二、人民共和国时期（1949年至今）

1949年，中国共产党取得了大陆政权，代表了国家性质的根本改变。在这一时期，除了作为临时宪法的《共同纲领》之外，中国共制定过以下几部宪法或宪法性文件。

1．《共同纲领》

1949年，中国共产党邀请民主党派、人民团体、解放军、各地区、少数民族及华侨等方面代表共635人，组成政治协商会议。9月29日，政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，共7章、60条。其前言宣布实行“人民民主专政”，即“工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。政协是“统一战线的组织形式”，“代表全国人民的意志”。

第一章为“总纲”。第3条宣布“取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有”，有步骤地转变土地所有制，“保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”“人民依法有选举权和被选举权”（第4条）。“人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”（第5条）。实行男女平等，婚姻自由（第6条）。同时，“镇压一切反革命活动”，惩罚并改造反革命分子（第7条）。第二章规定了“政权机关”。第12条规定：“国家政权属于人民。”政权组织形式为人民代表大会制度，各级人大和人民政府为人民行使国家政权的机关。第三至第七章分别规定了军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策与外交政策。

在1954年以前，《共同纲领》发挥着临时宪法的作用，并为正式宪法的制定提供了基础。事实上，《共同纲领》为以后各部宪法——尤其是1954年和1982年宪法——奠定了基本原则。

2．1954年宪法

1953年1月，中央人民政府委员会开会决定成立宪法起草委员会，毛泽东任委员长。3月，毛泽东把中共中央拟定的宪法草案初稿提交给起草委员会，作为起草宪法的基础。经征求意见并修改，政府委员会于1954年9月决定将宪法草案提交全国人大审议。1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议通过了第一部社会主义宪法。

1954年《宪法》共4章、106条，分为总纲、国家机构、公民的基本权利和义务等章节。其前言表明，这部宪法以1949年的《共同纲领》为基础，但“又是共同纲领的发展。”第一章“总纲”确立了社会主义所有制和人民民主原则，规定国家的基本政治制度是人民代表大会。中国是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主国家”（第1条）。“一切权力属于人民”，行使权力的机关是全国与地方各级人大（第2条）。宪法还规定了社会主义过渡时期的经济制度，即生产资料所有制包括全民所有制、集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，国营经济占领导地位，“国家保证优先发展国营经济”（第6条）。作为过渡时期，1954年《宪法》承认多种所有制并存，因而具有一定的灵活性。但它同时规定，过渡方法和步骤是依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化及其改造，“逐步消灭剥削阶级”、建立社会主义。

第二章“国家机构”规定了全国人大及其常务委员会、国家主席、国务院、地方各级人大和“人民委员会”（即地方人民政府）、民族自治地方的自治机关、法院和检察院的组织形式。1954年《宪法》对国家机构的规定是1982年《宪法》的基础，因而两者大同小异。一个主要区别是关于国家主席的职权。按照1954年《宪法》，国家主席具有相当大的实权。除了根据全国人大及其常委会的决定公布法律和法令，任免国务院总理和其他高级官员，发布戒严令并宣布战争状态之外（第40条），国家主席对外代表国家，“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”（第41条）。他还负责召集由副主席、全国人大委员长、总理等组成的“最高国务会议”，并担任其主席（第43条）。在1982年宪法中，主席的权力受到很大削弱，现在几乎没有任何实质性的决定权。

第三章规定了19条“公民的基本权利和义务”，其中有15条是关于公民权利和自由的保障。“公民在法律上一律平等”（第85条）。公民具有平等的选举权和被选举权，精神病人和依法被剥夺选举权和被选举权的人除外（第86条）。公民还有广泛的其他自由，包括言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰、通信秘密、人身、居住和迁徙自由（第87—90条）。

一般认为，1954年《宪法》的规定比较完备。但在1957年之后，中国经济政策出现了“左倾”错误，“阶级斗争扩大化”极大破坏了民主原则，也侵犯了宪法赋予公民的基本权利与自由。1966年，“文化大革命”爆发，更是彻底破坏了宪法与法治。因此，1954年《宪法》并没有获得认真实施。

3．1975年与1978年宪法

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过了一部新的《宪法》。这部宪法是在“十年动乱”的极“左”思潮影响下的产物，因而被认为是一次倒退。1975年《宪法》共4章，其结构和1954年《宪法》类似，但只有30条，其中权利保障仅剩下4条，显得格外简括和粗糙。严格来说，1975年《宪法》只能算一个大纲，并带有明显的“文革”痕迹。

