第一节 什么是环境法

什么是环境法，是这门课程要告诉大家的唯一问题。严重的环境问题，导致了生态破坏、经济损失、人身健康受害，这些后果不仅使经济发展受到了威胁，更重要的是使人类自身的生存受到了威胁。但是，严重的环境问题并非来自于自然过程，而是来自于人类的社会生产和生活，由于人的原因而产生的问题当然需要用解决社会问题的方法来解决。我们已经知道，在各种解决社会问题的方法中，法律是最正式，也是最有效率的方法。因此，为解决环境问题而形成立法也就成为一种必然。我们把这种因为解决环境问题的需要而产生的法律称之为环境法。这种法律经由一定的立法过程和概念抽象，逐渐形成了可供我们学习的环境法课程。

通常，环境法代表两重含义：第一，是立法文件上所指称的“环境法”，表现为那些直接以环境或某一环境要素命名的法律文件，如《美国环境政策法》、《日本环境基本法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《英国清洁水法》、《德国环境责任法》，等等。第二，是学科意义上的环境法或环境法学，表现为对环境立法、社会生活中与环境有关的法律现象以及这些现象发生、发展的基本规律的抽象化、概念化和理论化的总结，如环境法的定义、环境法的原则、环境法的权利基础，环境法的制度，等等。我们在这里给大家讲授的是第二种意义上的环境法，是对现行立法、环境法的社会现象的归纳和抽象，是对环境立法原理及法律制度的一种学理解释。

一、环境法的产生

1969年1月28日，一座位于美国加州圣巴巴拉海峡的海上石油钻井平台发生严重井喷，大量原油溢出，成千上万只海鸟挣扎在浮油中并死亡；同年3月28日，联邦警察奉命扣押了威斯康星州和明尼苏达州库存的大马哈鱼，因为该鱼体内DDT残留量过高；4月28日，加州的圣拉菲尔附近有42名居民因以身体阻挠一项建设工程的清伐树木工作而被捕；6月9日，24个群众团体联合组成名为“清洁水公平运动”的团体，要求对大城市拨款10亿美元以建造污水处理厂；6月22日，克利夫兰市的一条河因严重污染而起火……面对接连不断的环境污染事件，加利福尼亚的普通居民，发出了这样的呼吁：

“很明显，千百年来对环境的忽略已将人类带到最后的一个十字路口。

我们对大自然的肆虐行径，使我们的生活质量恶化，甚至危及我们的生存。

……

因此，我们决意行动起来。我们呼吁一场旨在改变对环境——它正在起来反抗我们——的行为的革命。……我们将重新开始。”

正是在这样的呼声中，人类法律开始了新的寻求。

考察环境法的历史，它最早出现于20世纪五六十年代的美国。当时，环境问题在世界各发达资本主义国家相继发生，大规模的环境污染尤其是各种由环境污染引起的公害病使得社会公众对日趋严重的环境问题产生极度恐慌，引发了社会、法律乃至政治危机。严重的社会现实迫使各西方资本主义国家面对环境问题，以稳定社会秩序为目的，开始了有关立法。在美国，这种立法早且范围广泛，除联邦立法外，各州也有不少立法。开始时，人们注重的是对空气、水等单个环境要素的污染控制立法，如《清洁水法》、《清洁空气法》等；其后，才逐步发展到对整个环境的立法，如《国家环境政策法》、《密执安州环境保护法》等。其中，特别值得一提的是《国家环境政策法》的产生。

1969年，美国参议员杰克逊和众议员丁吉尔分别向参众两院提出了设立“国家环境质量委员会”的议案。其中，丁吉尔议案还提出应宣告一项国家环境政策。参议员杰克逊领导的参议院内政和岛屿事务委员会举行了关于杰克逊议案的公开听证会。在听证会后，杰克逊对原议案进行了修改，增加了关于国家环境政策的内容，还根据印第安纳大学教授林顿·戈得维尔在公开听证会上的建议，增加了一项要求联邦行政机关断定其行政行动的环境影响的内容。参议院和众议院分别于7月和9月通过杰克逊议案。

经众议院通过的杰克逊议案在提交两院协商委员会之前由众议院做了一些重要修改。这些修改是提案人杰克逊与参议院污染控制和环境立法委员会主席马斯基之间争论和妥协的结果。这些修改包括加重了行政机关说明和报告其行动的环境影响的法律义务。后者加强了对行政机关的影响环境的行为的外部监督。

