五、宪法权力关系

在一个宪政国家，权利不只是不受限制的自由，而且需要国家权力的保障。但是因为国家权力可能成为侵犯权利的主体，因而权力需要受到制约，从而产生了复杂的制约机制：政府权力需要受到人民制约，中央权力需要受到地方制约，地方权力需要受到中央制约，立法权力需要受到司法制约，行政权力同时需要立法和司法制约。

1．如何保证政府对人民负责？

在所有权力关系中，官民关系是首要关系。只有保证人民的中心地位，才能保证政府以民为本。民本的制度基础是民主，民主的首要形式是选举。现代国家宪法一般都以人民主权为基本原则，譬如中国1982年《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但是只有落实选举，才能实现民主。没有周期性选举，政府自我生成，因而必然感觉不到人民的压力，也就无法保证政府对人民负责。中国宪法规定全国和地方各级人大是代表人民行使权力的机构，但是如果人大选举不能依法进行，那么人大代表参政议政的能力必然大打折扣。

2007年1月，辽宁省举行实况第十届人大第五次会议，某些与会代表心不在焉、昏昏欲睡，有的甚至睡意正酣，即便会议结束时的热烈掌声也没有将他们惊醒。这样的人大代表如何代表人民的利益参政议事？而他们之所以对于自己的宪法职责如此不尽心，无非是因为他们并没有感受到选举的政治压力。

2．民主与民生

如果民主得不到落实，那么民生就得不到保障；如果人民不能通过选举保证政府对他们负责，那么就不能防止地方政府滥用职权与民争利，进而引发普遍不满乃至群体性事件。2008年6月28日，贵州瓮安县公安局对该县女学生李树芬的死因鉴定结果引起不满，当地群众聚集到县政府和县公安局并发生冲突，县委、政府和公安局遭到焚烧打砸，百余民警受伤。事实上，地方群众的普遍不满并不是这一次孤立事件造成的，而是地方官民矛盾长期积压的结果。正如贵州省委书记所总结的：这次事件表面的、直接的导火索是李树芬的死因，背后深层次原因却是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中侵犯群众利益的事情屡屡发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位，一出事就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张。地方政府之所以如此作风，无非是因为他们在制度上不对当地老百姓负责。如果他们是由老百姓选举产生的，或地方民意对他们发挥很大作用，试问他们可能这么多年来一贯如此吗？为什么地方人大在这次事件的解决过程中没有发挥任何作用，甚至没有任何人期望他们发挥任何作用？

3．豪华办公楼不仅是道德问题

如果不能保证政府对人民负责，那么就无法防止地方政府侵吞纳税人的钱财。近年来，不少地方政府的豪华办公楼纷纷曝光，其奢华程度令人吃惊。更有甚者，某些政府办公楼在兴建过程中直接侵犯了地方人民的基本利益。显然，人民建立并供养政府的目的是让政府为人民服务，而非让政府自利，但是如果不能通过民主程序控制政府权力，那么各种政府自利就是不可避免的结果。之所以出现那么多豪华办公楼，不仅仅是因为地方官员“思想觉悟不高”；更为根本的是，许多地方还没有建立起控制豪华办公楼的民主机制。

4．如何保证“取之于民、用之于民”？

任何国家、任何地方的资源都是有限的，如何分配有限的资源就成为一个重要宪政问题。在民主体制，公共资源应被用于对公共利益至关重要的事项上，譬如保证儿童的基本安全。因此，同样是用纳税人的钱建造两座大楼，一座小学校舍、一座政府大楼，民主决策程序的政府预算将向前者倾斜，至少维持小学校舍的安全性能。在民主决策体制不完善的地方，政府预算不可避免地向相反方向倾斜，甚至连小学生的基本安全都得不到保证。在2008年5月12日的汶川大地震中，大批中小学教学楼倒塌，造成大量正在上课的学生和老师伤亡，就显示了校舍“豆腐渣”工程的严重后果。如果地方民主不完善、公共预算没有公众参与，就不能保证纳税人的钱“取之于民、用之于民”，而非用之于官。

5．如何防止贫困地区铺张浪费？

宪政国家经验表明，人民对财政预算的知情权和控制权是民主宪政的起步。如果政府预算不公开，人民无法监督、控制，那么即便一个地方再贫困，也不能避免政府花钱大手大脚、铺张浪费。2005年7月，西部一贫困县教育局曾拿出高档洋酒“人头马”招待大学生志愿者，而教育局长却称费用“未超标”。为此，国务院扶贫开发领导小组专门发布“反对贫困地区铺张浪费”的通知，指出“一些贫困地区超标准兴建办公楼、用公款吃喝、超能力举办大型节庆活动等铺张浪费问题突出”，并规定贫困地区“一律不准新建、购买机关办公楼”。为什么贫困地区会发生铺张浪费现象？如何决定政府开支是否构成“铺张浪费”？究竟应该由谁决定纳税人的钱花在什么地方？

