同呼吁改变《总协定》中不合理、不公平的规定，要求发达国家排除不利于发展中国家出口的障碍，针对来自发展中国家的商品给予普遍的、非互惠的和非歧视的关税优惠待遇，并把这种要求与建立国际经济新秩序的总要求，紧密联系起来，加以强调。会议终于通过了一项重要原则：“发达国家应当给予全体发展中国家减让，把发达国家之间相互给予的一切减让，推广给予发展中国家；在给予这些减让时，不应要求发展中国家以任何减让作为回报……应当把所有发展中国家作为一个整体，给予新的优惠减让；这种优惠，不应推广给予发达国家。”这一原则，初步描绘了非互惠的普惠待遇的基本轮廓。

经过众多发展中国家多年的联合斗争，促使《总协定》这一国际公约组织先后在1964年11月、1971年6月以及1978年11月对十分僵硬的“互惠、最惠国、无差别”的原有体制，三次作了局部的修订和变更，逐步认可和肯定了专门给予发展中国家出口产品的“非互惠的普惠待遇”以及“非互惠的关税普惠制”。在这个过程中，发展中国家又通过集体的努力，促使此种普惠原则和普惠关税制在1974年正式载入联合国大会通过的《宣言》、《纲领》和《宪章》等具有国际权威性的法律文献。通过这些国际公约组织、国际法律文献以及相应的国际关税实践，逐步在法律上确立了普惠待遇原则和普惠关税制的合法地位。

在普惠关税制中，“给惠国”（或“施惠国”）指的是对发展中国家制造和出口的商品给予关税普惠待遇的发达国家；“受惠国”指的是享受发达国家给予关税普惠待遇的发展中国家；“受惠产品”指的是列入给惠国方案清单中的、享受关税普惠待遇的受惠国商品。

在当前的国际实践中，一般是由各给惠国（发达国家）根据本国的立法程序，分别制订给予受惠国（发展中国家）关税普惠待遇的具体方案。方案的制订国即给惠国拥有相当大的自由裁量权和决定权，即可以单方面随意决定受惠国名单、受惠产品范围、受惠关税减免幅度以及反普惠的保护措施等等。因此，严格说来，国际上现行的关税普惠制实际上还只是各发达国家各种不同给惠方案的简单凑合，远非发展中国家原先所要求的普遍的、非互惠的和非歧视的关税优惠制度。一般说来，在各种普惠制方案的制订上，作为普惠制倡议者的众多发展中国家几乎毫无发言权，只是消极被动地认可或接受由发达国家单方制作的既定方案。

在现行的各类关税普惠制中，由于其中几个主要关键问题的决策权完全操纵在有关的发达国家手中，因此，它们在确定受惠国名单时，往往出于经济或政治考虑，厚亲薄疏，排斥“异己”，甚至以此作为实施“经济制裁”或政治要挟的手段；在开列受惠产品清单时，往往把对于发展中国家出口利益有重大影响的产品（诸如纺织品、皮革制品、儿童玩具、某些农产品等），排除在受惠产品范围之外；在厘定关税优惠减免幅度时，往往设定各种“配额”和“最高限额”，来自发展中国家的出口产品，超过一定的额度，其超过部分就不得享受普惠待遇；此外，还借口保护国内同类产业和国内市场不受“干扰”和“威胁”，采取名目繁多的“保护性措施”，设置各种“非关税壁垒”，推行“逐渐取消优惠”条款，这就使得关税普惠制在实际执行中受到重重限制，大打折扣，甚至流于有名无实。

可见，现行的普惠制实际上是南北矛盾和南北妥协的产物。对比传统的、绝对的“互惠、最惠国、无差别”体制，它可以说是一项重要的改革；但对比本来意义上的普惠制，则还有相当长的距离。实施现行的普惠制，对于许多发达国家说来，意味着它们已经开始从国际经济旧秩序的原有阵地上退却，但是在退却过程中却又步步为营，力求尽多地保住既得利益；对于广大发展中国家说来，意味着它们在建立国际经济新秩序方面已经有所推进，但在继续推进中却遇上重重壕堑，每前进一步都要再经过新的艰苦斗争。

在继续推进普惠制问题上，发展中国家正在开展新的联合斗争。其首要着力点，显然应当集中于：力争在上述几个主要关键问题上，享有参与决策的权利，即改变发达国家“一言堂”的现状，实行南北双方的“众言堂”，通过认真的南北新谈判和新协商，达成新的共识，采取新的普惠措施，共同努力贯彻。1975年、1979年、1984年以及1989年先后签订的四个《洛美协定》，由非洲、加勒比地区和太平洋地区几十个发展中国家与欧洲经济共同体国家实行集体的南北对话和谈判，陆续达成了比较有利于发展中国家的协议，逐步实施和改进了有关非互惠普惠待遇的体制。这就是广大发展中国家正在朝着上述方向不断努力前进的一个有力例证，也是它们在这个方向上取得的一项重要成果。

