三、现阶段腐败现象产生的原因

腐败是一种复杂的社会历史现象，从本质上说是剥削制度、剥削阶级的产物。从理论上讲，社会主义国家消灭了私有制，不应当存在腐败现象。但我国现阶段仍然存在腐败现象，在一定时期、一定范围内还相当严重。那么问题的症结在哪里？问题的症结是我国现在仍处于社会主义初级阶段。我国现阶段存在的腐败现象是社会主义初级阶段社会基本矛盾不相适应的部分在新的历史环境下的反映。

改革开放以来，党和政府高度重视反腐败斗争，不断加大斗争力度，严肃查处了一批腐败案件，反腐败斗争取得了明显成效。如果不是党和政府惩治腐败态度坚决，措施有力，腐败现象滋生蔓延的程度将比现在要严重得多，也决不可能有当前改革发展稳定的大好局面。

那么，为什么尽管党和政府加大了反腐败的工作力度，而腐败现象却屡禁不止呢？对此，我们必须把腐败现象放在中国社会转型这个特定的历史大背景下，对其产生和存在的条件进行全方位、多角度的思考，透析其赖以生存的经济、政治、思想文化等多层面的原因。

（一）经济体制不健全

虽然腐败现象产生的原因是多方面的，但在现时的各种原因中，经济方面的原因是一个重要的原因。因为经济是基础，是许多社会现象赖以发生和存在的根源。正如恩格斯所指出的：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找”; “不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”中国正处在经济快速发展、经济结构转型阶段。由于经济发展快、经济体制转换的时间短、难度大，在这个转换过程中不可避免地存在一些漏洞和薄弱环节，给腐败现象的滋生以可乘之机。

改革开放20多年来，北京市和整个中国经济快速发展。北京市国内生产总值从1978年的109亿元提升到2002年的3212亿元，生产力水平迈上一个大台阶。从1978年至2000年，中国国内生产总值的年度平均增长率约为9.5%。增长的速度之快、持续时间之长，的确是世所罕见的。

综观世界历史，当一个国家处在经济快速发展、经济结构转型阶段，往往是腐败高发的阶段，如18世纪的英国、19世纪的美国。韩国学者也谈到，在他们国家经济起飞时期，腐败现象和犯罪活动的严重和普遍性并不亚于当前的我国。联合国工业发展组织曾对世界上100多个国家和地区的发展情况进行了研究，他们发现，任何一个国家，无论其国度大小或社会制度异同，有一点是共同的，就是各国从以农业为主的传统经济结构向以工业为主的现代经济结构过渡的最迅速的时期，也是社会问题大量产生的“高发期”。在这一时期，随着社会生产的发展和经济结构的变化，社会的政治结构、社会伦理道德规范等一系列属于上层建筑领域的内容也随着变动，大量的社会问题，包括腐败问题也就出现了。

中国现阶段之所以出现多发的腐败现象，不仅因为中国的经济结构正以传统的农业为主向以现代化工业为主过渡，而且因为中国的经济体制正由传统的计划经济向社会主义市场经济体制过渡。

改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。在传统的计划经济体制下，产生腐败的土壤是很贫瘠的。由于计划经济体制的特点，权力高度集中，资源由国家计划调控，价格由国家统一规划，并采取统收统支的财务结算方式，管理很严，基层独立核算单位的自由度很小。经济主体是清一色的公有制，单位与单位之间，特别是经济单位和行政单位之间，不存在也不需要搞什么私下交易。经济建设项目一律按计划设立，用不着拼命争取。经济利益分配也一律按计划实施，并且以平均主义为主要特征，各地区、各行业收入差距不大。虽然人们是在低收入水平线上生活，但攀比心理不强。加之连续不断的政治运动等因素，人们不敢越雷池半步，腐败生存空间很小。

在中国社会转型时期，这一切都发生了巨大的变化，滋生腐败的土壤已相当肥沃，腐败的生存空间也相当广阔。中国的改革是由国家主导的渐进式改革。渐进式改革的一个基本出发点是尽可能减少对原有利益格局的触动，以减少改革阻力、保持社会稳定。在渐进式改革的过渡时期内，一方面指令性计划经济体制失去了其各个方面的完整性和配套性，直接行政控制已逐步减少；但另一方面，新的市场经济体制还在逐步建立过程中，各方面不配套也不完整，政府的间接控制手段还不能及时地跟上。这样，两种经济体制都不能正常而有效地运作。腐败现象的产生，在很大程度上是由新旧体制转换过程中的脱节造成的。在这种情况下，公职人员不仅面临着种种诱惑和糖弹的攻击，而且本身也由于心理失衡而不时引发腐败的冲动。可以说，现在的腐败，从动机上讲，是内因和外因的交织；从主体上讲，是个体与集团并存；从滋生范围上讲，则是内外结合，上下结合。

我们建立的社会主义市场经济体制与资本主义国家的市场经济体制是有着本质区别的。资本主义国家的私有制与市场经济较容易接轨，而社会主义如何与市场经济接轨，则需要我们进行艰辛的探索。按照我们党提出的目标，我国要在短短的三十多年时间（1978—2010年）里，建立社会主义市场经济体制。而西方发达国家建立和完善市场经济体制一般都经历了上百年甚至更长的时间。由于我国经济体制转换时间短、进程快、难度大，不可避免地会遇到种种的矛盾、冲突、碰撞、摩擦、错位和空挡，出现种种的漏洞和薄弱环节，这在客观上为腐败现象的滋生蔓延提供了土壤和条件。那么，主要有哪些漏洞和薄弱环节呢？

1．利益驱动机制和利益调控机制不完善

社会主义市场经济承认人们有争取自身利益的权利，承认利益驱动的合法性。随着向市场经济的转换，已经形成了一个以利益导向为中心的社会动力系统，各企业、各部门和个人都不可避免地受到物质利益动力的作用。在这个以利益导向为中心的社会动力系统中，人们相互竞争，运用各自可以依靠的资源和优势，来谋取自己的利益。每个人追求自身利益这个强大的驱动力对促进生产力的发展和经济繁荣起了重要作用。然而，在市场经济利益调控机制尚不完善、市场秩序尚不规范的情况下，很容易出现腐败。改革开放以来出现的大量腐败等丑恶现象，往往都是在失去控制的个人或小集团的利益驱动下发生的。市场经济利益调控机制尚不完善主要表现在以下三个方面：

（1）由于分配不公，使公职人员个人公开的工资收入明显偏低

从分配制度变化来看，中国实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平的原则。同时，国家鼓励人们通过诚实劳动、合法经营先富起来。这对于克服过去计划经济体制时期形成的“平均主义”、“吃大锅饭”的弊端，对于调动劳动者的积极性，促进经济发展，起了重要作用。但在分配调节机制不健全的情况下，出现了社会分配不公的现象，而且差距有拉大的趋势。这对于经济发展、社会稳定和党风廉政建设，都产生不良影响。