在1976年10月推翻“四人帮”以后，中国共产党于1977年8月召开第十一次全国代表大会，宣布“文革”结束。1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议通过了新《宪法》，共4章、60条，结构与以前两部宪法类似。这部宪法在很大程度上体现了“拨乱反正”的努力：宪法前言取消了1975年《宪法》关于“全面专政”的规定，并把建设“四个现代化”作为新时期的总任务，同时恢复了检察机关（第43条，但并未恢复国家主席），增加了公民的权利与自由。1978年《宪法》规定了16条“公民的基本权利和义务”，其中有13条保障公民的权利和自由。但从总体上说，由于1978年宪法是在“文革”结束后不久制定的，它仍然体现出“左”的思维。

1978年12月，中国共产党召开十一届三中全会，全面否定了“文革”的极左路线，抛弃了“阶级斗争为纲”的口号，确立了改革开放的基本方向，国家工作重点转移到现代化建设。为了进一步清除极“左”影响，第五届全国人大于1979年7月通过了关于修改宪法“若干规定的决议”，在县级以上各级人大设立常委会，把地方各级革委会改为各级人民政府，并把县级人大代表由间接选举改为直接选举。1980年，全国人大对1978年宪法进行第二次修改，取消了“四大自由”。这些改革措施为1982年宪法的制定奠定了基础。

4．1982年宪法

1981年，中国共产党召开十二届六中全会，肯定了十一届三中全会所提出的基本路线。1982年2月，宪法修改委员会提出了修改草案的讨论稿。4月，全国人大常委会公布了修改草案。修改委员会根据所收集的意见作了进一步修改，并于11月通过了修改草案。12月4日，第五届全国人大第五次会议正式通过并公布了现行宪法。从程序上看，1982年宪法经过了比较慎重与仔细的讨论。一般认为，这部宪法是1954年宪法的继承和发展，也是至今最稳定的一部宪法。

1982年《宪法》共4章、138条。宪法前言表达了“四项基本原则”：即坚持共产党领导，马克思列宁主义与毛泽东思想（后加入邓小平理论），人民民主专政，社会主义道路。前言明确指出，宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力”。第一章“总纲”共32条。其中第1条规定了中国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，社会主义制度是国家的“根本制度”。第2条规定国家的“一切权力属于人民”，人民通过全国人大与地方各级人大行使国家权力。第3条规定了“民主集中制”的原则，全国与地方人大都由选举产生，对人民负责并受其监督，国家的行政、审判与检察机关则都由人大产生，对其负责并受其监督。第5条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”和前言相一致，这项条款表达了宪法在整个国家法律体系中的最高地位。

和以往宪法不同，1982年《宪法》将“公民的基本权利和义务”提前到第二章，先于第三章“国家机构”，从而彰显了公民权利的重要地位，同时也扩大了权利保护的范围，使权利保护增加到24条。其中第33条规定了“公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”第35条规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第36条：“公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。”和以往宪法相比，1982年宪法增加第38条，规定“公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第39条和第40条分别保护公民的住宅权和通信自由与秘密。第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这4条都是以往宪法所没有的，表明1982年宪法对公民权利的保护比以往更为详尽。

5．宪法修正案

由于改革开放的深入发展，中国的经济、政治与法律观念也在不断变化。同时，改革开放也不断产生新的问题，因而要求通过法律的形式加以解决。积累到一定的阶段，这些变化如此重要，以至要求宪法的修正。到目前为止，1982年宪法分别在1988、1993、1999和2004年经过了4次修正，共计31条修正案。绝大多数修正发生在序言和总纲，并主要集中于经济制度的调整。

1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议通过了两条修正案，都是有关经济方面的内容。第一，修正案对宪法第11条作出补充规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”第二，修正案在宪法第十条第四款中增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1993年3月29日，第八届全国人大第一次会议通过了9条宪法修正案，主要包括以下内容：第一，在宪法序言中强调中国正处于“社会主义初级阶段”，且“国家的根本任务”是建设“有中国特色社会主义的理论”，以此作为经济建设的指南，并加入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。第二，把《宪法》第7条中的“国营经济”、“国营企业”改为“国有经济”、“国有企业”，体现了所有权和经营权相分离的思想。第三，把《宪法》第8条第1款中对集体所有制的定义，从“农村人民公社、农业生产合作社”及其他形式的合作经济，改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”及其他形式的合作经济，后来在1999年的修正案中又被进一步修订。第四，把《宪法》第15条的“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”，修改为“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控。”第五，《宪法》第16和第17条原分别对国家企业和集体经济行使经营自主权规定了完成或接受“国家计划”的条件，现予取消。第六，主要把《宪法》第98条中县级人大的任期从3年改为5年。

