第二节 依法行政原则

依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用能体现广大人民群众根本利益的法律，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

首先应当明确，依法行政是法治理念和法律制度对现代政府权力行使的基本要求。因此，依法行政中的“法”，既包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释等制定法，也包括法的理念、法的原则和法的精神。

一、合法行政

行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政是依法行政原则的首要内容，贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的基本准则。具体包括：职权法定、依法的规定行政、法律优先（或称法律优位）和法律保留等四个方面的内容。

（一）职权法定

行政机关实施行政管理依照法律、法规、规章的规定进行，首先是要依照法律、法规、规章规定的职权，即职权法定。职权法定是指行政机关及工作人员的职责权力都应当由法律予以创设和规定，行政机关及其工作人员行使权力应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无权限，非依法律规定行使的权力应推定为无效。职权法定是行政机关职权、职权范围和行为限度合法的保障，是合法行政的基本内涵。职权法定意味着，法律未授权的，行政权力主体不得为之。对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使。换言之，行政机关行使的能够影响公民、法人和其他组织的人身、财产等权力的行为，必须取得法律的明确授权，行政机关不得享有法律规定以外的任何特权。相反，对公民、法人和其他组织而言，在不违反法律和道德的情况下，可以从事一切活动，而无需法律的特别授权。只有当法律明令禁止时，公民才不得为之。之所以存在这种区别，主要理由是，行政机关是公共权力机关，公共权力事关公共利益和个人利益，同时又具有自我扩张性和强制性，极易被滥用。一旦行政权力主体不当行使或滥用此项权力，不仅会损害社会公共利益，而且会侵害公民、法人和其他组织的合法权益。为了防止行政权力的运用对公民的合法权益造成侵害，需要通过法律设定行政权力的界限。没有法律的授权，行政机关不能剥夺或限制公民的权利，也不得为公民设定或增加义务。

从人类法治实践来看，行政机关一般通过两种方式获得权力：（1）行政机关组织法，在法律创设某一行政机关时，组织法往往会对该行政机关的职能、职权、活动方式等作出规定，这些职权通常被称为行政机关的一般权力。（2）通过单行法的授予，在行政机关成立后，某一单行法律可能授予该行政机关与其职能相关的权力，这些权力往往是具体而明确的。因此，职权法定，自然包含行政组织法定。行政组织法定是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分、行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。行政组织问题，无论是机构设置、规模、人员编制还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。从另一角度讲，职权法定还要求越权无效。即行政主体的职权是法定的，行政主体在行使权力时也不得超越权限。法律、法规在授予行政权力的同时，也会设定权力的界限，如时间、空间上的界限，运用程度、方式、手段上的界限，权力运用所针对事项、对象上的界限等。行政机关行使行政权力不得超越这些界限。例如，行政处罚权的运用只能针对违法行为给予制裁，行政机关在行使行政处罚权时，只能适用法定的罚则和手段，并在运用这些罚则、手段、方式时又不能超过法定幅度等。否则就构成越权，导致处罚违法与无效的法律后果。

（二）依法的规定行政

依法的规定行政，是指行政机关实施行政管理要依照法律、法规、规章的规定进行。包括遵循法定条件，依照法定程序行政。

行政主体实施行政行为除根据法定权限外，还必须遵循法定条件，依照法定程序行政。任何行政行为的作出都必须基于一定的事实，依据充分确凿的证据，具备一定的条件。如行政处罚是基于某种违法行为的存在，并具备应予处罚的条件。因此，法律相应地规定了作出某一行政行为的事实、条件和证据等要素，行政主体实施行政行为必须具备。行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治的重要前提。行政机关实施行政行为必须遵循法律规定的行政程序。

（三）法律优先

在依法的规定进行行政活动的过程中，行政主体要依照法律、法规、规章等多种法律文件，此时从法制统一的要求出发，必须遵循法律优先。因为法律的效力高于法规、规章；在法规、规章与法律相冲突或相抵触时，行政机关应适用法律而不应适用与法律相冲突或相抵触的法规、规章。