经马斯基—杰克逊妥协方案修改后的杰克逊议案于1969年12月中旬经两院协商委员会通过。12月底，尼克松总统签署发布。该法宣布它的立法目的是：“宣布一项鼓励人同他的环境之间建设性的和愉快和谐关系的国家环境政策；推动为预防或消除对环境和生物圈的损害所做的努力并促进人类健康和福利；深化对国家至关重要的生态系统和自然资源的认识和建立国家环境质量委员会。”

日本在20世纪五六十年代也开始了以控制公害为中心、包括以保全和创造良好的环境为内容的环境立法，如《公害对策基本法》、《自然环境保护法》等。1969年，日本环境厅开始专门编纂有关环境法律法规、环境标准，定名为《环境六法》，以后每年修订一次。《环境六法》分为一般环境法、大气污染、噪声、振动、恶臭、水质污染、土壤污染、地面沉降、废弃物及海洋污染、被害救济及纠纷处理、费用负担及资助、自然保护、国土利用、关系法令等十四类。现行的日本《环境基本法》第1条宣布其立法目的为：“就环境保护问题明确规定基本观念，以及国家、地方公共团体、企事业者和国民的责任与义务的同时，规定环境保护对策中的基本事项，以全面且有计划地推进环境保护对策，为保护现在及将来国民的健康，保障文化生活做贡献。为人类福利事业做贡献。”

各国的环境立法，从一开始就强调国家对环境保护的责任和义务、宣布成立新的机构、实行新的制度，这与传统立法的做法有所不同：一是不再以单一法律关系为调整范围，而是将民法、行政法、刑法等规范综合于一个法律文件之中；另外也不再努力划清政策与法律的关系，而是直接以“政策法”、“对策法”命名，表明其明显的法律政策化倾向。这种新的立法动向受到了各国学者的高度重视，对其进行了专门研究，并将这类法律称作环境法。

二、环境法的含义

到20世纪70年代以后，制定专门环境法的建议经由《世界环境宣言》的宣示而被世界各国普遍采纳，出现了第一轮环境立法高潮，相当多的国家在这时开始了环境立法。大量的立法为学者们抽象环境法的定义提供了研究基础。于是，学者们从不同角度对环境法进行了描述，给出了环境法的不同定义。

我们将环境法定义为：环境法是调整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的环境社会关系的法律规范的总和。其目的是为了确认、建立和保护符合生态规律的环境法律秩序，实现生态、社会、经济的可持续发展。

虽然从字面上看，这一概念与传统的定义并无大的区别，同样强调了环境法是一种调整社会关系的法律规范体系。但是，仅仅从字面上理解这一概念是不够的，因为法律上的概念定义是一种根据主体的价值判断，通过对被定义对象的本质属性的描述而使之法定化的工作。我们理解一种法律的概念，还必须正确理解定义者的价值判断以及以这种判断为标准的对被定义对象本质属性的认识。

1．环境法是“人—自然”共同体规则

我们以往所学习过的各种法律，都是以调整一定的社会关系为对象的，环境法也不例外，它所调整的是人们在与环境有关的活动中所产生的社会关系。但是，如果我们认真分析环境法规范与传统法律规范的内容，便可以发现它们之间存在着重大差别，这种差别恰恰是环境法得以产生和发展的最重要也是最直接的法律原因。

传统法律中的社会关系是一种单纯的人与人之间的关系——社会关系，并且这种社会关系中的人也只是具有社会属性的人，如民法中的“经济人”，行政法中的“公务人”等等，法律在规范人们的行为时，并不考虑人的自然属性。所以，自然或者环境在传统法律中始终被当作客体或者人类活动的对象，并且自然或者环境在传统法律中是不考虑其生态联系与生态属性的，如民法上作为所有权客体的物是以有体、特定和可支配为特征。根据民法的一般原理，人是“理性的经济人”，追求利益最大化是他行为的内在动力，财富最大化是人类生存的最高目标。那么他获得权利的目的就是为了取得一定的经济利益，因此，只有他能实际控制、支配、并能感知的物才能够为其占有、使用并进行交易，从而获取利益，满足他的生存需要。至于那些不能为其所支配、所控制的物是与他的利益无关的东西，不能实现人所需要的增加经济利益的特定目的，因而不能成为物权法上的物。由此，我们可以清楚地发现，传统法律是一种典型的社会共同体规则，传统法律中的人也仅仅是“社会的人”，自然规律、生态法则是与法律基本无涉的。

