第三节 公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1．公共政策分析的内涵

正如对公共政策的理解不同，对公共政策分析的解释也相差甚大。我们认为，在众多的定义中，有几种具有代表性的看法值得一提。

（1）美国兰德公司的查尔斯·沃尔夫认为，公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。也许由于这种看法，国内外有少数人往往产生一种错觉：似乎政策分析仅仅是简单的技术工作，它只需由部分人写出研究报告并付诸实施即可，而这些成果又常常被领导者或决策者所忽略。

（2）美国学者米切尔·怀特认为，人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式。这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突趋于减小。在促成共同认识的过程中，可以对实施政策的细节进行讨论，而不是在原则问题上争论不休。

“政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程”，那种“不承认知识积累的社会过程”、把“技术手段看得比目的更重要”等认识是对政策分析宗旨的曲解。怀特还认为，与那种把政策分析看成是求解问题的某种技术的传统观点相比较，“建立新型社会关系”的看法更重要，因为它把“社会”放在突出地位上，为政策分析的技术前景和理想社会之间建立起更好的桥梁。

（3）政策科学的创始人之一、著名学者叶海卡·德罗尔认为，政策科学应包括基本政策、元政策、政策分析、实现战略等内容。美国学者克朗根据德罗尔的构想，认为从方法论角度看，政策科学应包括五个基本范畴：政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估、政策科学的进展。

这里讲的政策分析，是指依照政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。我们认为，在实际操作中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程上，而不考虑政策的实施及其评价。

综上所述，公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

2．公共政策分析的三种模式

（1）麦考尔—韦伯分析模式

人们对政策分析的理解不一，则所构建的政策分析基本框架也有很大不同。美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策内容包括：“政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行动路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动。”政策过程则包括：“一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择”，以及“还包括政策的实施结果及对政策的评价。”

他们认为，政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在“价值自由”下给出描述性的或解释性的叙述。从传统的研究看，人们常把规范性分析主要集中在政策内容上，而把描述性分析集中在政策过程上。他们认为，这些研究实际上是交叉的，因而产生了四种不同的类型分析：政策内容的规范性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范性分析和政策过程的描述性分析。

政策内容的规范性分析主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究大致有两个方面：一是使用批判方式分析一个特定的公共政策，尽管通常也会提出对现行政策的改进意见或者一种完全不同的新政策，但对现行政策批评的原则，却会使政策制定者认为是包含着较高的价值目标；二是一种“未来分析”，不是分析目前政策的未来结果，就是探讨各类适用于预测未来的政策。

政策内容的描述性分析则是把与政策内容相关的一个或多个属性看成是政策过程的解释变量，继而研究它们对公共政策内容的影响。这类属性包括如政策领域、制度与价值范畴，支持程度和政府层次等内容，甚至还包括那些抽象属性，如实际满足和“象征性”满足之间的差别等。

政策过程的规范性分析主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理性模型。

政策过程的描述性分析经常针对政策周期的一个或几个阶段进行讨论。在政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，研究最多的是政策表述和效果评价阶段。前者是对政策问题的性质、范围等进行讨论；后者是围绕政策效果评价、效能评价以及成本—效益分析。

（2）沃尔夫的分析模式

与麦考尔和韦伯不太相同，查尔斯·沃尔夫基本从政策过程的角度，讨论了公共政策分析的基本模式。他认为政策分析通常有如下程序：

● 认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。要熟悉所研究的领域中政府机构的内在关系，其重要性并不亚于定量分析。

● 运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

● 建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。对数据与研究领域所特有的“直觉”，以及对公共政策目标的敏感，是成功建立模型的基础。

● 提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

● 通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

● 对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。人们通常潜在地假定，政策执行中政策将不再发生变化。事实上，政策经常在执行中发生根本性的变化。

沃尔夫特别强调，实际上所有的政策分析都没有系统地解决有关执行的问题，因为在项目设计和项目的最终实施之间尚存在着巨大空白，并且缺乏预见这些空白的方法。所以，他指出要区分描述性的执行分析与规范创造性的执行分析。

我们认为，沃尔夫所提出的政策分析框架，基本上是把系统分析运用于公共政策的研究中，侧重于政策实施前政策方案的确定过程。尽管也提到了执行分析，但其重点是在政策设计与最终实施之间所存在的巨大空白研究上。