法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力”。法律规范在效力上是有位阶层次的，从狭义上说，法律优先是指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令等任何其他法律规范，一切行政法规、行政规章和行政命令等法律规范都不得与法律相抵触。从广义上说，法律优先是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范，行政主体在有效力等级较高的行政法规范时不应适用效力等级较低的行政法规范，从而确保各个层次法律规范的统一与和谐和国家法制的统一、完整。法律优先包含下列内容：

1．在已有法律规定的情况下，任何其他下位法的法律规范，包括行政法规、行政规章和地方性法规，都不得与法律相抵触。同理，上一位阶的法律规范已经对某一事项有了规定，下一位阶的相关法律规范就不得与之相抵触。如《行政许可法》第16条明确规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”而关于行政法规、地方性法规、行政规章对行政处罚的设定权，《行政处罚法》也作出了具体明确的规定。

2．在法律原无规定，其他法律规范作了规定后，一旦法律就此事项作出了规定，其他法律规范的规定都必须服从法律。同理，在上位阶的法律规范尚无规定时，下位阶的法律规范可以作出规定，一旦上位阶的法律规范就此事项有了规定，下位阶的法律规范必须服从。

根据法律优先的精神，我国宪法和法律对行政机关制定法律规范适用的是“根据”原则，而对地方国家权力机关制定地方性法律规范适用的是“不抵触”原则。《宪法》、《立法法》和《地方组织法》规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。同时还规定：省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

（四）法律保留

国务院《纲要》规定：没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。这是合法行政中法律保留精神的体现。

法律保留本意是指有关人民基本权利限制等重大立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得自行规定，行政机关如加以规定必须有法律的授权。法律保留严格区分国家立法权与行政立法权的界限，根本目的在于保证国家立法的至上性，划定立法机关与行政机关在创制规范方面的权限范围，防止行政立法权的自我膨胀。在法律保留的范围内，行政机关不得以任何理由自行创设规范并执行该规范。法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指对某类事项只能由立法机关通过制定法律来作出规定。如《行政处罚法》第9条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这种将剥夺和限制公民人身自由权的设定权明确规定为只有法律才能行使的情形，就是法律的绝对保留。相对保留是指对某类本应由立法机关制定法律作规定的事项，根据需要由立法机关通过法律特别授权行政机关来加以规定。如《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这里的“授权国务院制定行政法规”就是法律特别授权行政机关作出规定，属于法律的相对保留。

根据国务院《纲要》的规定，凡涉及影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项，应贯彻法律保留的精神。这可从三个方面来理解：

1．凡影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项，必须由法律作出规定，或者经法律授权由法规、规章加以规定，行政机关不得在没有法律、法规、规章规定时随意作出决定。

2．行政机关制定的规章以下的行政规范性文件不得限制公民、法人或者其他组织权利和增设其义务，也不能作为行政主体限制公民、法人或者其他组织权利和增设其义务的根据。

3．行政机关在没有法律、法规和规章根据的情况下，所作出的限制公民、法人或者其他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。

二、合理行政

合理行政，是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且要求行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。合理行政，是社会发展对行政活动提出的更高要求，也是合法行政适应行政活动发展变化的一种新发展。

合理行政提出的根据是行政自由裁量权的产生与扩大。所谓行政自由裁量权，是指行政机关在法定的范围和幅度内，自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动千变万化、错综复杂，行政法律规范不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、细致入微，特别是在变动性很强的社会生活方面，行政法律规范永远也不可能赶上社会变化。因为法律总是落后于行政，生活永远走在制度的前面。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必然要作出一些原则性的、富有弹性的规定，给行政机关留下自由活动的空间，由其灵活机动、便宜行事，使其作出的决定能更好地适应当时、当地的客观实际情况。

行政自由裁量权作为行政权的一种，具有国家意志性、法律性、强制性和主动性等行政权的一般特征，此外，行政自由裁量权还有其自身特点，即它具有很大的灵活性。这种灵活性决定了它较其他行政权更易于被滥用。因此，如何控制行政自由裁量权便成为现代行政法的重要课题。英国行政法学家威廉·韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”美国行政法学者施瓦茨也提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”控制自由裁量权，就是要使行政主体公正合理地行使自由裁量权，使行为的结果更接近立法的本意和目的。控制自由裁量权主要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序。这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，构筑现代行政法治的基本架构。英国行政法学家威廉·韦德认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”