但是，在人类社会发展过程中，社会属性固然重要，却离不开自然属性的支撑。人对清洁空气、清洁水的需求不可能被其他东西所代替，人类的食物或者食物原料必须从自然中获得，人类的新陈代谢还必须通过生物圈才能完成；更进一步，人类从自然中获得的还不仅仅是生存的物质资源，自然还是人类文学、艺术、体育等精神产品的源泉。于是，人的自然属性以及由于人的自然属性所带来的社会关系也必须被纳入人类法律调整的范围，否则，人类社会的规则将是不健全、不完整的，是会给人类带来灾难性后果的。环境问题的产生、环境保护运动的爆发正是因为过去的人类社会规则没有将人的自然属性与社会属性同等对待，忽视人类的自然属性的结果。环境法正是为了解决这个问题而产生的新型法律，在环境法中，人不再仅仅是“经济人”，而是“生态人”与“经济人”相结合的“生态经济人”，这样的人，既要考虑其获得的经济利益、追求财富，也要考虑其生存的环境条件，将对财富的追求控制在不对自身生存造成威胁的范围内。这样的法律对自然或环境的认识，不再是静止的、毫无联系的物，而是一个物质循环、能量流动、信息传递的生态系统，具有联系性、功能性、开放性、平衡性的特征。这些特性是传统法律没有认识或者不可能认识到的。比如，一棵果树，在民法上作为所有权的客体，可以为所有权人带来的是一定的经济利益，可以提供果实或木材，人们对它的价值判断始终是经济性的。而在环境法上，一棵生长着的果树，除了可以提供果实和木材以外，它还可以涵养水源、防风固沙、净化空气、参与生态循环，当然，这些功能是以果树生长着为前提的，一旦被砍伐，所有的生态功能将不复存在，更有甚者，如果这棵树的木材被用作燃料，还可以带来空气的污染、生态的破坏，显然，这些判断都是生态性的。这也意味着，一旦将人的自然属性纳入法律考虑的范围，随意砍伐树木将不再被允许，因为这种限制是为了人类生存的需要。正是在这个意义上，我们不难发现，环境法已经不再仅仅是一种单纯的人际关系或者社会关系的规则，而是一种既包括人与人的关系、又包括人与自然关系的新规则，我们将其称之为“人与自然”的共同体规则。

2．环境法是调整“人—自然—人”关系的规则

对人类的自然属性与社会属性的认识，也是正确认识人与自然关系的基础。人类从自然分离出来以后，对于自身与自然关系的认识走入了迷途。人从自然获得发展的资源和基础以后，不仅忘记了大自然给予人类的各种恩惠，而且有意无意地回避人也曾经是自然中的一个种群、曾经拖着长长的尾巴在树上蹦来跳去的历史，羞于与自然为伍；甚至为了表明与自然的不同，产生了“人定胜天”、“人是万物的尺度”的盲目自信与自傲。

在人类社会发展的早期，虽然已经形成了“主宰自然”的观念，但由于生产力发展水平不高和认识水平的限制，人类对自然的影响力有限，环境问题已经萌芽却可以采取简单方式回避，人与自然可能引发的紧张关系尚未引起普遍重视。直到近代，生产力水平迅速发展，人类对自然作用的能力和规模剧增，人类因素引起全球变化，而且由人类因素引起的全球变化和自然因素引起的全球变化已经可以互相比拟。这种变化的直接后果，一方面是人类活动改变天然自然物为人工自然物，变天然生态系统为人工生态系统，建设各种人工设施，为人类社会提供丰富的现代化的物质生活和精神生活，为人类的生存、享受和发展创造了条件；另一方面，人类对自然过程的干预产生了不良变化，特别是全球性的环境污染和自然环境破坏，对人类的生存、享受和发展又构成严重的威胁。因而，研究人类因素引起环境变化的过程、规律和机制，发展其中对人有利的方面，防止、克服其中对人不利的方面，成为全世界关注的重要课题。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的规范性、强制性在协调人类与环境关系方面发挥作用，因而成为当代解决环境问题的重要手段。

