第三章 房地产权属登记法律制度

第一节 房地产权属登记概述

一、房地产权属登记的概念和特点

房地产权属是指房地产权利的归属，即房地产权利属于民事主体享有的状态。在房地产法中，房地产权属与房地产权利是密切联系而又有区别的两个概念。两者的联系表现在：房地产权利是确定房地产权属的前提和基础，没有房地产权利，就无所谓房地产权属；两者的区别主要表现在：房地产权利的功能在于明确在房地产上存在哪些权利，而房地产权属的功能在于明确房地产权利归属于哪一个民事主体。

房地产权属登记又称房地产登记，是指房地产登记机关对申请人提出的有关房地产权利的事项记载于房地产登记簿，依法确认房地产归属关系的行为。由于房地产基本上属于不动产的范畴，因此，房地产权属登记也就是不动产登记。同时，由于不动产登记的内容是关于不动产的各种物权变动的登记，所以不动产登记也就是不动产物权登记。本书所称的房地产权属登记、不动产登记、不动产物权登记具有相同的含义。我国《物权法》对不动产登记作了专门规定，明确了不动产登记的一系列具体规则。

从我国房地产权属登记的相关法律规定来看，房地产登记制度具有如下特点：

（一）房地产权属登记由专门的登记机关负责

房地产权属登记是一项十分复杂而专业性又相当强的工作，因此，各国的房地产权属登记工作都由专门的登记机关负责，我国也是如此。但我国目前房地产权属登记的专门机关与国外的情形有所不同。从世界各地不动产登记制度来看，关于不动产的登记机关有两个规则性的特点：一是不动产登记机关一般是司法机关，二是登记机关的统一性。但是，我国目前的房地产权属登记的专门机关并不统一，具体包括国土资源行政管理部门和房屋行政管理部门。此外，还存在着其他不动产登记机关，如林业管理部门等。这种不动产登记机关不统一的现状，是我国房地产权属登记制度中存在的一大缺陷，已经严重影响了房地产权属登记的功能发挥。为此，《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第246条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。”《物权法》的上述规定，具有十分重要的意义，不仅宣告了我国将建立统一的不动产登记制度，而且允许在某一地域范围内率先实现不动产登记制度的统一。

（二）房地产权属登记采取实质审查主义

在不动产登记中，登记机关如何审查申请人的申请，各国存在着形式审查主义和实质审查主义两种立法模式。按照形式审查主义，登记机关在不动产登记时，只对当事人的申请进行形式审查，对申请所载权利事项是否真实在所不问。按照实质审查主义，登记机关在不动产登记时，不仅要审查形式要件，而且要对不动产交易的内容、事实等相关事项是否合法予以审查，只有经确实无误后，登记机关才给予登记。

从我国现行不动产登记的法律规定来看，我国采取了实质审查主义，不仅要审查申请文件是否齐备和符合形式要求，还是审查登记的原因是否真实有效。例如，《物权法》第12条规定，登记机关在进行登记时，应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，在必要时可以实地查看。《土地登记办法》第13条规定，登记机关受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。《房屋登记办法》第19条规定，在办理房屋所有权初始登记、在建工程抵押权登记、因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记等登记时，登记机构应当实地查看。从这些规定可以看出，登记机关在进行房地产权属登记时，对申请人提出的申请，不仅要审查形式要件，而且还要对申请登记的房地产的权源证明是否有效进行审查，并进行现场勘验。只有提交的书面材料和勘验结果一致的，登记机关才能予以登记。可见，我国法已经初步确立了实质审查主义。

（三）房地产权属登记采取登记发证制度

依照《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律的规定，国家实施房地产权属登记发证制度。《土地管理法》第11条第1—3款规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。《城市房地产管理法》第60条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”《土地登记办法》、《房屋登记办法》对房地产权属登记发证制度作了具体的规定。应当指出的是，国家土地所有权不实行登记发证制度。对此，《物权法》第9条第2款规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”