关于合理性的标准与内容，在各国行政法上有自己的观点。如在英国，人们认为自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力，并确立了一些“不合理”的标准：（1）行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素纳入考虑；（2）行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑；（3）行政机关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定；（4）行政机关以恶意或不诚实行使裁量权；（5）行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”（injustice）、“不完善”（unsound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“过分”（excessive）、“刚愎”（perversity）、“反复无常”（caprice）；（6）行政机关行使裁量权时，忽视公共政策；（7）行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待；（8）行政机关行使裁量权时，法律解释不适当；（9）行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（例如违背契约或承诺）；（10）行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以至于任何具有理性之人均不可能如此行使。在美国，法官们认为，滥用自由裁量权的类型包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干原因；（3）错误的法律或事实根据；（4）遗忘了其他有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定的判例或习惯。在德国，行政法院对行政机关行使自由裁量权的行为进行司法审查，有两种理由，即超越自由裁量权和滥用自由裁量权。超越自由裁量权是指行政机关超越其法定权限行使自由裁量权；滥用自由裁量权主要体现为以下几种形式：（1）违反比例性、适度性和必要性的原则；（2）不正确的目的；（3）不相关的因素；（4）违反客观性；（5）违反平等对待原则。

我国学者对合理行政的具体内容也有不同的概括。如有学者认为合理行政的内容包括：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关的因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律；（5）符合社会道德等。另有学者的论述是：（1）行政机关的自由裁量行为必须在法定幅度之内，并且是合情合理和适当的；（2）不合理的行政行为包括显失公正、受不相关因素的影响，不符合惯例、不符合传统或违背公众的意志等行为；（3）不合理的行为是行政不当行为，行政不当行为同样会直接给国家造成损失，给集体和个人的合法权益带来损害。国家权力机关和上级行政机关对此应依法予以撤销或纠正。

上述内容从不同的侧面提出了合理行政的内在要求，都有可取之处。根据《纲要》的精神，我们将合理行政的内容归纳为以下几个方面：

1．行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视。法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况、具体对象作出公正合理的选择和判断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮。”公平、公正原则要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视、恶意等强加于行政相对人；行政机关在实施行政行为时必须出以公心，不能抱有成见、偏见，应当平等地对待所有的相对人。行政机关在行使自由裁量权时，对同等情况同等对待，不偏私、不歧视，行政相对人就可以根据行政机关已作出的自由裁量的决定预见他们自己行为的后果，并在此基础上建立他们对行政机关的期待。如果行政机关在行使自由裁量权时抱有私心或偏见，对处于同一条件下的公民、法人或其他组织给予不同的对待，公然偏袒一部分行政相对人而歧视另一部分行政相对人，强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务，便违背了公平、公正原则，构成滥用自由裁量权。

2．行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，即合目的性。任何法律在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说，我国法律授予行政机关自由裁量权的目的，就是为了更好地维护公共利益和社会秩序，更好地保护行政相对人的合法权益。就每一项授权法规范而言，又有其特殊的立法意图或授权目的。行政机关行使自由裁量权时，必须考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。凡是不符合法律目的的行为都是不合理的行为。为此，行政机关实施行政管理，必须做到：（1）出于正当的动机。行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神。例如，如果行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法和防范再违法行为的发生，而是为了行政机关创收或打击报复行政相对人，就是动机不正当。（2）考虑相关因素，排除不相关的因素。相关因素即与所处理事件有内在联系并可以作为作出决定根据的因素；不相关的因素是指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定根据的因素。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时必须考虑相关的因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑的因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。丹宁大法官指出：“法定机构的自由裁量权从来不是无约束的，它是应该按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到有关因素，而不受无关因素的影响和指导。”例如，行政机关实施行政处罚时，违法的事实、性质、情节以及社会危害程度是其应当考虑的因素，如果行政机关置这些因素于不顾，而是考虑行为人职位高低、经济状况好坏、民族及政治面貌等作出处罚决定，就是未考虑相关因素而考虑了不相关的因素。