改革开放以来，北京市居民收入水平差距在扩大。不仅不同行业的职工收入差距在扩大，而且不同所有制的职工收入差距持续扩大。特别是不同群体个人收入差距急剧扩大。

从社会来看，畸高收入群体与贫困阶层的收入差距非常悬殊。虽然当前对畸高收入群体的人数和收入规模无法精确统计，但依据近年来的有关研究成果可以看出，高收入者已有相当数量，其收入水平迅速提高。当前北京市畸高收入群体的人员主要是：高新技术产业领域中的民营企业家；三资企业中的中方高级管理人员；较大规模的私营企业主；股票交易中的获高利者；部分企业的承包经营者；演艺界、体坛明星；部分律师、经纪人和广告人；部分专家学者等等。与畸高收入群体形成强烈反差的是城镇存在的贫困阶层。

相比之下，由于国家财力有限，公务员的工资收入偏低。这与他们的个人能力、社会贡献是不相称的，不利于把优秀人才留在机关。按国家人事部的工资统计口径，在1999年公务员增薪前，公务员的基本工资在205元/月～1250元/月。经过连续三年增加工资，到2001年，公务员工资增加了1倍，也不过是在410元/月～2500元/月之间。这个工资水平不但低于同级别的企业管理人员，也低于教师、医生等职业收入水平。虽然改革开放以来，公务员的工资大幅度提高了，但从目前国家工资等级表上所列的最高收入与一般人们所理解的高收入（如一般认为年薪10万以上为较高的薪酬）相比，差距甚远。那些仅靠国家工资收入的公务员，生活拮据。这是因为，自20世纪90年代中期以来，随着住房制度改革、教育制度改革以及社会保障制度改革步伐加快，大大加大了包括国家公务员在内的所有职工的个人负担。随着住房、医疗、子女上学支出的增加，公务员的低薪越来越难以应付必要的生活开支。特别是公务员退休以后，经济收入明显减少，福利待遇下降。

收入分配不合理与腐败现象的产生之间有着内在的联系。社会收入分配不公，在一定程度上会助长腐败心理。从国家工资等级表上看，党政机关干部收入较低。某些经济和行政管理部门的工作人员，一方面由于大权在握，为自己较高社会地位而沾沾自喜；另一方面，又对于自己的低收入感到很不满足。他们经常接触有求于自己的大款，而大款们的高消费的生活方式对他们产生了强烈的刺激，于是心理失衡，也希望自己能进入富人的行列。在监督机制不健全的情况下，由于他们掌握着相当大的人、财、物的支配权，“挣钱”的机会很多。如果自律意识不强，就会产生吃亏心理、仿效心理，认为有权不用，过期作废。一些原本本分的领导干部，在退休前思想也发生了剧烈变化，感到辛苦了一辈子，生活很清苦，不如趁在位之机，在经济上捞一把。而那些无权的大款们，为了使权力能更好地为自己服务，也就用钱换取掌权人的欢心。二者“互通有无，取长补短”，形成默契配合。

腐败现象的滋长，又会造成一部分人非法收入增多，从而加剧收入差距，助长分配不公的程度。这样，收入分配不合理与腐败现象之间形成了相互影响的恶性循环。

（2）由于财政体制存在弊端，使公职人员所在工作单位所面临的激励机制扭曲

1995年北京市发生的王宝森一案，暴露出他利用财政大权，将大量预算内资金转移到预算外、任意挥霍等严重问题。陈希同、王宝森以“保护地方利益、发展地方经济”为由，打财政埋伏，隐瞒预算外资金达183亿元人民币。这些预算外资金，尽管大部分用在了北京市的建设和发展上，但也有相当数额资金使用上有严重问题，有些直接用于腐败活动。预算外资金成为王宝森等人违法的“小金库”。预算外资金的存在暴露出我国财政制度中存在的弊端。

改革开放初期，多种增支减收因素使国家财政出现巨额赤字。从20世纪80年代起，中国的财政体制由统收统支改为分灶吃饭、预算包干。这调动了地方政府发展经济和行政事业单位增收节支的积极性，但也造成了预算外、体制外收入的迅速膨胀，出现了政府收入来源多元化的局面。政府日益增长的支出需求越来越依赖于经费自筹，机构的不断膨胀与不规则的经费自筹形成恶性循环。据统计，到20世纪80年代末90年代初，预算外资金几乎与预算内收入相等，被称为“第二预算”。1993年对预算外收支范围作了较大的调整，如国有企业更新改造资金、大修资金不再作为预算外资金，1997年预算外资金相当于预算收入的比例降至三分之一。其中，行政事业单位各类收入占85.4%。当一个政府的收入主要来自非预算收入时，不仅容易形成政府腐败，而且容易使这一腐败呈现制度化，并愈演愈烈。

为什么查出有问题的人往往与预算外资金有关、与“小金库”有关？这是因为预算内资金一直受到人们的重视，对其监督管理的研究相对比较成熟，制度也比较健全，而对预算外资金的监督管理明显滞后于其自身的发展，预算外资金往往能够逃避人民的监督。这样，游离于法律、制度约束和社会监督之外的非规范性收入，日益成为政府各部门扩张自身利益的途径和滋生腐败的温床。

随着单位之间经济收入差距扩大，一些单位盲目攀比，想方设法利用自己的权力和地位捞取预算外的经济利益。在经费自筹中，一些机关以经费不足为由，公产创收，“下海”经商。官商结合，以权经商，其实质是权力资本化。这些由政府机关创办的企业，不仅在经营方式上具有垄断性和寄生性，而且它们具有明显的集团所有制性质。因为它们是由国家部门投资，但只为小集团和少数人的利益服务。

与此同时，一些行政管理部门、执法监督部门、公用事业单位，则把国家赋予它的管理职能与小团体利益挂钩，利用特权乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派，把强行收取的钱作为“小金库”，自由支配。例如原卫生部卫生检疫局，这个仅40多人的单位竟设立了一个2亿多元的“小金库”，滋生了严重的违纪违法行为。还有的有关部门强令企业与之订立咨询协议，名为服务，实为创收；有的部门擅自超越自己的职权，扩大收费范围；有的则直接向基层下达收费指标，并将这种指标与部门和个人的利益挂起钩来，等等。在这种情况下，一些机关单位也不得不变着法子增加公务员的“灰色收入”，如编书、办班、出租房屋等。这样，不同部门之间公务员收入水平的差距正在拉大，有的差距高达2～3倍，甚至更多。

