二、宪法的基本结构

宪法的结构很简单，一般分为三部分：前言、正文与修正案，后面两部分一般都应该具备法律效力。宪法条款在性质上分为两类：或者是规定国家机构的设置及其义务权限的划分，或者是规定对公民权利的保护。有的宪法正文很短，例如美国《宪法》只有7条。现代国家的宪法都比较长，例如法国《第五共和宪法》有15章、92条；德国《基本法》共10章，146条；中国《宪法》分为4章，共138条。尽管在细节上存在诸多不同，各国宪法的结构在大体上是相似的。

1．前言与总纲

宪法一般都会有个“前言”或“序言”，可长可短——美国《宪法》的前言很短，只有80个字；法国《第五共和宪法》和德国《基本法》的前言也都很简洁，中国《宪法》的前言则很长，有1800字之多。宪法前言一般说明了制宪的主要目的和宪法所要突出的价值观念，例如美国《联邦宪法》的制定是“为了形成一个更完善的联邦”，法国《人权宣言》强调了“人的自然、神圣与不可剥夺之权利”。由于前言一般被认为只是宣示性的，因而没有法律效力。即使在实行宪法审查的国家，前言也不能产生具体的权利或义务。但作为例外，法国《宪法》的前言对公民权利的保护发挥着重要作用，因为其中提到了《人权宣言》和法国《宪法》的第四共和前言这两部人权保障文件，而宪法正文却几乎没有规定任何权利。

有的国家宪法还有“总纲”，目的是进一步规定宪法的基本原则。美国、法国与德国《宪法》都没有总纲，但法国《第五共和宪法》的第一章规定了“国家主权”，在性质上相当于总纲，内含三条。其中宪法第2条规定，“法国是一个统一、世俗、民主和社会的共和国”，对“所有公民保证在法律面前的国籍、种族或宗教之平等”，共和国的座右铭是法国革命提倡的“自由、平等、博爱”，其原则是“民有、民治、民享”。第3条规定“国家主权属于人民”，选举应该“永远普遍、平等和秘密”。第4条规定了政党在选举中所发挥的作用，它们应自由形成并自由从事活动。因此，统一、世俗、民主、主权在民、政党自由、社会平等构成了法国宪法的核心价值。

2．宪法正文——国家机构

“宪法”（constitution）的原始含义是“组织结构”，因而宪法的一个必要组成部分是国家机构的设置及其权力与义务的划分。这主要有两方面的内容：中央与地方的关系和主要是中央政府的内部权力结构。以美国《宪法》为例，第1至第3条规定了联邦政府的国会、总统与法院的权力，第4条要求州际合作，第6条规定了重要的“联邦最高原则”，即宪法以及根据宪法所制定的法律和条约是国家的最高法律，不论各州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。美国是联邦制国家，但宪法对联邦制的规定却甚为简约。这大概是该问题在立宪当时较为敏感，且作为法治国家，宪法只需要规定中央（联邦）和地方（各州以及被认为是构成州的组成部分的地方政府）的法律关系。除此之外，联邦和各州政府完全独立。相比而言，联邦德国对联邦与各州关系的阐述要详细得多。从第二章起，《基本法》分别规定了联邦与各州关系（其中还包括基本国体和政党原则）、联邦参众议院、总统、内阁、联邦的立法权以及立法程序、联邦法律的执行和联邦行政及其各州参与、司法组织与管理、联邦与各州的财政分配。

中国和法国都是单一制国家，但中央和地方关系仍然是宪法规定的基本内容，尽管这类规定并不占据十分醒目的地位。法国《宪法》的正文几乎全部都是关于中央国家机构的设置：第二至第十章分别规定了共和国总统、内阁、议会、议会与内阁之间的关系、宪政院、司法权力机构、高级法庭和经济与社会委员会。第十一章规定了法国的领土单元，分为县、省和海外领地。第十二章规定了法国与欧洲共同体之间的关系。中国《宪法》的第三章规定了“国家机构”，其中第一至第四节分别规定了全国人大、主席、国务院与中央军委，第五与第六节规定了地方各级人大与政府和民族自治机关，第七节规定了中央与地方的法院与检察院。