3．所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，即适当性、最小损害性。这要求行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必须，结果与措施、手段之间存在着正当性。同时，在行政机关可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当平衡对相对人造成的损害与社会获得的利益之间的关系，要尽可能地采用温和的手段和对相对人造成最小损害的方法实现行政目的。如果行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用自由裁量权。

4．不得任意迟延或不作为。任意迟延或不作为是消极地滥用自由裁量权的表现。在法律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时，在这个时限内，行政机关在何时办理某事有自由裁量权。但在某种特定的情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，如果行政机关故意拖延，一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免之时再办理，即是对自由裁量权的滥用。另外，对于行政机关办理的某些事项，法律、法规有时没有或不可能规定具体的时限，何时办理完全由行政机关自由裁量。在此情况下，行政机关的裁量也应根据相应事项的轻重缓急和各种有关因素，依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处理，对应及时办理的事项故意拖延，同样构成自由裁量权的滥用。目前，我国的行政程序法还很不完备，行政机关在程序上的自由度很大，行政机关及其工作人员办事拖拉、互相推诿的现象还较为严重，特别是赋予公民权利或免除公民义务的自由裁量行为，更容易出现不当的迟延或不作为。因此，要做到合理行政，就必须对消极地滥用自由裁量权的行为加以控制。

三、程序正当

程序正当是国务院《纲要》对依法行政规定的一项重要要求。行政法上的程序正当，是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循正当、公正的程序。这一精神反映在成文法上，最著名的是美国宪法第5条修正案和第14条修正案，其分别规定联邦和各州：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”美国宪法上的正当程序条款渊源于英国的自然公正原则，它们所体现的“程序的正当性”包括两个基本要求：第一，任何人不得作为自己案件的法官；第二，任何人在行使权力可能给他人造成不利影响时，必须听取对方的意见。程序正当作为依法行政原则的重要内涵，主要是要求行政权力的运用要遵守正当程序原则和法定的程序规则，控制行政权力滥用，防止专制和非理性的行政活动，保障行政民主，有效保护行政相对人的合法权益。

对于程序正当，国务院《纲要》规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。据此，具体要求可以包括以下几点：

第一，行政公开。行政公开包括行政活动的依据公开、过程公开、结果公开、情报信息资料公开等，保障当事人的知情权、参与权。

第二，行政人员执行公务过程中，如处理与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应当回避，防止出现行政偏私，保障行政公正。

第三，说明理由。行政主体在作出行政决定特别是对当事人不利的决定时，负有说明理由的义务，应说明的理由包括作出行政决定的事实根据和法律依据。

第四，充分听取当事人的意见。行政主体在作出对相对人不利的行政决定前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述和申辩。在作出对涉及相对人重大权益的事项时，还应当依法举行听证。在事先未通知并听取相对人申辩意见或未依法举行听证的情况下，不得作出对相对人不利的决定。

第五，不单方接触。它要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据，以防止偏听偏信或先入为主从而有失公平。

第六，充分保障行政相对人的救济权，在程序制度上应当规定救济的渠道，并及时告之行政相对人。

四、便民高效

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。便民高效，既是建设服务型政府的基本要求，也是行政机关履行职责所应遵循的基本准则。也就是说，行政机关在行使其职能时，要力争以最快的时间、最少的人力、最低的成本耗费，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，办尽可能多的事，从而取得最大的社会、经济效益。

便民高效中的“高效”包含对办事质量与速度的两方面要求，没有优质的服务自然谈不上高效，而速度快的同时亦须质量有保障，否则速度快可能会变成快速地制造麻烦。同时，便民高效必须在便民中求高效。

便民高效的具体要求包括：

第一，严格遵守法定时限。任何行政行为都有合理的时限，各项行政活动都要严格遵守法定时限，防止拖延，以迅速实现行政目标。

第二，积极履行法定职责。从形式上看，依法行政表现为行政行为受到控制和约束，但控制和约束行政权并不是最终目的。依法行政的目的从根本上说是要通过行政权的有序运作，维护和增进社会公益，保障和实现人民群众的合法权益。而实现上述目的的一个基本条件，就是行政机关必须运用和行使法律授予的权力，主动、积极、充分、有效地履行法定职责。