6．如何杜绝贪污腐败？

如果民主监督不到位，不仅无法防止地方政府铺张浪费，而且也难以杜绝官员个人的贪污腐败。民主的特征是官员自下而上由选举产生，而一旦自下而上的渠道不畅通，官员任免成为自上而下的过程，那么任免权必然掌握在少数人手中，官职就难免成为权钱交易的对象了。近年来，买官卖官成为相当普遍的地方现象。卖官者可以通过交易得到一笔黑色收入，买官者钱从何来？当然是向“下游市场”伸手，最后是全社会为官场腐败买单。有的贪腐官员甚至将大批资金转移海外，一旦在位期间捞足了便一走了之。

7．自上而下的局限性

如果自下而上的机制不发达，自上而下的监督当然也可以发挥一定作用，但是由于中央和地方、上级和下级信息不对称，上级监督成效有限，而且成本巨大。在中国的单一制体系，作为基层政府的乡镇不仅承载着繁重的执法职能，而且需要应付来自各个层次的上级监督，各种名目的达标、检查、评比活动层出不穷，令乡镇政府应接不暇。对于某些贫困地区，上级监督甚至成为财政上不能承受之重，因而只有靠“打白条”欠账招待上级检查人员，有的餐馆甚至因此而资金欠缺、关门倒闭。即便地方政府有足够的财力还账，这笔吃喝费用最后还是由当地人民买单。2012年中共十八大之后，中央显著加大了反腐力度，但是能否从根本上遏制各级腐败，仍有待观察。

8．“上访”——中国“国情”？

由于自下而上渠道不畅通，地方问题不能在当地得到解决，不少地方的老百姓只有走“上层路线”，通过“上访”向上级领导反映地方冤屈。2005年5—7月，全国三千多县、市、区公安局长接待群众上访近15万起之多。然而，中央和上级政府的人手和资源是有限的，无法一一处理如此大量的上访，因而大量地方问题只得不了了之。要真正解决“上访”问题，只有依靠自下而上的地方民主政治过程，使地方政府真正对当地选民负责。

9．自下而上的作用

近年来，中国台湾地区的政制不断发展，其中某些经验值得研究。正是通过保障自下而上的地方选举和言论自由等政治权利，政府官员的贪腐得到一定程度的遏制。前“总统”陈水扁的女婿因涉嫌内部交易而遭到刑讯，最后被判处8年有期徒刑。作为“第一家庭”的陈水扁夫妇涉嫌贪污“国务机要费”，而受到司法机关传讯。令人刮目相看的是，所有这一切都是在陈水扁当局当权的时候发生的。当然，不要以为台湾地区的司法机构很“牛”；如果没有新闻媒体自由揭露“第一家庭”的贪腐、没有成千上万民众的游行集会、没有国民党等“反对党”的有组织抗议，这类弊案是不可能公布于众，更不用说得到公正审判。最后，台湾民众通过选举过程撤换了不得人心的领导人。2008年3月，国民党候选人马英九成功当选台湾地区领导人，完成了所谓的“二次政党轮替”。

由此可见，宪法确实和每个人的生活息息相关，因而值得每个人关注；如果宪政问题得不到妥善解决，那么政权就不可能稳固，社会就不可能安定，老百姓的基本权利乃至基本生存就得不到保障。因此，要真正关心中国，首先就应该关心中国的宪政，认真对待中国的宪政问题。我们同时看到，宪法是丰富多彩的，宪政问题是形形色色的，宪法学就像是一本故事书，但我们要告诫读者的是，学宪法并不等于听故事；故事、事件或案件只是一个体现宪法原理的问题，就像物理题是体现物理学原理的问题一样，关键是要弄清背后的原则和推理。

当然，宪法并不是什么神秘的东西。宪法不是抽象的原则，不是空洞的理论，更不是不可兑现的政治口号；恰好相反，它是一门关系具体生活的实实在在的学问。我们希望读者以平常心学宪法，像对待普通法律一样对待宪法。宪法是“基本法”、“根本大法”、“更高的法”，但宪法首先是法。只有明确宪法的基本法律定位，宪法才可能发挥实际法律效力。惟其如此，大家所学的宪法才是一门法，而不是一种另类的政治宣言。