第四节 灾害救助的内容与过程

一、灾害救助的内容

1．灾害救助的内容

灾害救助的内容有广义和狭义之分。

广义灾害救助的内容主要有：

（1）紧急抢救，即在灾害发生后的危急关头，动员和组织一切力量抢救、转移受灾人民的生命财产和国家财产，抢救受灾的农作物，抢救被灾害破坏的交通、供电、供水、通信等生命线工程，尽快恢复灾区的社会经济生活秩序。

（2）安排灾民生活，即把抢救出来的灾民安置在安全地点，使他们有吃、有穿、有住、有医，安排好下一季农作物收获前灾民的生活，修复因灾倒塌的住房，使灾民安定生活。

（3）恢复工农业生产和基础设施，重建因灾损毁的工商企事业单位、道路、电路、医院、学校及农田水利工程等。

（4）扶持灾民恢复生产，使灾民生产活动迅速地重新恢复到灾前水平，甚至有所提高。

狭义的灾害救助则是指民政部门负责实施的灾害救助工作。根据我国现行政策法规，国家和社会直接救助的对象一般不包括城镇居民。只有极少数城市无业居民、个体户、盲流人口由民政部门负责灾后救济。民政部门实施的灾害救助工作的内容有八个方面：

（1）掌握灾情，即及时、准确、全面地掌握灾害发生发展变化情况、各种灾害损失的情况，因灾带来的生产、生活困难问题及解决的措施，为开展救灾工作提供依据和参考。

（2）组织并参与紧急抢救、转移和安置灾民。

（3）受理、发放和使用救灾救款物，即利用国家安排的灾害救济预算及社会各界捐赠资金和物资，帮助灾民解决吃、穿、住、医方面的基本生活困难。

（4）检查、督促国家生产自救、互助互济、救济扶持、灾后恢复重建等方面方针政策的贯彻执行情况。

（5）发动、组织和指导有关救灾的社会互助互济活动；接收、分配、使用、管理国外援助和国内捐赠的救助款物。

（6）妥善解决遗属、遗孤和残疾人员的抚恤安置问题。

（7）组织指导救灾扶贫工作，扶持灾民生产自救。

（8）总结交流救灾工作经验。

2．灾害救助内容的组成

灾害救助内容由两大部分组成，即由对灾民的救助和对灾区社会的救助两部分组成。

对灾民的救助包括如下内容：

（1）救助灾民生命，这是灾害救援的基本内容。灾害尤其是突发性重大自然灾害的发生是以造成人员伤亡和财产损失为特征的，因此尽最大努力最大限度地减少灾区人员伤亡是灾害救助的最直接目的和基本内容。

（2）为灾民提供基本生存保障。大灾的发生往往使灾民的衣、食、住、医等生存条件丧失殆尽。这就要求我们在救助灾民生命的同时，解决灾民基本生存问题，为灾民提供基本的生活资料，包括发放救灾物品，帮助灾民恢复生产，搭建灾民临时住所等内容。

（3）实施心理救助，安抚灾民情绪。大灾的发生不仅摧毁灾民的生存条件，还冲击着灾民的精神和心理，从而产生不利于恢复的消极情绪和心态。实施心理救助，安抚灾民情绪，重构被灾害破坏了的精神世界，也是灾害救助的重要内容。

（4）帮助灾民确立自力更生的能力。灾民自力更生的能力指灾民在大规模救灾活动停止后，依靠自己的力量，进行正常的物质和精神生活的能力。恢复或帮助灾民确立自力更生的能力既是灾害救助的重要内容，也是灾害救助的根本目的。

对灾区社会的救助是对灾民救助顺利进行的保障和前提。没有对灾区社会的救助也不可能全面实施灾害救助的目标。对社会的救助就是借助一切手段，整合社会组织、恢复社会功能、实现社会生活的全面正常化。对社会救助的主要内容是社会功能的恢复、社会组织的重构、社会机制的整合、公共设施的恢复、社会控制力量的加强、社会生活的有序化等。没有对社会的这种救助活动，社会得不到整合，社会关系得不到恢复，人们生存的社会环境不能恢复正常，对灾民的救助将要受到限制。因此，灾害救助任务的全面完成，必须将对灾区灾民的救助与对灾区社会的救助正确地结合起来。