财政体制中预算外资金的存在，容易使国家公务员的腐败行为合法化。公务与私务、公利与私利交叉重叠，不仅使国家公务员所在工作单位建立的激励机制扭曲，而且使国家机构的行为严重扭曲。在许多情况下，集体腐败行为与个人腐败行为交织在一起，有形成利益集团的趋势。

（3）在所有制变革的过程中，非国有部门、非公职人员所面临的利益激励机制扭曲，形成了多种经济成分并存条件下的不规则竞争

从北京市查处的案件中，可以看到一些不法分子为了牟取暴利，不惜用重金、美色等方式腐蚀党政机关和国有企业的领导干部，这些不法分子多数是非国有部门的非公职人员，也有少数是国有部门的公职人员。为什么不法分子多数是非国有部门的非公职人员呢？这与改革开放以来，所有制结构发生变化有没有关系呢？

中国在总结以往经验教训的基础上，确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方针，促进了经济持续快速发展。从北京市的资料看，改革开放以来，北京市所有制结构发生了重大变化。1978年，在全市工业总产值中国有企业占83.6%，集体企业占16.4%；在社会商品零售额中，国有企业约占84.1%，集体企业约占15.9%，全市个体工商户仅259人，在比重中可以忽略不计。2000年，国有、集体、混合、三资和个体私营经济在全市工业总产值中分别占29.1%、9.7%、18%、43%和1%，在社会商品零售额中分别占31.6%、14.8%、7.6%、3.7%、19.8%，其他经济占22.5%。从业人员所占比重中，国有、集体、个体和其他经济分别达到43%、7.8%、3.9%和19%，农村劳动者占26.3%。不同所有制在竞争中共同发展，大大增强了北京市国民经济的活力。非公经济以参股、承包、租赁、兼并、合伙经营等多种形式支持国有企业改革改组，多种经济成分优势互补得到体现。高新技术、文化产业、信息咨询、房地产等新兴产业领域，非公经济成分越来越占重要地位，成为首都经济新的增长点。多种所有制经济成分吸纳了大量富余社会劳动力和国有企业下岗职工，为保持首都社会稳定做出了积极贡献。

但所有制结构的变革，形成了利益主体多元化。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。非国有制经济包括个体经济、私营经济、外资经济。各种经济成分的竞争，说到底都是为了谋取自身利益的竞争。在市场经济体制还不完善、法律制度还很不完备的情况下，各种经济成分为了获得有限资源，得到最大利益，很容易产生不正当竞争。个体经济、私营经济等，一开始就是市场经济的产儿，这就决定了它们要在计划和市场的夹缝中生存。对于他们来讲，寻租行为往往比企业的正常经营更有利可图。这是因为，企业的正常经营需要资金、技术等的大量投入，费时费力。而寻租行为花钱少，见效快。在流通领域，通过倒卖各种批文、指标、配额，通过回扣等方式向国有部门推销产品，都可以轻易地牟取暴利。在生产领域，从计划内低价购进原材料，再高价卖出，争取税收、贷款优惠等，比花大力气去生产优质产品要容易得多。不少非国有企业正是依靠这种手段完成了资本原始积累，并一天天发展壮大起来。一位大款谈了他的发家致富的秘诀：“在今天，在计划经济向市场经济转轨，法制尚未健全的情况下，你们说干什么最赚钱，投资什么利润最高？我说出来会吓你们一跳——行贿。为什么呢？一是行贿利润高。你用100元可以挣回几百、几千甚至几万元，利润率是百分之几百、百分之几千。这样的利润率比贩毒、走私军火还高！二是风险小，这种事是天知地知、你知我知，受贿者都是拥有权势的人，你不去捅他，他决不会去自首。退一步说，万一出了事，进去的是他，而不是你，行贿罪轻一等。三是见效快。一般地说，有投资就会有收获，只有多与少的区别，不会像做股票那样，弄不好会肉包子打狗——有去无回。”在权力与金钱的交易中，某些国有企业受到影响也卷入其中，采取了一些不正当的手段参与竞争。有些国有企业参与行贿，使贿赂的规模增大了。因为法人行贿打着“为公”的旗号，而且往往由集体讨论决定，所以名目繁多，数额较大。

各种经济成分为了在竞争中取胜，他们逢年过节给掌握人、财、物支配权的行政机关送礼，人人有份。而对于有决定权或影响力的关键人物，则重点“公关”。送高档家具、家用电器者有之；无偿装修豪华居室者有之；免费送保姆者有之。公关人员必须善于察言观色，了解、揣摩上级决策人物的兴趣爱好，投其所好。有的通过“老乡”，联络感情；有的对某些实权人物，先以“蝇头小利”“投石问路”，一旦打开大门，再逐渐加码。有的请实权人物参观、“调研”，并安排家属同行，不仅旅游费用全包，而且还要送土特产品。他们把领导干部分作四种：做事而又不贪的；做事而贪的；不做事也不贪的；不做事也贪的。他们认为，做事而又不贪的是最好的干部，不做事也贪的是最坏的干部。然而，不做事也不贪的干部，还不如做事而贪的干部，因为商机稍纵即逝。

一些不法分子为了牟取暴利，不惜用重金、美色等方式腐蚀党政机关和国有企业的领导干部。一些素质低劣的公务人员就趁机利用职权徇私舞弊。王羊是东北一个暴发的个体户。他对原通州区粮食局局长张玉福，投其所好，大肆行贿。张玉福喜欢佛，王羊就送他一尊佛；张玉福出国，王羊就送上1万美元。而张玉福也认为王羊“够哥们”，对其深信不疑，致使粮食局995万余元的粮款被骗。

北京市查处的卫益行诈骗集团，从国家银行非法贷款、拆借资金7900万元，其中5900万元无法追回，共有15名干部被拉下水。“卫益行”是用什么样的手段撬开国家金库大门，以至把北京银行系统的一些部门搞得神魂颠倒的呢？他们采取的手段主要有四种：物质引诱、重金收买、感情交流、色情勾引。犯罪分子汪强，把拉拢对象分为三种：贪财的、爱玩的、好色的。对爱玩的领导就千方百计地为他们创造玩的便利条件，在玩中神不知鬼不觉地把他们玩“转”；对好色的，就雇了一个美女和一个银行的行长勾搭起来，最后把这个老行长拉下水，被判无期徒刑。对贪财的，那更好办了，舍得下本钱就行了。