（3）邓恩的分析模式

①政策分析的三种方法

美国学者邓恩则侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值、规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析。这三种方法是：经验方法、评价方法和规范方法。

经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。如：卫生、教育、公路建设方面的公共费用实际是多少？如何分配的？分配的结果是什么？

评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。例如在提出新的税收政策后，会依据伦理道德标准来评价它的优与劣。

规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，因此与之相关的信息是指导性的，如保证最低收入是解决贫困问题的基本途径。

然而传统的科学方法只注重事实，而避免使用评价与规范化方法。因为人们相信价值是纯主观的，仅与评判者的价值观相关，既不能对它展开理性讨论，也无法用科学方法研究。这种“价值无理性内涵”的观点，实际上混淆了指导性的陈述，同无条件的强制性命令以及各种以感情色彩所提出的要求之间的区别。这种对政策的倡导被看成是非理性化过程的看法，必然会大大地影响公共政策分析在方法论上的质量。按照邓恩的看法，公共政策分析的方法应该产生与之相联系的三种信息，而不是一种信息。

②政策分析的内容

邓恩认为，政策分析至少包括五个方面：

● 构建问题，即首先要明确政策问题是什么？以及如何解决？政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚。

● 描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果。

● 预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。

● 评价已有和将产生的政策价值。

● 提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。

邓恩特别强调了以下几点：第一，在这个分析体系中，问题将会影响其他环节的作用与评估，处于中心调节地位；第二，分析程序经常表现为一种等级关系；第三，政策提出不仅以事实，而且也以价值为基础；第四，在整个分析中，要看到提供信息的一面，更要认识到信息转化的重要地位。

③政策分析的三种主要形式

邓恩认为，因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。

预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程。回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。综合集成分析是一种全方位的分析形式。它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。

从上述三种公共政策分析基本框架看，尽管对所强调的研究重点有所不同，甚至对分析过程的起始点及其所对应的内容都有较大的差别，但它们的共同点在于都涉及到政策过程的分析。

3．综合分析框架

依据我们前面提到的对公共政策分析的理解，以及综合中外学者的相关论述，公共政策分析的基本框架简述如下：

（1）公共政策问题的构建

● 社会现实中的某个（些）问题怎样成为公众在政治上注意的对象？

● 社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？

● 政策问题的基本内容是什么？

● 不同的政策问题主要采用哪些分析方法？

● 建立政策议程的基本条件有哪些？

（2）公共政策方案的制定与通过

● 建立政策方案的基本原则是什么？

● 实现政策方案的目标是什么？

● 可供选择的方案是如何制定的？

● 怎样对所选择的政策方案优化？

● 相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？

● 政策方案是怎样被正式通过和颁布的？

● 正式通过的政策的基本内容是什么？

（3）公共政策内容的实施

● 有效的政策实施必须具备哪些条件？

● 在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？

● 这些行动措施对政策内容产生了何种影响？

（4）公共政策效果的评价

● 按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？

● 由谁去评价政策结果？

● 政策评价的结果是什么？

● 政策是继续执行、发展，还是终止？

二、公共政策分析要素

公共政策分析虽然与系统分析有密切联系，但它是对政府政策的制定、实施与评价的分析，因而与一般的技术分析不同。我们认为公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。

1．政策问题

某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选，谁参与筛选，其结果会大相径庭。作为有选择的社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题易于形成统一认识，是与否、真与伪，相对地可以利用科学技术及其他人们共同遵守的原则与手段处理。社会问题则不然，人们对它们所做出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。

比如，人们讲“社会治安混乱，安全感差”，提出要针对社会犯罪问题采取政策。然而，在社会多数人中间，是否会对这些问题有一致看法？社会上的某些不正当或非法现象，构成不构成社会犯罪问题？某地区发生的犯罪问题是否被认为是严重的社会问题？若是社会问题的话，政府的估计与社会部分成员的看法是否一致？政府能否拿出足够资源解决这些问题？诸如此类看法，不同的人会从不同需求与角度出发，提出不同主张。

2．政策目标

政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标，或者明确地说，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须要求目标明确，具体落实。围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：一是把总目标分解成更低层次的子目标；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、单目标与多目标等分析得较为清楚。

在现实生活中，没有选准目标所产生的政策失误，要比选错实现目标的方法与技术所产生的失误大得多。在政策分析中，人们对目标的选择，可以采取目标树方法，即从总目标开始，层次鲜明地逐级向下分解，从而找出政策系统内所含各目标之间的关系。确定目标，要考虑达到此目标所采用的手段。政策目标既不能朝令夕改，要具有稳定性，又要伴随着社会环境的变化，具有应变能力。