环境法正是在人类深刻反思人与自然的关系，重新认识自然对于经济社会发展的影响的基础上产生和发展起来的一种新型法律。从历史的角度看，人与自然的关系是自人类产生以来就存在的一种关系，人类从自然中产生又不能脱离自然生存和发展，这就决定了人与自然的关系始终是一种现实。从现实的角度看，人与自然的关系主要体现为两个方面：一方面，在具体的发展中，人与自然的关系以一定的社会形式并借助这种社会形式进行和实现的，例如古代人类以家庭或者家族为生存的最基本单元，当今市场经济以企业为细胞；另一方面，人与自然的关系是在具体的自然环境中，通过人类劳动这一中介，以改变和利用自然的形式进行和实现的，如古代家庭或家族对不同成员的最简单分工——男猎女采、男耕女织，市场经济条件下企业的精细分工——三大产业、无数产品，无不反映人类通过劳动将自己与自然紧密结合的事实。因此，人与自然的关系在人类对自然的开发利用和自然对人类的赋予回馈中，展现了人类经济的发展过程，反映着人类文明的历史进程。

人与自然关系的展开表明，人与自然的关系必须借助于一定的社会关系得以实现，或者说自然作为人类生存的基础和劳动的对象，对于社会关系的形成并不是完全没有意义的。过去的法律仅仅将人与自然的关系看做是纯粹的“主体—客体”关系，不承认自然与人类的本初联系，也不承认自然的生态属性和循环本质，从而将法律所调整的社会关系仅仅定位于“人—人”关系。正是这种忽视了人与自然关系对社会关系所产生的影响的法律成为了人类肆意污染和破坏环境的“帮凶”，使人类自取毁灭的行为获得了合法的外衣。因此，建立在对人与自然关系重新认识基础上的环境法，将人与自然的关系看作是人与人的关系的一个部分，它所关怀的不仅是人与人的关系本身，更要高度关注引起人与人之间关系的人与自然关系。正是在这个意义上，我们认为：环境法是调整“人—自然—人”关系的规则。

事实上，环境法上的主体间关系也的确是因为人与自然关系而形成的。如环境污染损害请求权的产生，并不是因为加害人直接对受害人实施了损害行为，而是因为加害人向环境排放污染物质超过了一定的环境容量，受害人因利用加害人排放了污染物的环境要素而导致人身或财产损害。这与传统法律中损害请求权缘于加害人的直接加害行为有很大的不同。

3．环境法是“沟通与协调”的法律规则

由于环境法采取了不同于传统法律的态度，将人与自然的关系纳入了社会关系的考量范畴，从而得以建立新的法律规则。那么，这些新的规则与传统法律规则之间存在不可逾越的鸿沟吗？如果两类法律之间完全对立，新的规则可以完全替代既有规则吗？如果替代是不可能的，那它们之间应该是一种怎样的关系呢？

表面看来，传统法律的不足导致了环境法的产生，如传统侵权法不足以解决环境污染所带来的损害赔偿问题，才产生了环境侵权制度。但是，我们也看到，环境侵权虽然是一种新的制度——特殊侵权制度之一，但它依然是侵权制度的一部分。或者说，环境侵权制度的产生弥补了传统侵权法的不足，为传统侵权法输入了新鲜血液。同样，环境法也在传统行政法的基础上，发展了具有环境管理特性的基本制度。由此我们可以看到，环境法规则和传统法律规则之间的关系并不是非此即彼，新旧替代的关系，而是在法律体系的大树上生长出了新的枝干，它们同根同源。正是在此意义上，环境法才被称为21世纪的法律领头羊，成为促进法学理论、法律制度、法律方法走向未来的“革命性”动力。

之所以出现这种现象，是因为在环境法出现以前，原有的法律已经建立了调整人与自然关系的基本规则，如土地、动植物都被界定为法律关系的客体，在民法上为“物”或财产，在刑法上为“侵财型犯罪”的对象。这种将土地、动植物确定为财产并加以保护的法律规则的出现是人类社会进步的需要，也是符合人类发展基本规律的，因为财产权是人生存和发展的基本手段，是公民的基本人权。但是，因为这些法律只考虑了人的社会属性，忽视了人的自然属性，在建立调整社会关系的规则时简单的将自然看作是与人类无关的客体，从而导致了人与自然关系的矛盾与冲突，直至出现了大规模的环境污染与破坏。环境问题的严重性迫使我们重新思考人与自然的关系，重新思考法律在调整人与自然关系方面的理念与规则。