2．在市场经济体系尚未完全建立起来的情况下，依靠行政权力配置资源的状况仍在一定程度上存在，某些人可以利用干预市场的权力谋取私利

在向市场经济体制转型的渐进过程中，存在着两种主要的经济机制。一种是市场机制，中国相当大一部分资源已由市场配置。货币已成为社会经济联系的纽带和中介，其“魔力”作用渗透于社会生活的各个领域。另一种是权力机制。有少部分关系国计民生的重要资源，仍按计划经济方式配置，而这些资源往往都是供求矛盾十分紧张的“瓶颈”资源。渐进转型的特点在于，这两种机制是扭结在一起的，市场机制和行政管制的双轨并存是经济转型过程的基本特征。因此，一方面是市场经济因素在社会生活中大量增加，另一方面是国家行政权力并未完全退出微观经济生活。处于重要经济管理部门的政府官员们，掌握着相当大的直接干预和管制市场经济的权力，他们处于市场经济的货币和计划经济的权力的交汇点上。在缺乏公开性和透明度的情况下，面对金钱寻租权力的巨大诱惑，很容易出现腐败行为。北京市许多领导干部的腐败现象就是在这样的背景下产生的。

（1）开始时，双轨并存表现为价格改革中的价格双轨制

价格双轨制是我国经济体制改革过程中出现的一种独特经济现象，对经济、政治和社会生活的各个方面产生了相当大的影响。在计划经济时期，所有的重要物资都是国家按计划价格（调拨价）统一调拨的。这种价格体系扭曲了价格作为评价经济活动效果标准的经济职能，抑制了价格对社会生产和流通的调节作用，不利于调动企业和劳动者的积极性，束缚了生产力的发展。改革开放以后，企业有了一定的自主权，企业超计划的产品可以不按计划价格，而是按市场的协议价格自行出售，同一种产品的市场价格往往比计划价格高很多。这种做法，调动了企业的积极性，缓解了“短线产品”的供需矛盾，并在一定程度上减缓了价格大幅度上涨的巨大压力，避免了社会生活的巨大震荡。但价格双轨制的副作用也是明显的。它破坏了企业平等竞争的基础，造成了流通领域的秩序混乱，同时给企业经济核算带来了诸多不便。

钻双轨制的空子，将国家计划内的物资拿到市场上去倒卖，成了不法分子牟取暴利的一条捷径。例如，1984年，北京市计划内钢材每吨840元，而市场价格却是1200元。如果把钢材倒卖到河北省，每吨市场价则为1400元。首都钢铁公司原副经理尹志农因把钢材倒卖到河北省，被判有期徒刑6年。再如，首都钢铁公司北京钢铁公司原党委书记管志诚，利用拥有销售计划价钢材的权力之便，受贿140余万元。

与此同时，行政机关对许多短缺物资仍有相当大的支配权。随着经济的发展，需求的增加，部分物资的供给一直处在紧张的状态。越是紧缺、畅销的原材料和产品，就越被管得死。某些掌握计划价资源分配权的实权人物，则趁机大搞索贿受贿活动。如北京市原对外经贸委委员蒋凤珠，从1987年起利用分管物资分配、出口货源计划的制订、执行、对区县外贸公司的管理等权力，多次收受索要贿赂总计人民币19万元，给国家经济造成巨大损失。

除了狭义的商品价格双轨制外，还存在着包括汇率、利率等的广义价格双轨制。当时，外汇买卖也实行官价和市场价的“双重汇率”，银行贷款则实行官定利率和市场利率的“双轨制”。当时，一些掌握着审批外汇额度权和银行贷款权的人，就有可能以权谋私。例如，1988年美元对人民币的官方汇率为3.75，而在国家外汇调剂市场上，汇率则为6。这一年，国家计划委员会生产调度局副局长王秀英帮助北方塑料工业纺织集团获750万美元的外汇额度，从而使后者赚了不少钱。随后，王秀英向对方索要15000美元。再如，1988年全国零售物价总指数为18.5%，而银行的年实际贷款利率仅为8.88%，比全国零售物价总指数还低9.62%。这一年，中国人民建设银行北京东四支行和平里办事处副主任李志坤私将该银行的人民币42万元借给他人私用，为此收受贿赂款15000元。

（2）到了20世纪90年代初期，商品价格差不多都放开了，倒卖物资批文已经没有油水了。这时，贷款、土地和股票等生产要素成为最重要的寻租对象。于是，从20世纪80年代的商品寻租为主转向要素寻租为主。

20世纪90年代初期，与价格改革相比，金融体制改革滞后。国家一度实行适度从紧的货币政策，控制了货币信贷总量，这是为了用经济办法控制社会总需求的过度增长，以利于抑制通货膨胀和物价上涨，这是完全必要的。同时，许多企业又急需从银行贷款，以解决资金不足的困难。贷款数额有限，而需求者多，那么银行有限的贷款贷给谁、不贷给谁，其中就大有文章可做。

1992年，我国银行各种贷款的平均利率约为8%，而市场上的实际利率往往高达18%以上。其实，在资金严重短缺的情况下，即使利率再高，市场上的供求也很难达到均衡。在金融体制改革还没有完全到位、贷款透明度较差、监督力度不够的情况下，就为银行一些主管干部和工作人员以贷谋私提供了条件，一些人利用信贷发放索贿受贿。例如，原中农信福建农业综合开发投资公司北京业务部处长胡聪，从1992年4月到1993年6月，利用掌管资金信贷的权力，在向13个单位贷款6485万元的过程中，收受贿赂130余万元，被判处死刑。

还有一些银行主管干部和工作人员，利用职权和职务方便，或成立明脱暗不脱的投资公司、房地产开发公司，以国家和人民的钱“借鸡生蛋”；或私将贷款、公款作私人投资参与股票及期货投机、炒房地产等；或将国家、集体资金以个人名义存入银行攫取利息；或将救济、扶贫等专项低息贷款转移至沿海经济发达地区，参与炒买炒卖等投机活动，赚取巨额利润；或私自吸收存款，再以个人名义放贷，以权谋私。

另一个寻租对象是土地。1992年以后，土地由过去无偿划拨改为批租有偿使用，这是一个进步。但由于房地产投资升温太快，而相应的政策法规未能及时出台，从而造成管理缺位和管理混乱的局面。许多土地批与不批、批给谁以及价格多少，都由手握权柄的行政领导和管理人员决定，而不是通过市场程序拍卖。于是，有些关系好的人或付了寻租成本的人，就能以很低的价格批到好地，从中牟取暴利。在原全国人大常委会副委员长成克杰严重违法案件中，滥用土地批租权，是一项重要内容。1994年成克杰通过他的情妇李平，接受广西银兴房屋开发公司负责人周坤的请托，将西园的一块土地批给了银兴房屋开发公司。成克杰还指示南宁市政府，将该85亩用地的出让价格，从评估价每亩96万余元压到55万余元。由此，成克杰、李平得到“好处费”1600万元，而周坤则赚到了“大钱”。