《土地登记办法》第16条规定：土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。《房屋登记办法》第25条规定：房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明。依此规定，房地产权属证书并非权利变动的公示方式，它只是权利人持有的对该房地产享有权利的证明文件，而登记簿才是确定房地产权属的根据。对此，《物权法》第16条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”《土地登记办法》第15条规定：土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。《房屋登记办法》第5条规定：房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据。

（四）房地产权属登记实行房产与地产权利主体相一致原则

如前所述，我国法在房产与地产的关系上采取了分别主义、一体处分原则，具体体现为“房随地走”、“地随房走”。但无论是“房随地走”还是“地随房走”，在房地产权权属问题上，都应遵循一个基本规则，即在房地产权属登记时，房屋所有权和土地使用权的权利主体应当一致。《房屋登记办法》第8条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”之所以坚持权利主体一致原则，主要是基于土地与房屋的自然属性，即它们之间客观上的不可分性。如果房屋与土地相分离，就会严重影响其经济价值的发挥。

二、房地产权属登记的性质和功能

（一）房地产权属登记的性质

关于房地产权属登记的性质，理论上存在着不同的看法，主要有行政行为说和民事行为说两种观点。

行政行为说认为，房地产权属登记是房地产管理部门依职权所实施的行政行为，它体现了房地产管理部门与登记申请人之间管理与被管理的关系。在登记法律关系中，房地产管理部门享有审查登记申请、作出登记与否决定、对不履行登记义务的房地产权利人进行处罚的职权，而房地产权利人负有及时向房地产管理部门申请房地产权属登记及服从管理的义务。

民事行为说认为，房地产权属登记是一种民事行为，理由在于：（1）登记行为源于登记申请人的请求行为，即发端于当事人为登记申请的意思表示，该申请及所为的意思表示当为民事领域范围。（2）登记的功能主要表现为权利确认功能和公示功能，其本质是为了确保房地产权利人的合法物权，承认并保障权利人对房地产的法律支配关系，以及保护交易的安全和稳定。（3）从世界范围来看，诸多登记行为产生的诉讼，如因预告登记、异议登记、撤销登记等行为产生的纠纷，当事人向法院提起的是民事赔偿之诉，而非国家赔偿之诉。登记机关所承担的赔偿责任为民事赔偿责任，而非国家赔偿责任。（4）登记与交付是物权变动的公示方法，也是物权法中的重要内容，动产的交付为典型的民事行为，与之并列的在物权法中规定的不动产登记如定性为行政行为，则不伦不类。（5）在国际上，很多国家将不动产登记的性质界定为民事行为，登记是民法中不可缺少的组成部分。

应当说，行政行为说与民事行为说各有其道理，但都未免过于极端。行政行为说过分强调行政管理，使房地产权属登记完全成为一种行政职责，忽视了房地产权属登记所具有的确认和公示房地产物权的作用。民事行为说强调了房地产权属登记所具有的确认与公示房地产物权的功能，这是可取的，也看到了房地产权属登记的本质之所在。但是，由此而认为房地产权属登记就是一种民事行为，其理由并不充分，因为房地产权属登记也体现了国家对房地产物权取得、交易关系的干预。综上，我们认为，在房地产权属登记性质的认识上，正确的态度应当是：房地产权属登记是兼具民事行为和行政行为双重性质，而以民事行为为主的一种行为。

（二）房地产权属登记的功能

一般认为，房地产权属登记具有如下功能：

1．权利确认功能

权利确认功能是指房地产权属登记所具有的确认房地产权属状态的功能。也就是说，房地产权利归属于哪一种民事主体，需要通过房地产权属登记加以确定。因此，经过房地产权属登记的房地产权利，就具有权利正确性推定效力，受国家法律保护，可以对抗权利人以外的任何人。关于房地产权属登记的权利确认功能，我国现行法作了明确规定。例如，《物权法》第16条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”第17条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《土地登记办法》第16条第2款规定：“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”《房屋登记办法》第26条规定：“房屋权属证书、登记证明与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”

当然，未经登记的房地产权利也不是绝对不受法律保护，只是其法律效力往往不及已登记的房地产权利。例如，依照《物权法》的规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力；因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力；因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。可见，在上述情况下，无须房地产权属登记，就可以取得房地产权利。但是，这种房地产权利的效力受到一定的限制，即处分该房地产权利时，未经登记的，不发生物权效力。