3．政策方案

为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政府行为的备选方案，集中了统治者的意志。作为政府首脑人物，他们的地位会直接决定方案的量与质。即使在民主政治较强的国家中，也往往有这种可能性，政策方案被关键的决策者的一人意见所替代，或称为只有一个方案。离开政治、民主等其他因素不谈，仅从技术的角度衡量，无选择的方案是难以对比的，更不好选其优劣。没有选择也就没有分析。

决策理论中的“霍布森选择”，即“形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择”，在公共政策分析中应该严禁出现。政策方案的设计过程，是个不断创新的过程。有些学者认为，这一过程是政策分析最能大显身手之处。无选择的政策方案不行，有了可供选择的方案而不会选择也不行。为保证备选方案的拟定、设计和选择，人们十分重视政策方案的科学预测。预测结果如何，取决于经验、资料与其他信息，以及预测技术等。

4．政策模型

按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。它可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。

由于对分析—综合过程的自觉认识及其结果形式的不同，模型可分为多种类型。其中有些模型可能是确定的，也可能是随机的。确定型模型，是通过已知可控和不可控变量的关系来计算所有结果变量，而随机模型是从变量的概率分布中求出结果。当某些模型无法用数学求解时，分析者可借助于“仿真模型”，如常用的模拟技术。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。因此最优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。

5．政策资源

在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源，一般可以用货币表示其费用。但政策分析中，大量的是非货币支出的费用。如生态影响因素、环境污染因素等，无法用货币来衡量。比如，在美国能源政策的制定中，决策者及政策分析者对政策资源消耗的看法，会直接影响实际政策的制定。从美国来看，获得能源的方法与途径有多种，但每种政策所耗费的资源是不同的。

20世纪70年代前美国人耗费了大量的廉价进口石油。到70年代，美国总统提出不能依赖进口石油的政策目标。从政治上看，中东产油地区的政治相当不稳定，而且受前苏联的影响。从经济上看，石油价格猛涨，美元会大量外流。从环境上看，大量无节制地使用石油，会造成污染。美国政府从政策资源的角度进行了反复比较：从政治上看，担心石油输出国中断石油供给；从经济上看，必须阻止因石油价格上涨而导致美元大量流向国外。所以作为政策制定者，美国几届政府都不赞成把进口石油看成是长期能源供给的组成部分，提出了大力发展国产化替代燃料的政策。由此可见，资源消耗分析，有许多因素不能用货币衡量。人、财、物、时间、信息都是资源。除此之外，权力、地位、名誉等，也可能是资源；之所以讲可能，是因为需要具备一定的条件它们才能起作用。

6．政策评价标准

整个政策过程，无论是从系统评估、投资评估、推测评估、方案评估，还是执行评价或总评价等，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。显然，不同统治阶级的政治评价标准是完全不同的。对于经济上、技术上的评价标准，其中一部分可能一样，但另一部分也可能不一样，因为政策的技术评价，与对其他客观事物的技术评价不一样。政策评价往往是综合性评价，因为不同方面的标准，无法用较为统一的尺度来衡量。

“如果我们将理性界定为运用推理逻辑的思考程序，以进行政策选择之自我意识过程，则任何一种政策分析都必须是理性的，而且是以多元理性为基础的。”这种多元理性基本包括如下内容：

（1）技术理性，即政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题；

（2）经济理性，即政策是否对社会有效率，以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益，而消耗最低成本；

（3）法律理性，即评定政策是否符合成文的法律规范和各项先例，以探讨政策在社会上的合理性问题；

（4）社会理性，即断定政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析政策在维持社会制度过程中所作出的贡献；

（5）实质理性，即政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突问题。

7．政策效果

效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。其中有些效益，如经济效益，以及可以转换的非经济效益，都可以用货币尺度来评价效果。有些效益，如绝大部分社会效益，却无法用货币尺度衡量。从投入—产出模型分析，政策效果基本由两个因素决定：一是政策执行的成本；二是政策执行的结果。当政策执行结果所产生的效益，高于政策执行成本时，政策结果是有效的，两者之间的差越大则说明政策效果的有效性越高。反之，当政策执行结果所产生的效益低于政策执行成本时，至少说政策结果是无效的。通常情况下，无效的政策结果都会产生副作用。