再一个寻租对象是股票。证券市场的基本功能是通过股市交易，使资本资源流向效率最高的地方，实现资本资源的优化配置。但在我国股市建立后的一段时间里，股票发行机制存在缺陷，推荐发行股票企业带有很强的行政性。管理当局为了让上市企业能够从证券市场上融到更多资金，实行了“托市”政策，如设立上市额度，“限制扩容”。一个企业要想上市，必须经过省级推荐等多道手续，没有指标的企业是不可能申请发行股票的。谁能通过这多道手续，获得了上市的权利，谁就可以轻易地圈钱暴富。于是出现了“跑上市”现象，一些机构和个人不惜重金收买，行贿送礼，层层公关，导致权钱交易问题。

例如，湖北黄石市康赛集团在上市过程中，用公关股做交易，先后将三名北京地区的领导干部拉下了马。一名是原国务院经济体制改革办公室宏观体制司副司长李雄。1993年12月期间，李雄利用原担任国家经济体制改革委员会办公厅处长兼副主任秘书的便利条件，接受康赛集团的委托，在原国家经济体制改革委员会停止受理上报材料后，帮助该公司拿到批文，最终使国家经济体制改革委员会生产司接受了康赛的材料。后来，李雄接受了康赛集团30万职工股股票，获股票溢价款120万元。另一名是原国防科工委副主任徐鹏航。1993年12月，时任国家经贸委副主任的徐鹏航应康赛集团的要求，出面为康赛集团股票上市一事做工作，使康赛公司被批准为规范化股份制试点单位，具有股票优先上市资格。为了报答徐鹏航，康赛公司送给他康赛股票12.1万股。后来，徐鹏航获股票溢价款113万元。第三名是原中国纺织总会会长吴文英。公司被定为规范化股份制试点单位后，按照当时股票上市的“审批制”规则，康赛要想上市，还必须有“额度、计划”。1996年，吴文英应康赛集团的要求，签发了中国纺织总会向中国证监会推荐该公司股票上市的文件，而康赛公司并不是中国纺织总会的直属企业。以后，康赛集团给了吴文英的儿子吕某10万股职工股股票。股票上市后，吕某将股票抛出，获利89万多元。

（3）垄断型腐败与行业不正之风

所谓垄断型腐败是指政府部门利用自身对某项产品或服务供应上的垄断权谋取私利的行为，又称为行业或部门不正之风，主要集中在铁路、电力、煤气、电信等部门。

运输部门，特别是铁路运输部门的部分干部和管理人员，在客货运输紧张之际，利用职权，以车以票牟私。在20世纪80年代末90年代初，先后有多名铁道部的高中级官员被撤职查办。如铁道部运输局原局长徐俊利用职务之便，贪污受贿十余万元，被判入狱。再如原铁道部副部长罗云光，分管运输工作。在他领导下，铁道部运输局、郑州铁路局趁铁路运输不能满足运量需要、车皮紧张之机，贪污受贿，犯罪金额达96万多元。此案涉及科级以上干部48人，其中副部长1人，局级干部15人，处级干部19人。不久，另一位铁道部副部长张辛泰，因违反规定为他人批办计划外车皮而收取贿赂，被判处有期徒刑三年。

还有一些位居有关国计民生和与人民日常生活密切相关的管理干部和工作人员，凭借职权，吃拿卡要，索取贿赂，被人们称为“电老虎”、“气老虎”等。例如，在20世纪80年代末，怀柔县前后两任供电局局长以电谋私，他们缺什么，要什么。在他们索贿受贿的物品中，大到彩电、冰箱、录相机、吸尘器、席梦思床、沙发等，小到打火机、皮鞋、衣服等。在这个仅有200余人的单位里，因贪污、受贿就立案16件16人。再如，在原北京市公用局局长马学亮的支持纵容下，北京市煤气公司有21人构成严重经济犯罪。他们打着改革的旗号，巧立名目乱收费，截留私分。马学亮被判处有期徒刑6年。

20世纪70年代，美国布坎南等学者提出了一种“寻租理论”。他们把各种生产要素的供求差价及优惠条件，称为“租金”，认为这些租金是政府管制、干预市场的结果。“寻租活动”是指企业为了寻求租金，向政府官员行贿以获得这些差价。布坎南等学者认为，要克服这些“寻租”现象，根本的出路就是解除行政权力对市场的直接干预和管制，通过市场开展公平竞争。当然，市场经济并不完全排除对微观经济的管制。但这些管理活动应有明确的规范，提高透明度，以防止舞弊行为的发生。

至于租金价值的科学计算，则是寻租问题研究的一项重要内容。中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国1988和1992年的租金。1988年我国控制的商品价差在1500亿元以上，国家银行贷款利差总额在1138.81亿元以上，进口所用牌价外汇汇差总额在930.43亿元以上，再加上税收流失等杂项租金，合计其总额为4000多亿元，占当年国民收入的40 %左右。1992年的租金，按最保守估计，总额也决不会少于6000多亿元，约占1992年国民收入的32.3%。这个计算结果令人感到震惊。租金如此之大，足以使人为牟取暴利而动心妄为。巨大的租金并没有流入国库，因为1988年和1992年的财政收入分别为2628亿元和3483亿元。每年数以千万计的巨大租金，哪怕只有一小部分流入某些掌权者的手中，就足以使干部队伍严重腐化。

从上面分析我们可以看出，双轨制并存条件下的租金的广泛的存在，导致寻租活动的大量产生。寻租者与腐败者是两个主体。前者是以钱寻租，后者是以权分利。寻租者为了在激烈的寻租竞争中取胜，往往以分享租金的方式拉拢、收买有关官员；从寻租中分利的官员为了继续“抽租”，总是尽可能地维护原有的租金制度，并主动地进行新的“创租”，出现寻租、抽租、护租和创租的恶性循环。

从上面的分析我们还可以看出，腐败现象的产生，与中国目前对市场的调控和管理还不适应市场经济的要求有关。这突出表现在政府对市场经济的调控和管理，缺乏公开性和透明度，其行为难以受到严格的监督。这样就容易出现行政管理行为的随意性，以致发生腐败现象。例如，政府有的重大工程的发包制度，标底不够透明，程序不够规范，这就为建筑工程中发生贿赂行为提供了机会。水电部下属的水利电力对外公司原副总经理刘连城，利用手中分管工程项目的权力，在北仑港电厂工程项目投标中，为投标方提供方便，个人收取38000美元的贿赂。更有甚者，原电力部副部长查克明以6万美元的价格，出卖某国家重点电力项目的标底，国家为此损失了数千万元。此案还涉及4名局级干部。

中国目前对市场的调控和管理还不适应市场经济的要求，集中体现在行政审批制度方面。应该承认，行政审批权是政府部门履行职能、管理国家事务的重要手段。但过多的行政审批权则是计划经济的主要特征。不可否认，这些审批制度在维护市场秩序方面，发挥了重要作用。但由于存在审批内容随意、时限不明、多头审批、重复审批等问题，相当一部分已不适应市场经济发展的要求，容易滋生腐败现象。从市场经济发展和降低行政成本、反腐败的要求看，须由市场自身解决的问题，应尽量不用行政审批。