1999年3月15日，第九届全国人大第二次会议通过了6条修正案：第一，《宪法》序言明确中国将“长期处于社会主义初级阶段”，并把邓小平理论和马列主义、毛泽东思想并列为现代化建设的理论基础。第二，在《宪法》第5条开头加入中国“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，把法治建设提到宪法任务的高度。第三，在《宪法》第6条中加入“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第四，把《宪法》第8条第1款进一步修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第五，《宪法》第11条及1988年修正案原规定个体经济和私营经济是社会主义公有制的“补充”，现修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，从而提高了非公有制经济在国民经济体系中的宪法地位。第六，把《宪法》第28条中国家所打击的“反革命活动”，改为“危害国家安全的犯罪活动”，使这一概念在法律上更容易操作。

6．中国的修宪程序——从《党章》到宪法？

据报道，2004年修宪在程序上比以往三次修宪更为民主。以往修宪一般是中共中央在党内基本决定后再征求社会意见。修正案先在全国人大代表会议之前召开的党代会上进入中共《党章》，然后通过人大会议一字不动地进入宪法。这次修宪却首先征求意见，然后交由中央决定，且全国人大在审议时对修正案文字和标点符号作了次要调整。这在人民共和国历史上还是第一次。

2003年5—6月，中央宪法修改小组在上海、四川、北京等地先后召开6次座谈会，直接听取全国31个省市自治区、中央和国家机关有关部门和部分企业负责人以及专家学者的意见。在征求各地方和各部门意见的基础上，中央修宪小组于7月初拟出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》草稿。经政治局常委会和政治局会议讨论后，以征求意见稿的形式下发各省市自治区党委、中央和国家机关各部委党组、解放军总政治部以及各人民团体党组，再次征求意见。8月28日，胡锦涛总书记主持召开各民主党派中央和全国工商联的负责人以及无党派人士座谈会。座谈会在肯定征求意见稿的同时，也提出了修改建议，尤其是希望将社会变革中出现的新社会阶层都是中国特色社会主义事业的建设者的论断，反映到宪法关于统一战线的表述中。9月12日，吴邦国委员长召开部分理论工作者、法学专家和经济专家座谈会，听取意见和建议。

根据这些意见，中央修宪小组进一步修改征求意见稿，采纳了关于完善土地征用制度、紧急状态制度以及在统一战线组成中增加社会主义事业的建设者等建议。在中央政治局常委会和政治局会议反复讨论后，最后形成草案并提请中共十六届三中全会审议。过去历次中共修宪建议都是经中央政治局会议审议后形成，而这次修宪首次由中央全会审议修宪建议。10月11日，出席中共十六届三中全会的342名中央委员会委员和候补委员对草案给予高度评价。10月14日，中央全会通过14条修宪建议，并向十届全国人大常委会提出。

2003年12月22日，十届全国人大常委会召开第六次会议，修宪正式进入法定程序。依据宪法第64条固定的修宪特别程序，委员长会议拟订了常委会宪法修正案草案代拟稿，于12月27日提请常委会表决，结果全票通过，并决定将修宪议案提请十届人大二次会议审议。2004年3月8日，在全国人大全体会议上，王兆国副委员长受人大常委会委托就宪法修正案草案作了说明。有些代表在会上提出了一些建议和意见。根据这些意见，大会主席团于3月12日举行第二次会议，表决通过了修宪草案，并提出审议情况报告和修宪草案修改稿，交各代表团审议。报告建议对修宪草案的两处加以修正。第一，关于土地和私有财产的征收、征用和补偿问题，建议删除一个标点符号，以明确表明“依照法律规定”既规范征收、征用行为，也规范补偿行为。第二，和中共十六大报告相一致，建议删除草案中“沿着建设中国特色社会主义道路”的“建设”两字。3月14日，出席会议的2903名全国人大代表以无记名投票方式高票通过修改后的修宪草案，仅10票反对、17票弃权。