第一节 公共政策的本质

一、公共政策的概念

事实上，无论是对公共政策的理论探索还是实践层面的研究，都需要人们思考如下问题：

● 公共政策主体为什么应该制定政策？

● 公共政策主体为什么应该执行政策？

● 公共政策主体为什么能够制定政策？

● 公共政策主体为什么能够执行政策？

● 公共政策主体如何制定政策？

● 公共政策主体如何执行政策？

● 公共政策主体如何制定最优化（满意）政策？

● 公共政策主体如何在政策执行中获得最优化（满意）结果？

● 公共政策主体实际执行政策的结果如何评价？

毫无疑问，要回答这些问题，首先要回答的是：公共政策主体为什么应该制定（执行）政策？即公共政策主体制定（执行）政策的目的何在？通俗地讲，即公共政策的本质是什么？

1．政策

汉语中的“政策”一词，是由汉字中的两个字“政”与“策”组合而成。“政”在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种对策。

我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关于“政策”的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”

《辞海》的定义中实际包含着四层内容：

● 政策制定主体是“国家与政党”；

● 政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”；

● 政策的目的是“实现路线与任务”；

● 政策的时效是“一定历史时期”。

人们往往发现，在实际生活中为实现一定阶段的路线与任务而制定行为规范的主体绝不仅仅是政党和国家。一般的社会团体或各类组织同样也存在着这种需求，不过是性质、范围和影响力不同而已。《辞海》把政策主体仅限在“国家与政党”层面上似乎太窄，因为按照这种理解，并从我国的现实出发，只能说明政策所体现的是国家的管理行为。

与之相反，国外也有许多著名学者曾对“政策”下过定义。卡尔·弗雷德里奇把政策看成是：“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”这一定义不仅强调了政策是朝着既定目标或目的前进的某一活动过程，而且认为政策主体既有政府也有社会团体或个人。美国学者安德森也认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”

2．公共管理与公共政策

我们认为，《辞海》对“政策”的解释实际上可视为对“公共政策”的一种理解。

“政策”与“公共政策”之间的差别就体现在“公共”二字上。社会生活中存在着大量的涉及到千百万人利益的公共事务，为规范社会成员的行为，实施有效管理，需要相关主体制定特定的规则。从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。

除政府（无论是狭义还是广义）外，还有哪些组织是公共政策的主体？不少人认为是NGO，即非政府组织。我们认为，“非政府组织”是个涉及面较广的范畴，联合国在20世纪40年代提出这个概念时，实质上所指的对象较为宽泛。或许有人会问，在非政府组织后面再加上“非营利”的限定，是否就可以体现出制定公共政策的要求？大量实践说明，在社会中确有这些非政府组织，它们把“不以营利为目的”作为组织的基本目标，仅为组织的共同利益而存在，甚至有的还承担了为社会提供部分公共产品（服务）的任务，但它们并不是公共组织，因此谈不上它们所制定的行为准则是“公共政策”。也有学者用“第三部门”来代替前面的“非政府组织”概念，在我们看来，这似乎也不确切。我们一直坚持沿用“非政府公共组织”概念。

我们认为，从一般意义上来讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。这里，我们对这一定义强调四点：

● 公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众；

● 公共政策的需求基础是社会公共事务；

● 公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；

● 公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制定准则。

除了需要对定义的内涵进行强调外，我们还想针对定义中的相关概念做简要说明：

● 社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。在政治性公共事务中，民众自然是主体之一。

● 社会公共事务所指的“社会”是相对的，横向层面暂且不论，即使在纵向上就可划分为多个层次，比如全球、全国、地区（例如我国的省、市、县、乡）、社区。在不同的层次上，社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。

● 社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人（如某些组织或集团），甚至个别人相关的事务。

● 公共政策的理论与实践研究，十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为，治理理论的精髓可归纳为“参与、合作、互动、服务”八个字。

尽管我们认为，公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”，但为讨论问题方便，本书所涉及到的政策主体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此，包括对公共政策的界定，我们都会从“政府管理”而非“公共管理”视角下进行阐述。

3．中外学者对公共政策的界定

作为研究行政学和政策科学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍关注。然而，中外学者的认识与解释差别很大。我们认为，十分有必要对这个基础理论问题进行认真研讨。

中外学者分别对公共政策的内涵，做出了如下几种比较有代表性的界定：

（1）伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。

（2）拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。

（3）托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。

（4）国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等等。这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但该定义没有把公共政策的本质反映出来。

（5）国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。”这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则。但这个定义既认为政策是政策主体所采取的政治行为，又说它是一种行动准则。制定准则固然是政治行为，但政策实质是“行为”还是“准则”？

4．对戴维·伊斯顿界定的评价

美国著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。这个定义包含了四层内容：

● 公共政策的实质是分配；

● 分配的内容是价值；

● 分配是面向全社会的；

● 分配的行为与结果具有权威性。

需要说明，西方学者提出的“价值”一词，有着丰富的内涵，“它不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉、服务等等有价值的东西”。我国学者对“价值”的理解，与国外学者略有差别。如《现代汉语词典》中说：价值一是指“体现在商品里的社会必要劳动。价值量的大小决定于生产这一商品所需的社会必要劳动时间的多少。不经过人类劳动加工的东西，如空气，即使对人们有使用价值，也不具有价值”。二是指“积极作用”，如有价值的作品。这里，价值的第一个定义是从经济学的角度界定的。实际上，从哲学、伦理学、美学与政治学的角度，学者的理解还存在着相当大差别。