2．权利公示功能

权利公示功能是指房地产权属登记所具有的将房地产权利变动的事实向社会公开，以保障房地产交易安全的功能。权利公示功能是房地产权属登记的核心功能，其目的在于保护第三人利益及维护交易安全。一般地说，房地产权属登记向社会公示的内容包括：（1）房地产权利的设立。房地产权利的设立也就是房地产权利的取得，是指某一权利主体取得房地产权利。例如，房屋所有权、建设用地使用权、房地产抵押权的取得。（2）房地产权利的变更。房地产权利的变更是指房地产权利的要素发生变化。例如，建设用地使用权期限的变更、房地产抵押权的客体变更。（3）房地产权利的转移。房地产权利的转移是指房地产权利人将房地产权利转让给其他人。例如，房屋所有权人将房屋出卖、赠与给其他人。（4）房地产权利的消灭。房地产权利的消灭是指房地产权利的终止、丧失。例如，房屋所有权因房屋被大火烧毁而归于消灭、房地产抵押权因实行而消灭。在上述情况下，法律都要求进行房地产权属登记，以期房地产权利人之外的其他人了解房地产权利的变化情况，维护交易安全及保护善意第三人的合法权益。

为充分发挥房地产权属登记的公示功能，就必须赋予利害关系人查询房地产权属登记的权利，以使利害关系人能够充分了解房地产权利的归属状态。对此，《物权法》第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机关应当提供。”按照这一规定，当权利人、利害关系人申请查询、复制登记资料时，登记机关负有提供的义务，不得以保密为由予以拒绝。

3．权属管理功能

权属管理功能是指房地产权属登记所具有的通过登记实现国家对房地产进行监督、管理的功能。房地产权属登记在一定程度体现了国家对房地产权利的干预，反映了国家对房地产权利的基本态度。房地产权属登记的权属管理功能主要体现在两个方面：一方面是产籍管理功能，即通过房地产权属登记建立户籍资料，进而为房地产税收、规划提供依据；另一方面是审查监督功能，即通过房地产登记审查程序，对房地产的自然状况及权属的真实状况进行调查，对房地产权利的变动情况进行合法性审查，以取缔或制止违法交易的发生。

三、房地产权属登记的分类

房地产权属登记的种类很多，根据不同的标准可作不同的分类，主要有：

（一）所有权登记与他项权利登记

所有权登记是指对房地产上所存在的所有权进行的登记。在我国，所有权登记的对象包括房屋所有权、集体土地所有权。依照《物权法》第9条的规定，国有土地所有权不进行房地产所有权登记。

他项权利登记是指对房地产所有权之外的其他房地产权利的登记。例如，建设用地使用权、土地承包经营权、地役权、房地产抵押权等所进行的登记，都属于他项权利登记。

（二）终局登记与预告登记

终局登记又称本登记，是指直接使房地产权利的变动发生效力的登记。就是说，在终局登记之后，房地产权利的设立、变更、转让、消灭即发生效力。终局登记是在房地产权利的实质要件和形式要件都已经具备的情况下，登记机关按照当事人的意愿所进行的登记。这里所称的实质要件，是指有关当事人实体权利义务关系的要件；形式要件是指登记机关需要的申请程序要件。在房地产权属登记中，大多数登记都属于终局登记。

预告登记又称预登记，是指当事人为保障将来实现房地产权利，针对将来发生的房地产权利变动请求权所进行的登记。就是说，在房地产权利所需具备的条件还不满足或尚未成就，当事人还只对未来的房地产权利享有请求权时，法律为保护这一请求权的实现所进行的登记。关于预告登记，《物权法》第20条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起3个月内未申请登记的，预告登记失效。”对于这一规定，应当明确如下几点：（1）预告登记的前提条件是当事人签订了买卖房屋或者不动产物权的协议，其目的是保障将来能够实现物权。（2）预告登记的效力是使经登记的请求权具备物权的效力，因此，未经预告登记的权利人同意，不得处分该房地产，否则不发生物权的效力。（3）预告登记只是保障当事人将来能够取得物权，因此，预告登记应当有一定期间的限制。即预告登记后，债权消灭或者自能够进行登记之日起3个月内，当事人未申请终局登记的，预告登记失效。该3个月期间，在性质上应为除斥期间。依照《房屋登记办法》第67条的规定，申请人可以就下列事项申请预告登记：（1）预购商品房；（2）以预约商品房设定抵押；（3）房屋所有权转让、抵押；（4）法律、法规规定的其他情形。

