四、联邦德国

欧洲另一个主要国家——德国——的立宪经历相对较短，并经过了更为痛苦的过程。和中国类似，德国在传统上是一个专制国家，并经过了两次战败之辱，只是在20世纪中叶以后才真正步入宪政的。但建立在法治的基础上，德国宪政发展很快，大有后来者居上之势。德国的宪政经验是令人鼓舞的，值得世界各国借鉴、效仿。

1．第二次世界大战之前

和英国与法国相比，德国在经济、工业与民族统一等各方面都是后起国家。宪政也不例外，因为它建立在统一国家的基础上，而日耳曼直到19世纪后期才获得统一。然而，日耳曼的制宪努力却早在19世纪中期就已开始。在1848年的革命中，日耳曼人民在法兰克福的保罗教堂（Paulskirch）起草了该民族第一部宪法，并对人权提供了基本保障。但由于革命流产，保罗教堂宪法从未生效。

1870年，在普鲁士联军打败法国后，俾斯麦整合了日耳曼君主国，完成了德国统一。1871年，德国制定了第一部成文宪法。这是一部帝国宪法，国家的最高权力掌握在国王及其任命的总理手中。国王有权解释宪法、解散议会、宣布戒严、制定外交政策并监督所有联邦法律的执行。宪法也没有对公民权利提供普遍保障。虽然帝国议会实行成年男子普选制度，但由于人民缺乏参政意识，议会权力实际上为少数贵族所控制。第一次世界大战以德国战败告终，帝国宪法以随着帝国的崩溃而无效。

1918年，第一次世界大战失败后，德国仓促成立了魏玛共和国（Weimar Republic）。为了和德国专制传统决裂，德国特地将首都从柏林转移到两位自由主义诗人的故乡——魏玛。次年，德国人民制定了一部自由民主的《魏玛宪法》。这部《宪法》继承保罗教堂宪法的传统，试图对个人基本权利提供实质性保障。政府实行民主选举，议会实行两院制，且帝国议会（众议院）根据政党比例代表制选出。但由于德国当时的民主基础过于薄弱，社会上层极为保守并念念不忘帝国亡灵。严峻的经济形势和大萧条所带来的经济危机，使社会处于不断的动荡与恐慌之中。比例代表制使民主政府过于分裂，难以形成稳定的多数，进而引起内阁过分频繁的更迭。（详见第十八讲）所有这些都不利于一个温和民主政体的生存，并最终为纳粹的独裁统治创造了机会。

2．第二次世界大战之后

第二次世界大战再次战败以后，德国被盟军分为4个军事管辖区。1948年，美、英、法三国占领区的各州政府提议制定宪法。在宁静的琪米斯湖畔，宪法学家起草了以该湖命名的《基本法》草案。次年，议会理事会讨论并修改了草案，并在超过2/3州议会通过后生效。同年，苏联所占领的地区也通过了一部宪法。从此，东联邦德国开始了长达40年的分裂。1990年的《统一条约》使东德获得兼并，德国重归统一。原联邦德国的宪政体制也被扩展到前东德。统一之后，《基本法》经过少量修改，被适用于整个德国，并“对全体德国人民有效”，从而成为统一德国的宪法。

《基本法》共146条，分为11章。第一章包括前19条，从积极和消极两个方向定义了公民基本权利及其限制。第二章共18条，定义了国体的基本特性、联邦（Federation）和州（Laender）政府之间的权力关系、地方自治与政党原则。第三与第四章共16条，分别规定了代表全民的联邦众议院（Bundestag）和代表各州的联邦参议院（Bundesrat）之组成、选举和议事程序。第五与第六章共16条，分别规定了联邦总统和以总理（Chancellor）为首的联邦内阁的资历、选举、任期、权力范围和相互关系。第七与第八章共22条，进一步处理联邦和各州的立法与执法权限。第七章界定了联邦与州政府的立法权力范围，分别列举了联邦的专有（Exclusive）立法权和联邦与州共有（Concurrent）的立法权；第八章则规定了各州执行联邦法律、联邦直接执行及其与州政府共同执行之任务，从而形成了联邦立法、各州执法的纵向分工。最后，第九章共13条，规定了法院的结构和独立地位，并定义了联邦宪政法院的组成、选择与管辖权。

值得特别指出的是，《基本法》特别建立了宪政法院以保证宪法的实施。作为大陆法系国家，德国一直采用专门法院系统来审查不同实体领域的诉讼。《基本法》制定后，又在原有专门法院的基础上增设了一个专门法院系统——宪政法院，由联邦（最高）、各州（上诉）和地区（基层）宪政法院组成。德国综合了美国与法国的经验，授权宪政法院同时审查由公民提出的具体争议和有关政府机构提出的抽象法律争议，并撤销和《基本法》相抵触的立法条款。在战后半个多世纪的发展过程中，宪政法院制定了丰富的案例法，使《基本法》的文字与精神充分落实到社会与政治生活中，《基本法》因此而获得了公民的普遍尊重。