一般地说，价值的大小总是按照满足人们需求的程度而确定。马克思主义认为，人类活动可分为三类：为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争。因此，人的需要可概括为生存需要、享受需要和发展需要。美国学者马斯洛把人的需要分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五种需要。简单地讲，这些需要可划分为物质需要和精神需要。满足人类这两种需要的东西是什么？显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源；通俗地讲是“好处”；规范地说乃是“利益”。人们的一切努力都会与自身的利益有关。

二、公共政策的本质

1．“利益”是公共政策的核心要素

从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、规范（非制度）、技术等多层面开展研究，其成果斐然。从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。为更有说服力地阐述我们这一认识，特摘录无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性。

●“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”

●“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家（指英、法）的现代历史的动力。”

●“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”

●“每一既定的社会经济关系首先表现为利益。”

●“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”

●“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”

●“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”

●“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。”

2．对社会利益的权威性分配

我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

对利益的需求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在组织或社会中才能得到发展，个人利益必须同组织利益、社会和国家利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针、政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的责任和义务的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。

政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。

3．利益分配的基础及其动态性

与戴维·伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。如果仿照经济学的语言做一个类比，分配社会利益是分蛋糕，而这种分蛋糕的基础就是做蛋糕。所以公共政策的实质之一是如何增进社会利益。

即使单从分配的逻辑上看，人们会沿着“分配”的思路提出问题：为什么应该这样分配？为什么能够这样分配？分配的结果是什么？需要不需要再分配？即人们既会关心分配前的状况，又要关心分配后的结果，以及若干其他的分配以外的问题。

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益落实。从社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

（1）利益选择

政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。按照马克思主义的观点，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益。

不过，这中间有种认识需要澄清：作为社会公共权力代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有没有自身的利益？大量实践使得人们愈来愈清楚地认识到，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。

政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。比如，少数政府官员偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益。明白了这一点，就容易理解为什么我们有时也会出现事与愿违的公共政策。

（2）利益整合

美国著名学者罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益时，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间在利害关系上相互对立的态势。所以政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。

政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。社会上，人们已获得的利益和想要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、组织利益的矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，政策制定者会制定出不同的政策，引导持有不同利益的相关组织和个人采取不同的行为。

与社会利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益整合”。利益整合建立在利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是实现结果，而且往往是两种结果的有机统一。

利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益主体的利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。

（3）利益分配

不少人认为，政策是一种资源；谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。实际上，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。一般地说，人们从政策那里所得到的好处，从程度上看是不等的。比如，获得减免税政策的企业，是直接利益的获得者，而与这些企业产、供、销相关的其他组织与个人，很可能是这一政策的间接获益者。

利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。它们有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。

不过，人们从政策中获得利益或失去利益并不是绝对的，有时还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。比如人口流动政策，使得农村剩余劳动力大量涌入城市，这固然使农民得到利益，同时给城市居民的某些生活服务也带来了很大方便，从中获得了好处。但因流动人口管理上的困难以及其他多种原因，城市居民的利益又常常受到了程度不同的影响。至于对那些失去利益而又不接受做出让步或牺牲的政策对象来说，公共政策会对他们构成一种强制性的规范。

（4）利益落实

政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

比如，为了减轻农民负担，中央、国务院曾多次制定了相关政策，三令五申地指出：严禁向农民乱摊派、乱收费、乱集资以及“打白条”等现象发生。然而在实际执行过程中，许多地方的农民负担仍然十分沉重，农民的实际利益受到了严重侵犯，使得他们产生了“被剥夺感”。很显然，中央政策是要真正减轻农民负担、保护农民利益的，但政策不能有效地落实，就意味着农民没有从中央政策中获得利益。

4．增进社会利益

人们按照戴维·伊斯顿“分配”的思路理解公共政策显然是不够的，这就如同经济学所讲的那样，仅讲分蛋糕不行，还要做蛋糕。公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。改革开放之初，由于“文化大革命”所带来的影响，使得“中国经济已走到崩溃的边缘”。为了恢复经济，促进经济的快速增长，政府出台了“让一部分人先富起来”的政策，农村中实行“联产承包责任制”政策等，其目的主要不是表现在利益的分配上，更多的是为了增进全社会的利益。增进全社会的利益与效率有关，分配全社会的利益则更体现在公平上。

5．公共政策的本质

我们认为，在对公共政策本质的理解上，应突出以下内容：

● 要实实在在地增进社会利益；

● 对全社会的利益进行分配；

● 基于多种利益关系的有选择的利益分配；

● 通过整合各种利益矛盾后的利益分配；

● 要在实践中得到兑现的利益分配；

● 要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。

根据以上看法，若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，我们对“公共政策”的定义如下：

公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。

对于这一定义，我们需要强调几点：

● 若不涉及非政府公共组织，而仅作为政府的公共政策，它是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。

● 公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题，既包括物质利益增进与分配，也包括精神利益的增进与分配。

● 公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益整合、利益分配与利益落实。

● 公共政策对社会利益的分配，服从于政策主体的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政策主体对利益的追求。

● 公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。

● 突出“追求”，说明公共政策仅是某种规范，其实际结果如何，有待执行之效果分析。

● 有效增进与公平分配社会利益，既是应然分析的要求，也是区别私域管理的本质所在。

● 社会利益所包括的内容是：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。

● 用包括以公共利益为核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即增进和分配的是社会利益，而不是唯一的公共利益。