第一节 行政程序概述

一、行政程序的概念和特征

行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。方式是指行政主体实施行政行为时采用的各种具体方法和形式。步骤是指行政主体完成某一行政行为所要经历的阶段。时限是指行政主体实施行政行为的时间限定。顺序是指行政主体实施行政行为所必经的步骤间的先后次序。行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式，行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。所以，行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合，反映了行政权运行的过程。行政主体实施行政行为离不开行政相对人的参与，因此，行政相对人参与行政行为程序也是行政程序不可缺少的内容。各国的行政程序立法都不同程度地对行政相对人参与行政行为程序作了规定，例如，韩国《行政程序法》第1条规定：“本法之目的在于规定有关行政程序之共通事项，谋求国民之行政参与，确保行政之公正性、透明性及依赖性，保护国民权益。”行政程序作为行政行为的形式，是与行政行为的实体内容相对称的，是同一行政行为的两个方面。它们相互依存，不存在没有实体内容的行政程序，也不存在不通过程序就能实现的行政实体内容。

行政程序具有下列特征：

1．行政程序的法定性。行政程序的法定性是指用于规范行政行为的程序必须通过预设的立法程序法律化，使其具有控制行政行为合法、正当运作的强制力量。行政程序的法定性表明：（1）尽管任何行政行为都是由实体和程序两部分构成，但并不是所有的行政行为的程序都必须法律化，只有那些能够对行政行为产生控制功能的程序，才有必要成为法定程序。（2）行政程序的法定性要求行政主体在实施行政行为时必须严格遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，这是行政法治的基本要求。如果行政主体实施行政行为时程序违法，则要承担不利的法律后果。

2．行政程序的多样性。在现代社会中，由于行政事务纷繁复杂，不同的行政行为必然会有不同的行政程序，不同的行政程序又适用于不同的行政行为，因此行政程序在客观上呈现出多样性的特征。行政程序的多样性增加了行政程序法典化的难度，要将多种不同性质的行政程序规定在一部法典中，不仅需要有较深厚的行政法学理论作指导，而且也要有相当娴熟的立法技术相配合。

3．行政程序既有统一性又有分散性。尽管行政行为具有多样性的特征，但是不同性质的行政行为在程序上仍具有共性的问题，对此，可以制定统一的行政程序法典予以规定。而特殊的行政程序通常只适用于一些有特别要求的行政行为，由此，它们难以规定在统一的行政程序法典中，通常是以单行的行政程序法规作出规定，或者分散规定于各行政实体法文件中。这就形成了行政程序中基本程序统一和特殊程序分散的特征。

二、行政程序的分类

从不同的角度，可以对行政程序作不同的分类。认识行政程序的种类及其内容，有助于行政主体正确地实施行政行为，有助于行政相对人参与到行政行为的过程中来，监控行政主体依法实施行政行为，保护自己的合法权益。

1．抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。这是以抽象行政行为与具体行政行为的分类为基础的。行政行为有抽象行政行为与具体行政行为之分，与此相对应，行政程序也可以分为抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。抽象行政行为的程序，是指行政主体实施抽象行政行为所必须遵循的方式与步骤。抽象行政行为具有普遍性与后及性的特征，它比具体行政行为的影响要广泛、深远得多，因而它在程序的设计上就比较正式、严格，更注重民主。具体行政行为的程序，是指行政主体实施具体行政行为所必须遵循的方式与步骤。具体行政行为具有执行性特征，因而在程序的设计上相对简便、灵活，更注重效率，注重保护行政相对人的合法权益。

划分抽象行政行为程序与具体行政行为程序的法律意义在于：（1）不同性质的行为，有不同的程序要求。（2）违反不同性质的程序，将导致不同的法律后果，适用不同的法律救济途径。

2．内部行政程序与外部行政程序。这是以内部行政行为与外部行政行为的划分为基础的。内部行政程序是指行政主体实施内部行政行为时所必须遵循的程序。如国家公务员的任免程序、报告审批程序、公文处理程序、规章备案程序等。外部行政程序是指行政主体作出外部行政行为所遵循的程序。如行政许可程序、行政处罚程序、行政征收程序等。

划分内部行政程序和外部行政程序，目的是要充分认识外部行政程序的重要性。外部行政程序是行政程序的核心部分，其是否完备是衡量现代行政民主化与法制化的一个基本标志，外部行政行为如不重视程序上的法制化，极易出现失职、越权或滥用职权现象，不利于社会的稳定和民主的发展。因此，应注重将外部行政程序法律化。当然，内部行政程序与外部行政程序并不能决然分开，它们通常紧密联系、相互交织在一起发挥作用，有时内部行政程序可以转化为外部行政程序。所以，无论是外部行政程序还是内部行政程序，当法律有规定时，行政主体都应当遵守而不得违反，否则，将承担不利的法律后果。

3．强制性程序与任意性程序。这是以法律规定行政主体实施行政行为时，对所遵循的程序是否可以自由选择为标准所作的分类。强制性程序是指法律对行政行为的程序作出了详细、具体、明确的规定，行政主体在实施行政行为时没有自由选择的余地，必须严格遵守法律规定而适用的程序。任意性程序是指法律对行政行为程序未作出详细、具体、明确的规定，行政主体在实施行政行为时可以自由选择而采取的程序。

划分强制性程序与任意性程序的意义在于，对于强制性程序行政主体必须遵守，不得随意选择或违背，否则将导致该行政行为违法。而对于任意性程序，行政主体可以酌情选择适用，一般不直接导致行政行为是否合法，而主要引起行政行为是否合理的问题。

4．事先行政程序与事后行政程序。这是按照行政程序适用的时间顺序不同所作的分类。事先行政程序是指行政行为实施前或实施过程中应遵循的程序。如行政处理过程中的调查程序、行政处罚过程中的告知与听证程序、行政立法过程中的征求意见程序等。事后行政程序是指行政行为实施后，为确定该行政行为的合法性与适当性以及纠正违法、不当行政行为而适用的程序。如行政复议程序等。

划分事先行政程序与事后行政程序的目的在于要求人们不仅要重视事后行政程序，也要重视事先行政程序。因为，随着社会的发展和行政管理事务的增多，仅仅靠事后程序来解决各种纠纷是远远不够的，需要设立更多的事先程序来建立和维护社会秩序，预防各种纠纷的产生。实践证明，事先行政程序对行政民主化和提高行政效率的意义十分重大。如果不为行政行为确定合理的事先行政程序，那么，侵害公民合法权益、行政效率低下、行政机关各行其是等各种不良现象就会大量出现。

5．行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序。这是根据实施行政行为时形成法律关系的特点不同所作的分类。行政立法程序是指行政机关制定行政法规和行政规章时所适用的程序。由于行政立法行为对象的不特定性和效力的后及性，使得行政立法程序比较正式、严格，具有准立法性特点，一般都要经过规划、起草、征求意见、审查、审议通过、发布、备案等阶段，每个阶段又包括一些具体的办法和相应的制度，如听证制度、专家论证制度等成为行政立法程序不可缺少的内容。行政执法程序是指行政机关在行使行政职权、实施具体行政行为过程中所适用的程序。由于行政执法行为方式和手段上的多样性，使得行政执法程序的设置也具有多样性的特点，如在行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚、行政奖励、行政给付等方面，必须设置不同的程序制度。行政司法程序是行政机关以第三方公断人的身份，依法解决行政管理范围内的纠纷所必须遵循的程序。包括行政裁决程序和行政复议程序等。由于行政司法行为是解决争议、裁决纠纷的活动，具有准司法的特点，强调公正应是行政司法程序设置的最基本要求。