实践证明：在南北对话和谈判中，为了取得新的、公平合理的共识，达成新的公平的协议，在法理上必须澄清几个基本观念：

第一，实施非互惠的普惠待遇，既不是发达国家的恩赐和施舍，更不是发展中国家的讨赏和乞求。稍具历史知识者都懂得：今日的发达国家大多是当年的殖民主义国家或宗主国，它们今日的富强与当年对殖民地、附属国的掠夺和盘剥，有着密切的历史联系和因果牵连。反之，今日发展中国家的贫困落后，就是它们当年在殖民枷锁下长期遭受盘剥和榨取的历史积淀。历史上的恩仇可以淡化和消除，历史上的巨债却不宜一笔勾销。从这个意义上说，如今发达国家单向地给予发展中国家“非互惠的普惠待遇”，其实质，不妨认定为历史旧债的部分偿还，即历史上债务人的继承者对于历史上债权人的继承者的初步清偿。这本来就是国际公法上关于国家责任原则、国家继承原则以及政府继承原则的法定内容和法定要求。

第二，所谓“非互惠的普惠待遇”，其中“非互惠的”一词，并不完全准确。诚然，从局部的、短暂的角度看，给惠国不要求受惠国立即给予直接的反向回报，因而勉强可以说是“非互惠的”。但是，从全局的、长远的角度看，给惠国实际上从受惠国不断取得重大的回报和实惠。以前述四个《洛美协定》为例，参加缔约的非、加、太地区数十个发展中国家原先绝大多数都是欧共体发达国家的殖民地、附属国或“势力范围”，历来是欧共体国家极其重要的原料供应地和商品的销售市场。通过《洛美协定》，欧共体国家诚然给予非、加、太地区国家以普惠待遇，反过来，欧共体国家也相应地确保和扩大了在这些地区国家中的经济利益，确保了许多重要原料的来源和扩大了商品的销售市场；并且在资本主义社会“自由竞争”体制下，在美国和日本等“商战劲敌”面前，占了上风。由此可见，所谓“非互惠”或“不要求互惠”，实际上仍贯穿着“投桃者求报李”和“礼尚往来”的用意，也蕴含着商场上“等价有偿”的法理原则。

第三，在当代现实的国际市场中，发达国家凭借其经济实力和垄断手段，可以随意操纵各类商品的价格，致使来自发展中国家的农矿原料产品、初级工业产品，与来自发达国家的、以这些原料和初级产品作为根基的精制产品以及其他科技产品，其间往往存在着纯属人为的重大剪刀差，两类国家两类产品价格贵贱的悬殊，并不真正体现两类商品中所凝聚的社会必要劳动量的重大差异。相反，这种人为剪刀差正是对经济学上“等价交换”原则和法学上“等价有偿”原则的严重背离。针对这种国际贸易往来中显失公平的现实弊端，要求发达国家单向地对发展中国家采取“非互惠的普惠待遇”，充其量只不过是对上述不公弊端的纠正，对弊端后果的补偿和补救，只不过是“等价交换”和“等价有偿”等公平原则的恢复和重建。因此，这绝不是什么“非分要求”，更不是“过分苛求”。

第四，在现代科技条件下，国际社会中各类国家的经济在很大程度上是互相联系、互相依存和互相补益的。国际社会的各类成员只有实现共同的发展，才能有效地谋求各自的繁荣。任何国家或国家集团在谋求本身发展的过程中，都不能置他国利益于脑后。过分损人，终必害己。诚如《建立国际经济新秩序宣言》所郑重宣布的：“发达国家的利益同发展中国家的利益，彼此再也不能截然分开；发达国家的兴旺发达，同发展中国家的成长进步是息息相关的；整个国际社会的繁荣昌盛，取决于它的各个组成部分的繁荣昌盛。开展国际合作以共谋发展进步，是一切国家义不容辞的目标和共同的职责。”由此可见，富强的发达国家对贫弱的发展中国家实施“非互惠的普惠待遇”，说到底，只是发达国家对整个国际社会应尽的一份职责。

总之，认真贯彻实行“非互惠的普惠待遇”和“非互惠的关税普惠制”，有助于加强发展中国家产品在国际市场上的竞争能力，扩大它们的出口，改善这些国家经济上贫困落后的处境，从而纠正国际上贫富悬殊和分配不公的现状。与此同时，这种新体制也给发达国家带来许多现实的利益和对等的实惠，特别是从全局和长远的观点看来，对发达国家也是十分有利的。由此可见，这种新体制乃是公平互利原则的一种具体运用和初步体现，是国际经济新秩序的一种重要构成因素。

应当指出，从当前国际现状的整体上看，公平互利原则的贯彻实行，还只是略见端倪，有所进展；发展中国家在国际经济关系中的不利地位，尚未得到重大改变；要真正实现公平互利，还需经过长期的奋斗和不懈的努力。