环境法正是人类经过重新思考后所进行的新的法律选择，可供选择的方法有两种：一是打破旧世界，建立新规则；二是在原有规则的基础上进行延拓。如何选择的前提是，如何认识新旧规则之间的关系，如果新规则可以完全替代旧有规则，彻底推翻旧有规则是完全必要而且是可能的；如果新规则并不能完全解决旧有规则已经规范的问题，旧规则就还有存在的必要性。从环境法的历史看，环境法的产生和发展并不是一个新规则完全替代旧规则的过程，而是不断在旧有规则基础上发展的结果。这种现象呈现出两条路径：一条路径是对原有的法律规则进行拓展，如在民法方面，对于最初出现的污染损害赔偿诉讼，人们习惯于按照过错原则、个人责任等传统方法来解决，但结果是污染者永远有理，受害者得不到赔偿。为了使受害人得到救济，逐渐产生了从过错推定到无过错责任的新型归责原则，并产生了与之相适应的一整套救济制度。同样，在行政法方面，由于受到职权法定原则的规制，政府直接担当环境管理的责任必须首先经过法律的授权；于是，各国修改宪法或者颁布专门法律，赋予政府环境管理的职能与职权，形成了具有环境管理特色的新制度。另一条路径则是对原有法律规则进行渗透，对已有规则进行制度限制，如在民法方面对所有权的限制，在行政法方面对经济管理权的限制等等。

考察环境法的历史轨迹，可以发现，环境法作为一种新兴的法律同样必须遵循法律发展的基本规律。法律的发展，与社会经济政治条件紧密相连，如在奴隶与封建社会时期，刑法产生并发达；在市场经济时期民商法、行政法产生并发达；并不是有了民商法就不要刑法，有了行政法就不要民商法，相反的是新的法律产生以后会与旧有法律更加紧密地配合协调。因为，已有法律所调整的社会关系也是人类发展所必须规范或者纳入法律秩序的关系，新的社会关系出现以后，需要做的是如何将受到新的社会关系影响的那部分关系纳入法律的轨道，而不是更不能彻底破坏已经纳入法律秩序的那部分关系。否则，新的法律带来的不是秩序而是新的更大的混乱。在此意义上，我们说环境法将被传统法律所忽视的人与自然的关系纳入考虑的范围，重视环境资源的生态功能与属性，这并非意味着环境法不考虑人与人的社会关系，更不意味着要取代原有的法律规则。因此，环境法与传统法律的关系并非对立或者完全不能相容的，相反，环境法要建立人与人和人与自然两类关系的融合规则，实现人与人和人与自然关系的双重和谐，必须与传统法律相互沟通、相互渗透、相互协调，我们将这种方法称之为“沟通与协调”。

所谓沟通，是指环境法与各法律领域的交流和对话，目的是在相互理解的基础上建立共同认可与接受的新目标、新理念、新原则。如在21世纪的中国必须制定“绿色民法典”，以回应生态文明时代的需要；但是，“绿色民法典”并非环境法典，而是在不动摇民法基本宗旨的前提下对民法典的绿化，是“斑驳的绿”、“星星点点的绿”。所谓协调，是指在沟通的基础上，按照新理念而对具体法律原则和制度的系统性考虑，通过统筹安排，将新目标、新理念、新原则贯穿到法律之中，最终达致共同目标的实现。如我国《物权法》的制定，就已经从资源可持续利用、环境保护的角度进行了相应的制度安排，透出了“绿色”。“沟通与协调”是环境法自我实现的必然要求：法律其实是各种利益平衡和协调的产物。传统的法律部门未考虑生态利益的保护，只在人与人的社会关系中区分、确认了各种利益的归属及其纠纷的解决；环境法并非要彻底颠覆传统的法学理论和法律体系，只是在传统的法律思维模式中纳入生态利益的考量，使生态利益进入整体利益衡量的范畴，通过和其他部门法及相关学科的沟通，协调“人与自然”共同体中的各种利益，达致人类社会的可持续发展。