走向行政法治

（代总序）

改革开放二十多年来，我国的民主法制事业取得令人瞩目的成就。特别是随着依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的实施，各项法治事业突飞猛进，行政法治领域取得的成果尤为显著。我们初步建立起门类齐全、职能明确的行政组织法与部门行政法体系，做到政府管理的有法可依；我们建立起了一套具有中国特色的行政行为法体系，包括行政处罚法、行政许可法，和目前正在起草的行政强制法与行政收费法等；同时还建立起比较完善的行政监督与救济法体系，不仅有行政复议制度，而且有行政诉讼与国家赔偿制度；公民的法治观念和意识也有很大提高。特别是2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》的出台以及行政许可法的实施，在各级公务员和领导干部中全面普及了依法行政的观念，为推进行政法治事业起到观念先导的作用。

但是，必须看到，行政立法体系的完善和法治观念的更新并不意味着法治时代的到来。从某种意义上来说，依法行政，建设法治政府的任务还远没有完成。如何应对今后的挑战和困难将是摆在所有行政法实务部门和学术领域的艰巨任务。就目前而言，我们面临的主要任务是：

第一，进一步改革政府机构，转变政府职能，控制行政权力的自我膨胀以及机构的升格冲动，将政府的行政职能真正转变到宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务上来，最终实现行政职能与组织编制的法律化是目前最为紧迫的任务。

第二，完善立法与执法制度，使体现公平与正义的良法得到有效实施。要尽快实现立法与决策的民主化，切实反映民意，顺应民心。立法公开透明与公众参与尤其重要，重点要解决立法中的部门利益与行业利益问题，将起草权交给更为中立和公正的人大与社会民众；要重点解决法律难以有效实施的问题，让法律自动运转而不是靠新闻舆论与领导个案批示推动法律的实施；还要解决行政机关超越职权、滥用职权以及不作为问题，防止人为因素影响执法与法律实施的效果，发挥法律在定分止争、监督政府、保障权利方面的作用；同时还应当重点规范国家公权力，提高执法人员的法律素质，健全执法程序，预防、减少和妥善解决各类社会冲突，构建和谐社会。

第三，健全行政程序，提高行政效率。行政机关缺乏统一的行政程序，容易造成行政腐败与效率低下，与经济社会发展要求也不相适应。为此，应当尽快健全会议制度、政务公开制度、行政时限制度、说明理由制度、听证与公示制度，在条件成熟时将这些制度上升为法律。

第四，完善激励与监督制度，改变传统的政绩观，强调正确执行与实施法律在公务员激励制度中的作用。逐步完善地方自治与民主选举制度，使官员对地方经济、社会、政治发展与法律实施负责。强化监督与救济制度，健全民间和行政的纠纷解决机制，消解各类矛盾，疏通现有纠纷解决渠道，减轻信访压力，减少越级行政干预，将冲突化解于地方。要适度发挥政策与非法律化纠纷解决机制的作用，逐步过渡到完全的法律纠纷解决机制。同时要重点解决司法裁判的公正问题，树立司法权威，使之成为解决纠纷的最终途径。

第五，进一步提高公民特别是领导干部公务员的法律素质和法治观念，通过日益广泛的法学教育和普法宣传，树立法律的权威。进一步完善法律普及与法律教育制度，重点做好权利与义务、权力与责任、上级与下级的均衡普法，鼓励公务人员通过实践掌握与运用法律。提高公众的素质，减少和抑制纠纷，鼓励公众通过合法正当的渠道解决争议。

与我们面临的任务相比，行政法治理论研究尚显薄弱，与建设法治政府的要求也存在一定的距离。一方面，行政法治的基础理论研究不够，我们对法治政府的宪政基础、基本内涵、要素、基本特征、价值以及法治政府的实现等基本理论问题，尚缺乏系统而深入的研究；另一方面，行政法学研究的现实应对性还不是很强，行政法学的研究广度还远远不能满足建设法治政府的需要。政府之间关系法治化、部门行政法等大量问题还没有受到行政法学界的高度重视。为此，不仅要对行政法总论进行更深入的研究，更需要关注具体行政领域中的法律问题。

有鉴于此，中国政法大学依托宪法学与行政法学的学科力量，组织一批专家学者对中国法治政府的理论与实践问题进行初步研究，编辑这套《法治政府丛书》，尝试构建适合我国国情的法治政府理论体系，为我国的法治政府建设尽绵薄之力。当然，构建法治政府是一个系统工程，并非朝夕之间可以达成。法治政府的理论研究也必须在深度和广度上不断拓展，以提高其对现实问题的应对与解决能力，为法治政府的实践提供理论支持，我们将对此进行持续性的关注和研究。

《法治政府丛书》的出版，是中国政法大学宪法学与行政法学学者和有关实务部门专家学者努力的成果，得到了中国政法大学“十五”、“211”工程建设项目“法治政府的理论与实践”的资助，也得到北京大学出版社的大力支持，在此表示诚挚谢意。

马怀德

2006年6月于中国政法大学