8．政策环境

公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素，而且还包括外在环境。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。其中包括：经济环境，是影响公共政策的最基本的因素，主要是指一个国家或地区的经济实力、经济利益关系与经济体制。政治环境，主要是政治体制、政治关系、政治文化等。国际环境，主要是影响公共政策制定与实施的国际局势，以及反映一国综合国力的国际地位，还包括衡量、比较各国公共政策水准的国际水平。

由政治心理、政治思想所构成的政治文化，在社会变革时期，对政策的影响是难以估量的。当前，我国正处于社会转型时期，社会政治心理与政治思想，对某项政策的出台都表现出强烈的反应。不少人长期受“以阶级斗争为纲”思想的影响，对政策的理解，从政治心理上分析，首先想到的是“姓资”还是“姓社”。这种政治心理与思想，毫无疑问地会阻碍改革开放中各项政策的有效实施。

9．政策信息

公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。应该说，政策信息的优化与政策优化是统一的：高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。

由于政策信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，以及表现这类活动的各种关系，除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错误的。政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而造成政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠道的沟通。

三、公共政策分析原则

公共政策分析活动是个复杂过程，但无论如何，一些基本原则是必须遵循的。

1．系统原则

人类社会不是由若干个人简单组成的统一体，而是有组织有秩序的系统。社会上的一切事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。某项政策不仅本身可看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。所以，不论制定何项政策，都要把它置于特定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。如果一项政策从某个角度或局部范围分析是合理的，但在整个体系中产生一定负效应，那就应该想到要制定什么样的政策与之配套，或者暂时不执行这项政策。

坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。既看到全局要统率局部，局部要依赖全局；又要看到全局也依赖局部，局部好坏直接影响全局结果。要反对只讲局部不顾全局的倾向，也要反对只讲简单服从全局而不讲兼顾局部的倾向。政策系统是动态的，系统的未来状态部分取决于过去状态，观察目前的行为和结果，是为了进行目前和未来的调节。这种动态的循环作用，值得政策分析高度注意，认识不到这种动态中的联系是大量公共政策失效的重要原因。

2．预测原则

制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。因为在制定政策时，基本目的是要按照政策制定者的意愿和设想安排未来，去实现一定目标。要达到这个目的，首先要估计未来会出现的各种后果，即对各种可能发生的事件加以认真考虑，以适应未来的多种变化。预测是根据过去、现在的相关信息，探索和推测所关心的研究领域在未来的可能发展趋势，并估计和评价各种可能结果。正是由于这个原因，有人认为预测是制定政策的前提。只有建立于可靠预测基础上的政策，才是切实可行的。

我国在人口、生态与环境保护方面所出现的政策失误，正是因为缺乏真正的科学预测造成的。政策分析中所涉及的预测因素错综复杂，要得到理想的预测结果，必须在预测中全面了解所要研究的政策问题的历史和现状，要注意数据资料的收集和整理，保证其可靠性和完整性。为了使重大问题的预测结果有较高的可信度，需要综合利用预测技术。

3．协调原则

公共政策协调的最基本特征是利益的协调。改革开放以来，人们之间的利益关系发生了重大改变与调整，改革中的各项政策与措施，正是为了不断协调社会方方面面的利益关系，提高社会各方面的积极性与凝聚力而制定的。需要指出，人们讲政策协调，往往只看到人与事物的不一致方面，即事物的对立面，而看不到事物之间还有相互联系的一面，尤其是互补的一面，服从互补性原理。政策的利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的利益经过“合理综合”的结果。

政策系统整体性功能的大小，往往由所组成要素之间的协同作用的大小而定。一个完整的政策过程，包括政策方案制定、政策执行、政策评价等多个环节，这些环节也可称之为要素。它们相互联系，相互促进，要发挥政策整体功能，它们之间必须相互配合、相互协调，形成一种统一的政策合力。同样的理由，政策主体、政策客体与环境之间的关系也是如此。

协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。政府从社会改革、发展与稳定的全局出发制定政策，坚持从整体上协调，坚持从利益机制上协调，坚持从平衡—不平衡关系上协调，是政策分析过程中应该坚持的原则。

4．分解综合原则

这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。从整体到部分，再从部分到整体，形成更广泛的价值系统。