3．国有企业财产关系调整中的代理人失控

在新旧体制转换中，由于国有企业财产的产权关系不明晰、对企业领导人的监督弱化，使得侵蚀国有资产的现象易于产生。

财产关系是社会的一种基本制度。在计划经济体制下，全社会的财产都是属于国家的。国家通过统一调拨、统一生产、统一销售，对企业的国有资产拥有严格的控制权。从某种程度上说，国家既是企业的所有者，又是企业的经营者。而企业领导人只对国家计划负责，实际上是计划的具体执行者，权力十分有限。在这种情况下，无须对产权究竟属于谁作出明确界定。

体制转换时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。改革开放以后，继续保持对公有财产产权界定不明确的状况，就有很大问题。这是因为，改革意味着利益结构和产权关系大调整，其中包括允许私人占有生产资料。

改革开放以来，从扩权、承包到转制等企业改革措施，使国有资产的财产关系发生了一系列的重要变动。然而，在成立国有资产管理机构之前，由于政府身兼国家行政管理者和国有资产所有者双重身份的状况没有改变，产权关系的变动迟迟未能走出原有行政性产权结构的框架。这时，国有资产的所有权散落于企业之外的各有关部门，如组织部门负责人事任免、财政部门负责资本和收益分配、计委负责审批项目、劳动人事部门负责控制工资、经委负责企业经济运营、纪检部门负责党风廉政建设等等，缺乏一个对国有资产负总责的统一机构。谁都可以管企业，但谁都不对国有资产负总责。结果，厂长谁的话都得听，谁的话也可以不听。这样，一方面行政权力依然保持着对企业经营活动的大量干预和直接介入；另一方面，企业国有资产的所有权无人格化代表，即存在所谓“所有者缺位”的问题。企业在获得较大的经营自主权的同时，又获得了一定的所有者权利，但企业却未能建立起资产经营权利与资产风险相对称的法人治理结构。

与此同时，一些企业公司化改制很不规范。有的企业领导人员集董事长、总经理等职务于一身，权力高度集中，个人说了算。党委会、股东会、董事会等不能对其实行有效的监督，监事会也形同虚设。“新三会”（股东会、董事会、监事会）的监督没有到位，而“老三会”（党委会、职代会、工会）的监督又在弱化。在财产关系调整中，出现了代理人失控的现象。另外，监督力量不够协调一致。虽然纪检监察、组织人事、审计、监事会、股东会、职代会以及公、检、法等部门都有监督国有企业领导人员的责任，但仅仅依靠一个部门的力量，很难起到有效的监督作用。尽管这些部门也在加强配合和合作，然而这些部门的配合，仅限于一些具体的案件，是一种临时的配合与协作，还没有形成一种有效的监督机制，没有形成监督合力。有些企业的领导人便利用这种监督制约机制不完善，进行违纪违法活动。

此外，对国有企业领导人的选拔任用机制也不完善。“上级任命”使得一些人不是面向市场搞开拓，而是面向上级搞“公关”，为谋取一官半职，而不惜重金腐蚀拉拢干部下水。与此同时，有的部门和企业在选人用人上重才不重德，致使一些素质较低的人进入企业经理层，担任重要职务。这些人总认为自己付出的多，得到的少，因而往往经受不住市场经济大潮中的各种诱惑。

在上述资产权利与资产责任严重失衡、内在约束机制与外在监控机制双重失效的情况下，经营者很容易出问题。

（1）扩大在职消费，侵蚀国有资产

在所有者缺位的情况下，企业内部财务控制必然变得松弛。挥霍性消费成为许多国有企业领导人的隐性收入。具体表现为：一些企业业务招待费使用没有规矩，请客的范围、标准任意扩大，厂长（经理）可以任意支配，用公款宴请私人朋友，用公款支付个人和亲友的健身、钓鱼及各种高消费娱乐活动，群众称之为黑洞；有的企业领导人讲排场、比阔气，办公室越来越大，装修及办公家具的配备越来越豪华、阔气；有的企业领导人喝公茶、吸公烟，个人住房老是新房，只要遇到分房，先给自己分，越分越大。更有甚者，北京市房地产信托投资公司的两名副局级干部，在企业经营困难、职工住房紧张的情况下，用公款270万元为自己购买豪华住宅。至于公车私开更是十分普遍，甚至经常不到报废时间就以旧换新。有的同志反映，一些企业领导干部卡拉OK、吃饭、钓鱼都烦了，过时了，现在兴出国旅游了。

（2）把公共“大金库”利益输送到“小金库”中去

在很长一段时间内，国有企业改革的主要内容是对企业的领导人（厂长、经理）放权让利。这件事由谁来办呢？通常由放权让利的对象，即企业的领导人去主持。也就是说企业领导人作为所有者的全权代表向自己放权让利。这样，企业的领导人很容易利用财产关系调整的机会，用损害所有者利益的办法，来取得自己的利益。

最常见的做法，是通过多种形式把公共“大金库”利益输送到企业的“小金库”中去。在改革开放以前，企业财产都属于国家，资金由国家下拨，利润上缴财政。改革开放以后，允许企业超计划的部分自营自销，其取得的收入可以提成。另外，企业被允许建立自己的“劳动服务公司”、“第三产业”等。这样，每个企业的财产都明确地分为两个部分：属于国家的“国有资产”和属于企业的“自有资产”。两部分的资产都是由企业的领导人掌握的。因为企业领导人是所有者的全权代表，他们把各种利益输送到企业的“小金库”里，再以各种名义进行私分，据为己有，是不会有大的困难的。他们之中有的人，将销售货物应收款等，不入公司大账，而是汇往自己或亲朋好友所办的企业，做假账，骗取、侵吞国有资产。

一个典型的例子是陈铭和他的紫城公司。陈铭原是北京电子动力公司（751厂）的总经理兼党委书记。他头上戴着全国劳模、人大代表、优秀企业家、优秀共产党员等多项桂冠。1992年，公司决定筹建电子监测工程。陈铭找来了公司宣教处长刘其，成立了名为集体、实为私营的紫城电子设备安装公司。陈铭自封为法人代表，让刘其任副经理，刘其的妹妹当会计，刘其的弟弟当办公室主任。这家公司主要业务是承揽动力公司电子监测工程的安装实施项目。1992年11月，陈铭将动力公司销售粗苯的34余万元货款截留，将其中20万元转到紫城公司的账户上，其余14万元由个人侵吞。事后，他指使财务处长将价值34万元的粗苯作为盘亏下账核销。在1992年到1995年的3年时间里，陈铭通过他的“小金库”紫城公司贪污、挪用公款574.6万元。