第三，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。服务行政是当代行政法的核心理念，也是行政主体及其工作人员的法定义务，行政主体及其工作人员必须转变观念，积极创造条件，在行政活动的各个环节采取有效措施，为相对人提供优质高效的服务。

五、诚实守信

诚实守信是诚信原则对现代行政法治的基本要求。诚信原则可谓是私法上具有普遍适用性的基本法则，有“帝王条款”之称。诚信原则能否直接适用于公法领域，学者们有不同的见解。有学者认为，诚信原则不仅可以适用于私法的全部领域，也可援用于行政法领域。也有学者认为，不能简单地把私法上的诚信原则直接移植到行政法领域，公法和私法各有其特殊性，应存在不同的基本原则。在行政法上，应该提出信赖保护原则，信赖保护原则可以看成是诚信原则在行政法领域的应用，其含义明确，并具有较强的操作性。我们认为，随着社会的发展，公法与私法在走向融合。诚信原则比信赖保护原则具有更高层面，在内涵上更为广泛，作为私法上的一项基本原则，将其内容引入到行政法领域，这对重塑政府的良好形象、融洽政府与公民之间的广泛关系具有重要意义。《纲要》对诚实守信基本要求的具体规定是：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。为此，诚实守信的内容包括政府提供信息的真实性和信赖保护三个方面。

1．提供全面、准确、真实的信息。在现代信息社会，信息是作出各种判断、决定的前提条件。在信息方面，行政机关占有绝对的优势，而公民又享有知情权，这就决定了行政机关负有信息发布的义务。同时，行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人提供全面、准确、真实可靠的信息。“全面”是指行政机关应当对信息的全部情况予以披露；“准确”是指行政机关对自身公布的信息应充分核实，认定无误后才能发布；“真实”是指行政机关不得提供虚假信息误导相对人。

2．信守承诺。行政主体在行政活动中应当言必信，行必果，对自己作出的承诺，必须兑现。否则，应承担相应的法律责任。

3．信赖保护。信赖保护是指因行政机关的职权行为使公民、法人或者其他组织获得了对某种利益的正当合理信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为的，必须对由此而遭受损失的公民、法人或者其他组织承担责任。信赖保护保障行政相对人对行政主体正当合理的信赖，体现了行政法对实质正义、实质法治的追求。

信赖保护的具体要求包括：第一，行政主体作出决定后不得随意改变，以保护行政相对人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特别需要或其他法定原因确需改变，必须按法定权限和程序进行。第三，因为改变而造成公民、法人或者其他组织财产损失的，行政主体要给予公平的补偿。

六、权责统一

职权与职责统一，也是依法行政原则的必然要求。权责统一的具体要求包括以下两方面的内容：

第一，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。行政职权是具体行政机关和公务员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。职权法定使得行政机关不仅权限范围是由法律确定的，而且执法手段也应由“法定”。要使行政机关履行好职责，就应当确保履行职责所必须的条件，因此只要属于履行职责必须的权力和手段，法律都应该赋予行政机关，做到执法有保障。

第二，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，并要建立完善追究责任的机制。行政机关不能有职无权，更不能有权无责。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。实现权力和责任的统一，要求职权、职责和责任的配置上要相对应，所规定的责任要科学合理，并建立健全追究责任的法律制度，包括行政复议制度、行政诉讼制度、行政补偿和赔偿制度、行政监察制度、公务员惩戒制度等。

本章重要问题提示

关于行政法基本原则的不同观点

行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。行政法基本原则作为行政法学的基本理论问题之一，历来为中外学者所广泛关注。但由于世界各国政治、历史背景、法律文化传统以及行政法实践的差异性，加之不同学者概括、归纳的方法和视角的不同，各国学者在理论上对行政法基本原则及其内容的概括、表述也往往不同。