在现代社会中，科学技术的进步使得社会信息量骤增。这造成了时空跨度大、不确定因素多等特点，从而为政策分析带来了一定困难。但不管社会多么复杂，人们总可以把它分为几个相关的子系统，用以往的经验和知识去处理，尤其是将这些子系统的特征与性能做到标准化，以便于计算机操作。分解的规则是既要有利于政策系统设计，保障系统的可靠性，又要便于论证、实施与管理。分解方法是多种多样的，一般可按结构要素、功能要求、时间序列和空间状态等方面分解。该分解的就分解，该综合的就综合，做到“宜统则统，宜分则分，统分结合”。

5．民主原则

公共政策过程是与民主分不开的。民主的内涵与实质是人民的权力问题。作为政治系统的产出项，公共政策理当要坚持民主原则。公共政策中体现民主原则，首先要回答的问题是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志，特别是能否保护和发展他们的整体利益和根本利益。如果广大人民群众只从政府政策那里获得必要的物质利益，而在政治上处于少权或无权状态，这对发展民主政治，保障政策过程中的民主化是难以想像的。

坚持民主原则，不仅要求公共政策保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，要享有同等的权利与公平的利益分配，而且还包括广大人民群众能直接参政议政，从政策制定的各个环节中，充分发挥国家主人翁作用。在一些具体政策上，政府应该不断放权于社会与民众，使更多人参与决策。在那些有关全局性的社会问题的政策制定上，要注意合法的民主程序，以及人民利益的整合和吸纳。

四、公共政策分析历史沿革

1．古代的政策研究

政策分析作为一种特殊的人类活动，它是随着社会组织的变化而变化的，而社会组织又是伴随着生产技术的发展与相对稳定的居住形式的发展而变化的。西方学者认为，公共政策分析不仅与那些自治程度较高的部落的文明有关，而且与世界城市文明的扩散与分化有关。

社会的发展，促进了受教育阶层的发展，也促进了与政策制定相关的知识的发展。不过以现在的标准看，古代所产生的这些知识，相当多的是非科学的。人们重视的是政策结果，而不关心政策提出的过程。

随着城市文明的逐步发展，各种专门政策分析人才应运而生。当统治者最无能为力做决策时，这些专才会不断地被统治者招募而去，在财政、战争、法律等领域中提出建议，或提供技术上的帮助。

直到18世纪欧洲工业革命期间，政策研究才有了相对独立的地位。这是因为在这一时期，相信科学技术会给人类社会带来巨大进步，在政策制定者与其咨询者的心目中占据主导地位。人们不断认识到，自然科学和社会科学是认识和解决社会问题的重要手段，从而在预测中，过去的神秘主义、魔法等逐步让位于科学。这意味着在政策分析中，实证方法与量化的科学方法在政策制定中处于中心地位。

19世纪以前，不少著名的哲学家、国务活动家，曾试图求助于权威、礼仪和哲学原则，对决策及其在社会中的作用给予系统的解释。到19世纪，不仅制定政策的知识结构发生变化，而且研究方法也随之变化。判断是非的标准更多地看重是否与经验观察结果一致。

2．政策科学的诞生与发展

与19世纪相比，20世纪政策研究有两个明显特征：与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其他社会科学的专业化；推动公共政策研究是那些擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理。

“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家H.D．拉斯韦尔提出的。1951年拉斯韦尔与D．勒纳合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔曾对政策科学概述了六大特征：

● 政策科学是关于民主主义的学问；

● 政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；

● 政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；

● 政策科学具有跨学科的特点；

● 政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；

● 政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。

然而，对公共政策分析给予强有力推动的，并不主要是来自社会科学家的活动，而是在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析家与应用数学家等人的实践活动密切相关。他们所受到的是一种与社会科学家并不一样的训练，其工作的重心是放在“分析”上。

公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。20世纪60年代后期，美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。与科学技术发展的重大成就相比，人们普遍感到政府解决社会问题的能力过于软弱，需要建立政策科学，改变传统的决策方式。

政策科学作为一门独立学科研究，在相当大的程度上与叶海卡·德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。德罗尔还与政策分析家E.S．奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展作出了杰出贡献。

以德罗尔为首的一派政策科学家，他们所提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：

● 政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；

● 政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；

● 政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；

● 政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；

● 政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；

● 政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容；

● 政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；

● 政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；

● 政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；

● 政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；

● 政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；

● 政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。

从20世纪70年代至80年代，伴随着许多学科的专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。不少大学的政策研究中心或机构，与社会上庞大的非学院式的政策研究机构，保持着十分密切的联系。从林德布洛姆首次提出“政策分析”这个概念后，“政策分析家”成了对政府一种官方公职的描述。“政策分析”成了美国20世纪建立起来的重要知识行业之一。