（三）初始登记、变更登记与涂销登记

初始登记是房地产权利的第一次登记。在我国，合法建造房屋的所有权登记是初始登记。

变更登记是指在房地产权利的要素发生变动时所进行的登记。例如，权利主体变动时的登记、权利客体变动时的登记、权利内容变动时的登记。应当指出，《房屋登记办法》区分了变更登记与转移登记。转移登记是房地产权利转移时所进行的登记，而变更登记主要是房地产客体变化时所进行的登记。

涂销登记又称为注销登记，是指对消灭的房地产权利所作的登记。例如，《物权法》第150条规定：“建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。”第155条规定：已经登记的宅基地使用权消灭的，应当及时办理注销登记；第169条规定：已经登记的地役权消灭的，应当及时办理注销登记。

（四）更正登记与异议登记

更正登记是指在房地产权属登记记载的事项有错误时所作的改正登记。对此，《物权法》第19条第1款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”依照《房屋登记办法》第75条的规定，登记机构发现房屋登记簿的记载错误，不涉及房屋权利归属和内容的，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；当事人无正当理由逾期不办理更正登记的，登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，并书面通知当事人。对于涉及房屋权利归属和内容的房屋登记簿的记载错误，登记机构应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；办理更正登记期间，权利人因处分其房屋权利申请登记的，房屋登记机构应当暂缓办理。

异议登记是指对登记记载的权利有异议的利害关系人对现时登记的权利异议的登记。对此，《物权法》第19条第2款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”关于异议登记应当明确如下几点：（1）异议登记的前提条件是利害关系人申请更正登记后，不动产登记簿记载的权利人不同意更正。如果不动产登记簿记载的权利人书面同意更正的，则不产生异议登记问题。（2）异议登记的存续期间为异议登记之日起15日，即申请人应当在异议登记之日起15日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，异议登记失效。该15日期间，从性质上说是除斥期间。可见，异议登记的作用在于保全真正权利人的利益，中止现时登记的权利人按照登记的内容行使权利，具有权利保全的性质。（3）异议登记不当的法律后果是产生申请人赔偿责任，即异议登记不当造成权利人损害的，权利人有权请求申请人赔偿损害。

依照《房屋登记办法》的规定，利害关系人认为房屋登记簿记载的事项错误，而权利人不同意更正的，利害关系人可以持登记申请书、申请人的身份证明、房屋登记簿记载错误的证明文件等材料申请异议登记。登记机构受理异议登记的，应当将异议事项记载于房屋登记簿。异议登记期间，房屋登记簿记载的权利人处分房屋申请登记的，登记机构应当暂缓办理。权利人处分房屋申请登记，登记机构受理登记申请但尚未将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，第三人申请异议登记的，登记机构应当中止办理原登记申请，并书面通知申请人。异议登记期间，异议登记申请人起诉，人民法院不予受理或者驳回其诉讼请求的，异议登记申请人或者房屋登记簿记载的权利人可以持登记申请书、申请人的身份证明、相应的证明文件等材料申请注销异议登记。人民法院、仲裁委员会的生效法律文书确定的房屋权利归属或者权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，登记机构应当按照当事人的申请或者有关法律文书，办理相应的登记。

四、房地产权属登记机关的职责

关于房地产权属登记的机关，各国规定有所不同。例如，日本设立有专门的登记机关，德国、美国则由法院或者其他司法机关充任。在我国，目前房地产登记机关并不统一。其中，房屋权属登记的机关为房产管理部门，土地权属登记的机关为国土资源管理部门。但如前所述，《物权法》已经明确规定我国将要建立统一的不动产登记制度，而统一登记机关是其中的一项重要内容。