英国行政法的基本原则以宪法原则为基础，“议会主权”和“法治”是英国宪法的两大基本原则，以此为基础，英国提出了“越权无效”（Utar Vires）与“自然公正”（Natural Justice）这两大行政法的基本原则。“越权无效”被认为是英国行政法的核心原则，英国法院对行政权进行控制和监督的几乎唯一的根据就是越权无效原则。自然公正原则是英国法治的核心概念，体现了英国普通法和衡平法的基本精神。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：第一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须适时通知对方，听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二，任何人或团体不能作为自己案件的法官。这两个基本的程序规则原本是司法程序中的规则，到了20世纪初，移用到行政程序中，逐步发展成为普通法院对行政权进行司法审查的重要依据。

在美国，“联邦主义”、“分权原则”、“法律平等保护原则”和“法治原则”是美国宪法的原则，支配着美国的全部政治活动，当然也支配着美国的行政制度，成为美国行政法的基本原则。其中，作为法治原则构成要素的基本权利原则和正当法律程序原则对美国政府的行政行为有直接的约束作用。基本权利是在实体法方面对政府权力行使的限制，为了保护公民的利益不受政府和官员不正当的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。美国宪法修正案第5条规定：不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。美国正当法律程序原则的适用范围很广，包括全部政府活动在内。而平等保护的核心是指情况相同的人必须具有同样的权利和负担同样的义务，对于情况不同的人，法律必须规定不同的权利和义务。当然，法律平等保护不是绝对的，而是具有相对性质。

法国行政法的基本原则是行政法治原则，该原则支配着法国的整个行政活动。其基本内容包括：（1）行政行为必须依据法律；（2）行政行为必须符合法律；（3）行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。需要指出的是，法国行政法基本原则并非由某个成文法律直接确立，而是由其行政法院经过长期审判活动归纳而成。“行政法的重要原则，几乎全由行政法院的判例产生。”

德国行政法的基本原则是依法行政原则。它要求行政受立法机关规则的约束，同时处于行政法院的控制之下，行政法院应当在其主管权限之内审查行政机关遵守法律的情况。德国学者先前认为，依法行政原则由形成法律规范能力、法治优先和法律保留三部分组成。在现代，德国学者一般认为依法行政原则包括两项内容，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。优先原则无限制和无条件地适用于一切行政领域，源自有效法律的约束力，由德国《基本法》第20条第3款规定予以确认。该款规定：“立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制。”法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。保留原则的要求比优先原则严格，优先原则只是（消极地）禁止违反现行法律，而保留原则是（积极地）要求行政活动具有法律依据。在法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则排除任何行政活动。

日本行政法学的重要原理是“依法律行政”，也被认为是日本行政法的基本原则，它要求行政必须服从法律。这一原理深受德国行政法理论的影响，具体包含三项基本内容：（1）法律的法规创造力，即指制定一般法律的立法权的独占（但承认委任命令）；（2）法律的优先，在司法上被认为是当然的道理，对行政则特别予以明确的宣告；（3）法律的保留，是指仅限于执行权的活动的一定对象，法律是必要条件。此外，信赖保护原则、比例原则和越权无效原则也是日本行政法基本原则的重要组成部分。根据越权无效原则的要求，行政机关的权限存在以下四种限度，超出其一均为越权：一是事项上的限度（实质的限度），行政机关不得行使属于其他行政机关权限的事项；二是地域上的限度，行政机关不得超越其管辖地域范围行使职权；三是对人的限度，行政机关行使职权不得超出其权限涉及人的范围；四是形式上的限度，行政机关行使职权不得超出规定的行为的形式。