（3）利用企业承包、转制等机会，侵吞国有资产

从北京地区的典型案例可以看出，企业承包制容易产生腐败现象。例如首都钢铁公司搞了承包制后，屡屡出现腐败案件。1991年原首钢北钢党委书记管志诚因特大经济犯罪被判处死刑后，刚刚被提拔担任同一职务的杨立宇及副总经理赵东祥又因索贿150万元，分别被判处死刑缓期执行和15年有期徒刑。不久，原首钢船务公司总经理邵军，在购船、修船过程中，索贿、受贿美金14余万元、港币15万元。接着，首钢总公司助理总经理兼国际贸易工程公司总经理周北方，先后四次收受他人贿赂港币928万元，被判处死刑缓期两年执行。

为什么企业搞承包制容易出现腐败现象？这是因为在搞承包制的企业中，财产产权关系不明晰。国有企业问题的根源在于企业制度缺乏效率，但在很长的时间里，我们没有对症下药，用明晰产权、制度创新的办法来解决问题，而是采用“企业承包”等办法，希望以此来调动企业的积极性，以便改善企业经营。企业承包制，是将“经营权”（实际上是企业的部分产权）授予企业（实际上是它的领导人）。其实质，是所有者（发包人）放弃了自己在承包期间的控制权和承包基数以上的利润索取权，使受雇佣的代理人（承包人）变成了真正的产权主人，以至于人们普遍把国有企业的经理人员看做是企业的“老板”。这种所有者和经营者之间的职能混淆，造成了国有企业腐败的巨大温床。

有的国有企业负责人，利用企业改制、重组之机，侵害、侵占、侵吞国有资产。有些好端端的国有企业，七拐八弯之后，变成了私人的囊中之物。例如北京市尧发公司，是1992年由国家部委与金融企业等几家国有投资公司组建的大型国有公司。从1998年到2000年三年间，尧发公司原总经理冀党生打着企业重组、规避风险的幌子，操纵尧发公司内部几家子公司的股权变更，使这几家公司由原来的国有公司控股，逐渐演变成私人公司，而最大的幕后股东竟然变成了操纵者冀党生。

（4）严重失职、渎职，造成国有企业资产大量流失

渎职问题的核心是企业决策者权力被滥用。有的企业领导人，特别是“一把手”，不经集体研究，个人说了算，随意决策，涉及金额大，造成重大损失。例如，原中国光大（集团）总公司常务董事、综合管理部主任侯涌泉，擅自批准为北京高登企业有限公司提供贷款担保50笔，总金额5亿人民币、2000万港币、6770万美元。北京高登企业有限公司不能如期归还贷款，为此，中国光大（集团）总公司承担北京高登企业有限公司不能归还贷款之连带责任，遭受特别重大经济损失。

总之，在财产关系变动的过程中，国家作为公共财产的监护人，没有负起自己的责任，没有对受托行使所有者权力的人进行有效监督。在这种情况下，难免出现公共财产的大量流失。

通过分析腐败现象产生的经济原因，使我们认识到防止形成既得利益集团是一个十分严肃而重大的课题。虽然我们还不能说党内已经形成了既得利益集团，但是少数人追求既得利益的主观动机和客观条件显然都是存在的。一是双轨并存条件下寻租活动的大量产生。寻租者以钱寻租，腐败者以权分利。在寻租、分利、护租、创租的循环中，形成了一些特殊利益者。二是国有企业财产关系调整中的代理人失控。有的人在承包、上市、转制、抓大放小、企业破产等改革措施的实施过程中，变相侵吞国有资产，形成了一些特殊利益者。三是财政体制演变中的经费自筹。在公产创收与滥权征敛的过程中，出现了一些群体性的以权谋私行为。

中国经济转型时期出现的既得利益者，其显著特征是寄生性、隐蔽性和扩张性。由于我国是社会主义国家，侵蚀公共财产是非法的，也是有悖于社会伦理道德的。因此，既得利益群体在侵蚀国有资产时，他们更倾向于寄生在公有经济和政府机构内部，将形式上的公有制蜕变为实际上的私有制。他们更倾向于由子女亲友出面，自己在背后操纵，从内部接应，通过种种隐性渠道，把公有资产转移到体制外，甚至转移到境外。他们看准了体制转换时期存在的漏洞和薄弱环节，迅速走上了权力攫取、掠夺财富的资本积累之路。他们的行为越来越趋向于群体化，披着“改革”、“为公”的旗号，受到地方和部门利益保护网的庇护。他们已经成为继续改革的巨大障碍。

上述情况说明，既得利益者把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的、非法的私利。他们甚至把这些东西看成是谁也碰不得、动不得的私有财产，想方设法地要去维护和扩大这种所谓既得利益。这是十分危险的。历史事实证明，不少剥削阶级的政党或政治集团，在执政以后，利用手中掌握的权力攫取本阶级、本集团和执政官员个人的私利，并极力维护和不断扩大这种私利，结果形成了一个欺压人民、侵害人民利益的既得利益集团。正因为这样，他们终究要受到人民群众的反对。我们党是中国工人阶级的先锋队，是全心全意为人民服务的，绝不允许搞剥削阶级政党及其统治集团所追求的那种既得利益，也绝不能成为那样的既得利益集团。如果走到了那一步，我们党就必然要失败。

如何才能有效抑制既得利益集团的形成？最根本的办法在于深化改革。维护既得利益现象的产生，并不是改革开放和经济发展必然导致的结果，而是改革不配套、不同步造成的。因此，深化改革，减少和铲除滋生既得利益集团的土壤和条件，是釜底抽薪之策。

（二）领导体制存在弊端

据统计，北京市纪检监察机关2000年至2004年结案处分局处级“一把手”400人，其中局级“一把手”27人，占全市受处分局级领导干部的69.2%；处级“一把手”373人，占全市受处分处级领导干部的40.9%。由此可见，对权力的监督，特别是对“一把手”的监督，至今仍是个薄弱环节。

反腐败机制不健全，监督存在薄弱环节，主要是由现行领导体制存在的权力过于集中的弊端造成的。

中国的领导体制，是脱胎于革命战争年代根据地的体制而在执政初期建立的。这种体制，是同当时急风暴雨式的阶级斗争和大规模的群众运动相适应的。实行这种体制，在当时的条件下，起到了重要的历史作用。但是当着全国社会主义改造基本完成以后，国内主要矛盾发生根本变化之后，这种体制的弊端就逐步暴露出来了。不断强化这种体制的结果，最终导致了“文化大革命”的发生。改革开放以来，为了适应工作重点转移到经济建设上来，进行了领导体制改革的探索。但从总体说，权力过分集中问题仍然没有革除。在发展社会主义市场经济的今天，实行权力高度集中，弊端很多。