【关键术语】

公共政策

利益落实

公共利益

政策分析

社会利益

政策模型

利益选择

政策信息

利益整合

利益分配

【复习思考题】

1．试论述公共政策的本质。

2．为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？

3．如何理解“社会利益”的内涵？

4．如何理解公共政策的调控功能？

5．如何理解公共政策的利益分配功能？

6．公共政策分析的基本框架包括哪些基本内容？它们各自考虑哪些主要问题？

7．德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式包括哪些内容？

【案例分析】

江西烟花爆竹案

APEC会议的绚丽烟花刚为江西花炮增荣——普京称赞这是“中国人送给世界的美好礼物”，发生在2001年12月30日的大爆炸事故“攀达厂爆炸”就使老表蒙难、产业蒙羞。无论当地官员，还是企业主，都蓦然发觉风云变色——万载县委书记、县长不到十天即双双被免职，而国内媒体则盛传“江西要在两年内退出花炮行业”。其实，“退出”一直是江西高层多年存在的动议，并非万载案发才有此呼声。但“裁撤行业”一事牵一动百，众声喧哗。

万载攀达生产的是“B类”烟花弹，即专用于大型庆典上的“高空礼花炮”，每个炮仗至少有一个人合抱那么粗，其爆炸威力可想而知。附近村民大都是花炮老手，知道这种东西的威力，也知道攀达厂区过小，生产此类烟花弹不安全，因此自攀达建厂之日起，村民就一直反对，要它迁走。事故频发究竟事关花炮业的“原罪”，还是政府疏于管理的过失，甚或“百密不免一疏”的无奈？“退出”是出自人道主义的情怀、“壮士断腕”的勇气，还是无能治理、因噎废食的“下策”？

1月中旬，江西宜春地区万载县险些酝酿出一场大规模的集会请愿活动。事情与1月9日新华社发布的一条消息有关：江西省在2002年的全省经济工作会议上指出，拟在两年内退出烟花爆竹生产领域。消息迅速在万载当地有线电视节目中播出，并援引当地政府文件，向全镇花炮业主们传达。此时，万载所有大小花炮厂——约有400家左右——均被政府通令全面停产十来天。临近春节，正是不少企业“交货”关口，但何时复产？政府不开口，大小企业主们自然心急如焚。“无限期停产”的可能性，再加上“限期消灭产业”的威胁，共同制造着人心浮动。万载的花炮业主们，包括工人们，商量在1月14日到宜春市内集会，反对“停产”措施及“两年退出”政策。短短几天，表示将进城“请愿”者已逾万人。

万载县政府得知，决定提前一天，于1月13号下午，在万载花炮业最密集的潭埠镇，召开大会，由新上任的万载县长、县委书记亲临听取全镇花炮业主的顾虑、要求——其实也可视为政府与花炮业主们的一次谈判。“潭埠会议”约开了3个小时。业主们提出两个要求：一是尽快恢复万载花炮生产。二是对“两年退出”政策，业主代表质问政府：花炮产业在万载是个好几百年的产业，算得上是个“文化遗产”，影响到万载县在国际上的名声，怎能政府说退出就退出？几十万人生计怎么办？有什么产业能在两年内形成新的支柱来顶替？这么重要的事情，应当诉诸“全体老表公决”或“人大投票”，不可以由政府说了算。会后，对近500名花炮厂业主的要求，县里官员迅速反映到宜春市，宜春市也高度重视，次日即给予答复，同意全县复工数日，让一些企业得以从事“阶段性生产”，以履行合同，并处理掉库存的火药。万载的人心获得暂时的平静，“集会请愿”之事也不了了之。

万载花炮业规模很大：全县大小花炮厂达400余家，厂房面积超过50多万平方米，直接从业人员达10万人。万载全县2001年财政收入1.2亿，来源于花炮业的直接税收就达6000万元。而万载化工、纸业、运输、宾馆餐饮业其实也都靠作为产业龙头的花炮业来带动，与之盛衰相关。可以说，花炮业控制着万载地区的产业命脉。

村民对记者说：“我们现在活着，关键是还要活下去。政府用什么产业来取代花炮呢？我们没法想。炸塌房子、炸死几个人，影响还不大，重要的是不要砸了所有人的饭碗。”