（一）登记机关应当履行的职责

依照《物权法》第12条的规定，登记机关应当履行下列职责：

1．查验申请人提供的权属证明和其他必要材料

查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，是保证登记准确的重要措施。在登记时，登记机关应当对申请人所提交的各种证明和材料进行认真查验，以便核实材料是否真实、无误。申请人提供虚假材料申请登记，造成他人损害的，应当承担赔偿责任（《物权法》第21条第1款）。

2．就有关登记事项询问申请人

在登记时，登记机关有权就有关登记事项询问申请人，申请人应如实回答登记机关的提问。例如，如果登记机关发现申请人提供的权属证明不清楚，就有权问明情况。

3．如实、及时登记有关事项

经查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，并就登记事项询问申请人后，如登记机关认为准确无误的，应当如实、及时登记有关事项。如果因登记错误给他造成损害的，登记机关应当承担赔偿责任。登记机关赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿（《物权法》第21条第2款）。

4．法律、行政法规规定的其他职责

依据相关法律、行政法律的规定，登记机关应履行其他职责的，登记机关应当履行这些职责。

此外，如果登记机关认为申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，有权要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

（二）登记机关的行为限制

依照《物权法》第13条的规定，登记机关不得有下列行为：

1．要求对不动产进行评估

不动产登记的目的在于公示不动产物权的变动情况，与不动产的价值无关。因此，登记机关在申请人申请登记时，不得要求对不动产进行评估。这一限制条件的目的，一方面在于保护相关当事人的利益，防止加大交易成本；另一方面在于保障交易的快速和便捷。

2．以年检等名义进行重复登记

在实践中，以年检等名义进行重复登记，实际上是乱收费的一种手段，加重了相关当事人的负担，也容易滋生腐败。因此，法律严格禁止以年检等名义进行重复登记。

3．超出登记职责范围的其他行为

法律对登记机关的职责范围有明确的规定，登记机关不得从事登记职责范围外的其他行为。例如，在登记收费问题上，不动产登记费只能按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取（《物权法》第22条）。

五、房地产权属登记的效力

（一）房地产权属登记效力的立法例

关于房地产权属登记的效力，各国规定有所不同，大致有如下三种立法例：一是登记对抗主义，即房地产权属变动依当事人的意思表示就可以发生法律效力，但在没有登记前，房地产权属变动不具有对抗力，不得对抗第三人。二是登记生效（要件）主义，即房地产权属变动以登记作为生效要件，即房地产权属变动没有登记公示的，不能发生权属变动的法律后果。三是登记折中主义，即视不同情况兼采对抗和生效主义。

从我国《物权法》的规定来看，房地产权属登记采纳的是第三种立法例，但以登记生效主义为原则、以登记对抗主义为例外。《物权法》第9条第1款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”可见，在房地产权属登记效力问题，我国法原则上采取登记生效主义，例外情况下采取登记对抗主义。从《物权法》的规定来看，房地产权属登记在下列情况下采取登记对抗主义：（1）土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人（《物权法》第129条）。（2）地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人（《物权法》第158条）。

应当指出的是，房地产权属登记的效力与有关房地产权利合同的效力是两个不同的问题，不能将它们混为一谈。对此，《物权法》第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”

（二）房地产权属登记的公信力

简单地说，房地产权属登记的公信力就是公众相信登记记载是真实的效力。公众之所以相信房地产权属的登记是真实的，其根据就在登记的公示效力。房地产权属登记的公信力主要表现在：登记记载的权利人在法律上推定其为真正的权利人，即使登记所表现出来的房地产权属状态与真实权属状态不符，在没有依照法定程序更正之前，法律依然承认该登记具有与真实权利相同的法律效力，善意第三人从登记权利人处受让该权利的，受法律保护，可以对抗真实权利人的追夺。赋予登记以公信效力，其作用在于保护交易活动中的善意受让人，以维护交易活动的可靠性和正常的交易秩序。