我国学者对行政法基本原则的认识和研究，始于20世纪70年代末80年代初、特别是1982年宪法颁布实施以后，并在不断地发展与深化。早期，行政法理论研究刚刚起步，行政法学没有形成自身完整的学科体系，研究人员少，研究队伍薄弱，对行政法基本原则的认识和研究还缺乏独立的学科意识，学界大多将行政法的基本原则与宪法原则、行政管理的基本原则相等同。例如，20世纪80年代初期出版的新中国第一本行政法统编教材《行政法概要》提出行政法七项基本原则：在党的统一领导下实行党政分工和政企分工；广泛吸收人民群众参加国家行政管理；贯彻民主集中制；实行精简的原则；坚持各民族一律平等；按客观规律办事，实行有效的行政管理；维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事。随后，另一本较有影响的行政法学著作将行政法的基本原则归纳为三项：贯彻党的方针政策原则；社会主义民主原则；社会主义法制原则。与此同期，《比较宪法与行政法》一书以英国行政法为背景，认为行政法的基本原则包括：行政法治原则（狭义）；议会主权原则；政府守法原则；越权无效原则。还有学者认为，我国行政法的基本原则主要有：行政法制原则；行政适当原则；行政统一原则；行政公开原则；行政时效原则。该时期出版的新的行政法学统编教材《行政法学》将行政法基本原则概括为行政法治原则，具体包括行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。可见，20世纪80年代中后期，行政法学界开始探索具有行政法部门法特性的基本原则。20世纪90年代的行政法著作大多采用上述“行政法治原则”的观点。但自1998年开始，随着行政法教学和理论研究的蓬勃发展，这种状况似乎被打破，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心的通说受到许多学者的质疑和批评。有学者认为，行政合法性原则和行政合理性原则的内涵都不明确，既没有体现出行政法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性。特别是后者，人们既难以把握，又难以指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量行为的现实。另有学者指出，行政合法性原则和行政合理性原则虽具有普遍性，但缺乏法律性和制度性，与其说是行政法的基本原则，不如说是行政的基本原则。同时，由于行政合法性原则与法治原则同义或近义，且合法性原则几乎所有的内容都可以被行政法治所涵盖，因而没有必要再提出合法性原则。就合理性原则来说，也可以被包含在行政法治的精神之中，是现代行政法治精神的应有内涵。再有学者认为，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心内容的行政法基本原则——行政法治原则，虽然在普及依法行政观念、制约行政权力的行使以及维护行政相对人的合法权益方面曾经发挥过重要的作用，但从“基本”原则及其功能的角度观之，其自身至少还存在以下三方面的缺陷：（1）原则的内涵比较空泛，缺乏应有的适用性和可操作性；（2）原则的确立标准过于简单，难以覆盖行政法的所有领域；（3）原则不能完整地反映出行政法的价值追求和发展趋势，其现实意义不可高估。

在对行政合法性原则与行政合理性原则进行质疑和批评的同时，许多学者提出应重新确立我国行政法的基本原则，各种观点纷纷涌现，有关行政法基本原则的表述呈现出多元并存的局面。如，依法行政原则；依法行政原则，合理行政原则；自由、权利保障原则，依法行政原则，行政效益原则；有限权力原则，正当程序原则，责任行政原则；行政权限法定原则，行政程序优先原则，行政责任与行政救济相统一原则；行政法治原则，行政公正原则，行政公开原则，行政效率原则；依法行政原则，以法行政原则，适当行政原则，参与行政原则；法律优先与法律保留原则，职权法定与不得越权原则，比例原则，诚信原则，公正原则，公民权益保障原则；行政职权法定原则，行政程序正当原则，多元控权必要原则，行政行为效力推定原则，行政自由裁量原则，司法审查有限原则；行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则；行政法定原则，正当程序原则，行政效率原则。等等。

应该说，到目前为止，我国行政法学界对行政法基本原则仍处于探索之中，学者们由于各自认识的角度不同，考虑的因素不同，在观点和表述上存在差异。但从总体上看，以上学者们关于行政法基本原则的认识尽管在内容上有这样那样的区别，但共性是主要的，正在逐步形成共识，这种共识逐步形成的过程与中国行政法治的发展和行政法学的学科建设、成熟的过程是一致的。各种表述的差异更多的是形式上和表述方法上的。学者们从不同视角对行政法基本原则的认识和探索，能深化行政法基本原则的理论研究，推动我国行政法学的学科建设和行政法治建设的发展。

复习思考题

1．简述行政法基本原则的概念与作用。

2．简述行政法基本原则的确立标准。

3．试述依法行政原则的基本要求。

4．简述合法行政的内容。

5．如何正确理解和全面把握合理行政的基本内涵？

6．简述程序正当的内容。

7．试述诚信原则引入行政法领域的现实意义。