目前重大灾害救助内容的特点有：

一是对灾民的救助与对灾区社会的救助相结合。对灾区社会的救助是对灾民救助顺利进行的保障和前提。其主要内容有：社会功能的恢复、社会组织的重构、社会机制的整合、公共设施的恢复、社会控制力量的加强和社会生活的有序化等。

二是物质救助与心理救助相结合。灾害在给人们造成物质损失和躯体伤害的同时，也会给人们造成巨大的心理伤害。由于灾难的不可预知性、不可抗拒性及其所造成的毁灭性后果，当遇到这种突然的、强烈的刺激时，个体的心理防御会显得苍白无力，就会出现心理失衡、心灵创伤等问题，这种心理的伤害不仅是构成灾害破坏的重要内容，而且还会对以后的灾害救援工作带来巨大障碍。因此，现代意义上的救援工作，不仅要救助物质受损和躯体受伤的灾民，也要救助心理受伤的灾民。与财产和生命的救助相比，心理救助在对人们心理平衡的重建和应激行为的疏导上发挥着难以估量的作用。及时的心理救助，有利于促进人们灾后的适应和心理康复，避免精神痛苦的长期化和复杂化，更有利于激励人们战胜灾害。

二、灾害救助的过程

随着社会发展进程的加快，人们愈加认识到社会可持续发展的重要性。因此，把灾害救助作为一项系统而复杂的社会工程来建构，而不是一个简单的为灾民发放救济款物的程序，逐步增强灾害救助系统的协调性与科学性，是发展灾害救助制度的关键。灾害救助过程具体可以分为以下几个环节：

1．灾前准备

灾前准备也称备灾。备灾是灾害救助过程的“先行官”，只有备灾充分，才能保证后续救灾的顺利实施。备灾，首先指各种资源储备，如物质、人力、信息等资源的储备。其次，备灾还包括灾害预测会商，通过遍布全国的灾害预警网络传来的信息，组织专家会商分析，对重大自然灾害的发生、发展做出预测，指导地方建立灾害紧急预案，建立灾害来临时转移避险和临时生活保障的方案，储备救灾物资，建立辐射全国的储备点，储备灾害救助必备的物资，以及建立快速灾情信息网络，等等。

2．临灾抢救

即时行动体现了灾害救助的时效性。因为如果超过了救灾时限，不仅灾民的生命财产会遭受重大损失，而且会使灾民对政府乃至社会各界失去信任，从而加大社会救助整体工作的广度和难度。

即时行动包括：（1）紧急转移灾民，可能或已受到灾害威胁的群众都要被即时转移脱离危险区。（2）安置灾民，即保证被转移安置灾民的吃、穿、住、医疗等基本生活，尽快恢复灾区儿童的教学等。（3）核查和评估灾情，进入灾区第一线，了解、统计灾害造成的损失并即时上报。备灾和即时行动成功有效，便可以使灾情危害降到最低点，使灾民生活安全且有基本保障。

3．灾后救助

自然灾害发生的客观性使得灾后救助不可避免。灾后救助主要包括向灾区紧急调拨救灾物资、向灾区下拨救灾资金、协调有关部门向灾区提供支持以及发动和管理救灾捐赠并向灾区调拨捐赠款物等。

随着2008年《救灾捐赠管理办法》的出台，救灾捐赠行为在逐步规范。捐赠物品种类丰富，受益主体不断扩大，同时一些地区还积极发挥公益慈善组织的作用。如上海市成立了“上海慈善捐赠救助物资服务中心”（民办非企业单位），在全市设立了首个工作站，以高效地承担起经常性的捐助工作。

4．恢复重建

恢复重建也是灾害救助过程中不可忽视的一项内容，主要包括房屋重建，即通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代贩、自行借贷、政策优惠等多种途径筹集建房资金，尽快使灾民住上有更高抗灾能力的新房。另外还有灾民口粮救助和生产恢复。主要通过借粮、捐粮、政府救济等方式对灾区群众予以口粮救济，使灾民渡过难关，并组织和帮助灾民使其尽快恢复正常的生产等。

综上来看，通过一系列的备灾、临灾抢救、灾后救助以及恢复重建，使灾害救助逐步实现制度化、规范化、体系化，在灾害救助实施探索的过程中不断加深人们对于灾害救助这一社会救助体系重要构成的认识与理解。