国家机构在宪法中获得规定的顺序一般代表着其宪法地位和重要性。例如全国人大是中国的最高权力机构，因而在宪法中首先获得规定。法国的总统也享有崇高的宪法地位，因而宪法首先规定了总统。尽管总统地位不应高于整个议会，总统在宪法上高于参众两院的议长。然而，在三权分立的国家里，立法、执法与司法三项最高权力总的说来是平等的。和中国《宪法》类似，美国宪法首先规定了国会，表明了代议机构在民主国家的最高合法性。但至少从历史发展来看，国会与总统和最高法院是平行的最高机构。美国《宪法》之所以首先规定国会，更主要是因为立法是法治国家的先决条件；议会必须首先立法，执法机构才有法可依，法院才有法可判。同样，美国《宪法》在三个最高机构中最后规定了法院，并不表明司法地位不如执法或立法机构，而是因为法院判决通常是在立法与执法行为之后。事实上，正是因为司法判决是最后的，所以法官成为最终“拍板”的决定者。这对难以修正的美国《宪法》尤其重要，因为它表明最高法院实际上成为宪法的最高解释者甚至修订者。

3．宪法正文与修正案——权利保障

宪法的最终目的在于保障公民的基本权利，因而所有的现代宪法都设有专门的章节以规定受到保障的权利。而且为了强调其首要地位，有些国家把基本权利的定义放在宪法的开篇。和联邦宪法不同，美国有相当多的州都首先规定了权利条款。德国《基本法》第一章就规定了“基本权利”，共19条。其中第1条又规定了最重要的条款：“人格尊严不可侵犯，一切国家权力均有责任尊敬与保护之”，并进而规定其余18条具体权利。最后，“基本权利应作为可直接实施的法律，约束立法、执法与司法机构”。某些权利的行使受到一些先决条件的限制。例如第2条第1款规定：“只要不妨碍他人权利、不违反宪政秩序或道德，每个人都有权自由发展其个性。”第18章规定基本权利可以“因抵抗自由民主的基本秩序而滥用表达见解的自由”而丧失，权利是否丧失及其程度由联邦宪政法院决定，但宪政法院从未适用过这一条款。第19条专门规定了“基本权利之限制”。一般地，基本权利可以通过法律而受到限制，但“在任何情形下，基本权利的本质都不得受到侵犯”，且如果受到了公共权力的侵犯，任何人都可以求助于法院来维护其权利。

中国《宪法》也在第二章（第一章“总纲”之后）规定了“公民的基本权利和义务”，共24条。其中第33条第2款和第4款规定，“公民在法律面前一律平等”,“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”总的来说，对权利的保障还是多于义务，纯粹对义务的规定主要体现在最后的第51—56条，但某些权利也伴随着义务。例如第46条第1款规定，“公民有受教育的权利和义务。”第49条规定，“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”，但“夫妻双方有实行计划生育的义务”；“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。”对于宪法应当规定义务的问题，留待以下专门讨论。

部分因为美国制宪者把重点放在政府体制的设计而不是权利的罗列上，部分因为联邦被普遍认为是有限权力的政府，因而没有必要甚至不应该再专门规定权利，美国宪法的正文包含了很少的权利保障。主要的权利保障是以后的修正案陆续制定的，其中最重要的有1791年通过的前十条修正案，统称为《权利法案》,1864年内战结束后通过的第十三至第十五修正案等。和美国类似，法国《第五共和宪法》在正文中也没有专门的权利条款。这也是为什么宪政院在1971年之前一直没有对立法是否侵犯了公民权利作出判决。但在1971年，它还是在宪法前言中找到了依据。前言说明法国的人权与国家主权原则定义于1789年的《人权宣言》，并获得1946年第四共和宪法前言的肯定和补充。因此，法国第五共和的宪法权利要到《人权宣言》和《第四共和宪法》前言里寻找。

4．宪法不应该规定什么

读者需要注意的是，宪法不仅应该规定基本人权和与之相适应的制度保障机制，而且作为一部基本法，也不应面面俱到、包罗万象。首先，宪法是公民权利的保证书，因而不应该规定公民义务。其次，宪法不是普通的政策宣言，不应该规定过多的经济制度。由于经济体制必然随着经济与社会的不断发展而有所变更，因而如果宪法规定的经济制度过于具体，必然成为经济改革、社会发展与立法变迁的桎梏。最后，宪法不是政治口号，因而不应该规定过多的积极权利。中国1982年《宪法》仍然规定了不少积极权利，例如劳动和社会保障的权利。这是否意味着政府有义务帮助公民就业（从而获得劳动的机会）？是否意味着广大农民应该被纳入社会保障体系？作为有约束力的法律权利，宪法规定的权利承诺是要兑现的，而诸如就业与社会保障的权利则可能要求国家承担超出其能力范围的义务。因此，要认真对待宪法，就不能将宪法变成一盒包医百病的“万金油”；事实上，万金油什么病都治不好。