“对花炮，我们不是怕，也不是爱，关键是现在离不开。”正因为这样，万载众花炮业主们在面对当地政府时，腰杆与语气都可以“硬”得起来。

2001年4月1日以后，江西省即宣布把烟花爆竹作为安全生产的“第一个重点”来整顿，采取了四条措施，其中包括把1万多家个体作坊全部关掉与调整结构，逐步退出。江西省如果真的安排“两年退出”花炮业，就会面临一个尴尬——企业主们会质问，你们去年的整顿措施算不算数呢？你刚让我们斥巨资拆迁厂房、重建基地，各项审批白纸黑字红印章清清楚楚，一转眼又要停产、退出，这里的损失应当由谁赔偿？万载的花炮业主们为争取政府让企业尽快复产，想出了一个极富传统色彩的招数——“联保”。县政府已基本认可这种“联保”方式。要求花炮企业以“3家以上签署连带责任担保书”为条件，逐批地批准生产。老板们正酝酿着一个“万载花炮生产者协会”之类的组织。这个行会能否成立？成立后，政府能在多大程度上授权给它？它在将来能对花炮业秩序发挥多大的整治、疏导作用？这一切均属未知，但决定这一构想命运的最重要前提还是这个：花炮业这面“红旗”能否在江西打下去？能打多久？

与爆炸声俱至的，是强烈的不安全感——这种不安全感，不仅针对着肉体凡胎的平常百姓，也指向企业赖以存续的经济环境，官员赖以晋升的政治环境。人人都想平安：企业家要平安地生产下去，官员要平安地升迁上去，而平民只想平安地活下去。也许，我们在痛悼人命的殒丧时，还得追问：为什么平安这么不容易？为了这么多人的平安，我们还得做些什么？

【参考书目】

1．〔美〕威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2002年版。

2．陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版。

3．张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社2004年版。

4．陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2003年版。

5．林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版。

6．伍启元：《公共政策》（上、下），台湾商务印书馆1994年版。

7．张世贤：《公共政策析论》，台湾五南图书出版公司1986年版。

8．朱志宏：《公共政策》，台北三民书局1995年版。

9．丘昌泰：《公共政策：当代政策科学理论之研究》，台湾巨流图书公司1999年版。

10．〔美〕卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》（第二版），华夏出版社2001年版。

11．〔美〕丹尼尔·W．布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版。

12．〔美〕詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版。

13．〔美〕斯图亚特·S．那格尔：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版。

14．〔美〕R.M．克朗：《系统分析和政策科学》，商务印书馆1985年版。

15．〔美〕史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商务印书馆1990年版。

16．〔美〕查尔斯·E．林德布洛姆：《政策制定过程》，华夏出版社1988年版。

17．〔美〕查尔斯·E．林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治—经济制度》，上海三联书店1994年版。

18．〔美〕查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择：兰德公司的一项研究》，中国发展出版社1994年版。

19．〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，上海译文出版社1991年版。

20．〔日〕药师寺泰藏：《公共政策》，经济日报出版社1991年版。

21．〔美〕保罗·萨巴蒂尔：《政策过程理论》，上海三联书店2004年版。

22．〔美〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，中国青年出版社2004年版。

23．〔美〕戴维·韦默、艾丹·维宁：《政策分析：理论与实践》，上海译文出版社2003年版。

24．〔美〕弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，中国人民大学出版社2003年版。

25．〔美〕约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，中国人民大学出版社2004年版。

26．〔美〕托马斯·戴伊：《理解公共政策》（英文版），中国人民大学出版社2004年版。

27．〔美〕詹姆斯·莱斯特、小约瑟夫·斯图尔特：《公共政策导论》（英文版），中国人民大学出版社2004年版。

28．James E.Anderson, Public Policy Making,4th ed., Boston: Houghton Mifflin Company, 2001.

29．Deborah A.Stone, Policy Paradox: the Art of Political Decision Making, Rev.ed., New York: Norton, 2002.

30．Michael Hill and Peter Hupe, Implementing Public Policy: Governance in Theory and Practice, London: Sage, 2002.

31．Michael Howlett and M.Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Toronto: Oxford University Press, 1995.

32．Tadao Miyakawa, The Science of Public Policy: Essential Readings in Policy Sciences, vol. 1—vol.7, London: Routledge, 2001.