1．权力过于集中，容易形成家长制，主要领导受不到监督

邓小平指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”

权力适当集中于党，是我们事业的需要。中国共产党作为执政党，必须牢牢掌握对国家政权的领导权和控制权，而决不能削弱和取消党的领导。但权力过分集中，越来越不能适应于社会主义事业的发展，不利于提高党的执政水平，巩固党的执政地位。按照民主集中制的原则，党的各级代表大会是党的各级权力机构，它在同级党组织中拥有最高决策权和最高监督权，由它选举产生党的各级委员会。然而每届党的代表大会在选举产生党委会之后，便不再开会。这样，党所拥有的权力，便长时期属于党的各级委员会。于是，有些地方不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会当作是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。而在我们党的各级委员会中，又往往是由一两个权威人物说了算。正如邓小平所指出的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”

邓小平同志还指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”这样，就“使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”的现象得以产生。

2．权力过于集中，容易导致党内政治生活不正常，领导班子内部不能监督

邓小平指出，党的各级委员会内部的监督，是“对领导人最重要的监督”。因为党委委员对书记最了解，最便于监督。然而，各级书记虽然大都由选举产生，但在实际运作中，往往有被指派担任的成分。在“一把手”的权力地位事实上是由上级授予的情况下，不仅“一把手”不愿意别人来监督，而且班子成员也都往往回避谈论监督。不少部门和单位的领导班子成员，在行使监督权的时候往往谨慎有余，不敢或不愿行使这个权力。

3．权力过于集中，容易在用人这个根本问题上失去监督

邓小平指出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。”

那么，被邓小平称为“落后的”干部选拔制度到底落后在哪里呢？干部选拔制度主要落后在权力过于集中。其一，它是“由少数人选人，在少数人中选人”。一些地方和单位把选拔干部的权力集中在少数人甚至一个人手里，把领导集体的多数人和多数干部群众排斥在外；把选拔干部的对象局限在一个很小的圈子里，大量优秀人才被排除在视野之外。这就决定了“由少数人在少数人中选人”的选拔制度，其直接效果是不能保证人才的充分涌流，不能避免非人才的大量流入。其二，它主要依靠传统的“相马”方法。对人的了解主要是凭感觉，靠“直观”，选人者的主观色彩太浓厚。这样就很难对干部的全部历史和全部工作进行客观的公正的分析。在这种制度下，尤其缺少民意的科学分析，因而使选人用人缺少真实的群众基础，有很大的盲目性。其三，它容易助长干部工作的神秘化和吏治腐败。选人用人事关大局，关系事业盛衰兴亡，理应由广大干部群众公开参与其事，然而许多地方的干部选拔工作被搞得神神秘秘的。明生公，暗生私，于是就出了许多任人唯亲的现象。拉关系、走后门者有之，行贿受贿者也有之。在这种情况下，要做到公平竞争、择优而用是不可能的。

由于干部工作中存在权力过于集中问题，领导班子和组织部门难于抵制用人方面的不正之风，考察干部中不实事求是，而看关系、看权势的现象就容易出现了。另外，由于权力过于集中，市委管理的干部又人数众多，对领导干部重提拔使用、轻管理教育的现象也就随之出现了。许多干部进入领导岗位后，基本上处于无人管理、无人教育的状况。一些本来毛病就比较突出的人，随着职务的上升，手中权力的扩大，私欲也就恶性膨胀，最终堕落成人民的罪人。有的在提拔时还比较老实肯干的人，因放松教育管理，受无制约的权力的腐蚀，也走上了犯罪的道路。

4．权力过于集中，容易使党的纪律检查机关难于进行铁面无私的监督检查

邓小平指出，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”然而由于各级纪委在同级党委的领导之下，要监督同级党委，是非常困难的，党的专门监督机关难于进行铁面无私的监督检查。

5．权力过于集中，容易使国家权力机关不能实施有效监督

按照我国宪法规定，人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，国家行政权、审判权、检察权等一切权力由它派生并受其监督。但人大在理论上应有的权力与现实中实有的权力相差甚大，其基本原因在于人大、党委、政府之间的关系没有完全理顺。在有些地方，人大常委会主任由同级党委书记兼任，这种方式虽然加强了人大对政府的监督力度，但仍然没有解决前面提到的权力过分集中，监督“一把手”难的问题。

人大监督作用发挥不到位的另一个原因是，人大代表中“一府两院”领导干部的比例过大，而“一府两院”恰恰是人大监督的对象。如果监督机关和被监督机关的组成人员合二为一，势必会影响监督机关监督效能的发挥。

人大监督作用发挥不到位的再一个原因是，人大代表选举机制不够健全。在现实生活中，谁能当选为人大代表，起关键性作用的往往不是选民手中的选票，而是候选人的提名。由于候选人提名的程序不够健全，候选人提名的权力过于集中，在这种情况下，当选代表与选民之间的联系自然不会紧密，这也影响到当选代表在多大程度上能代表选民的利益来行使决策权和监督权。

6．权力过于集中，容易使司法监督受到地方和部门保护主义的干扰

司法监督是防治腐败现象的一道重要防线，也是最后的底线。在我国国家政权体系中，实施司法监督的机构主要有国家审判机关和国家检察机关。我国各级司法机关的作用总的来说，发挥得是好的。但据我们调查了解，司法权还常常受到地方和部门保护主义的干扰。司法工作难以摆脱地方和部门保护主义的影响和制约，其根源在于权力过于集中的体制，即司法机关在人、财、物等方面都对地方和部门的党委和政府有一定的依附性。虽然我国法律规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”, “人民检察院依照法律规定独立行使检察权。”但我国司法机关大都是按行政区划设置的，他们的财政经费、人员编制、工资福利等一系列问题往往受制于同级政府。此外，司法机关自身存在管理体制行政化的问题。在这样的体制下，地方和部门的党政领导干部干预起具体案件来，往往是有效的。由此可见，影响司法机关依法独立公正地行使司法权的，主要是来自地方和部门保护主义的非法干扰。

7．权力过于集中，容易使舆论监督软弱

加强舆论监督是预防和纠正社会不良现象，促进社会健康发展的有力武器。

改革开放以来，舆论监督发挥了别的监督形式难以替代的重要作用。但就整个新闻界来讲，舆论监督仍是弱项的局面远未改变。究其原因，是我国还没有专门的新闻法律法规，新闻工作者的调查权和报道权缺乏可靠的保障。舆论监督的前提是，必须让新闻工作者有权对事件进行系统调查，追踪调查。不能封锁消息，拒绝配合，更不能用压制和打击报复的手段来对付记者。只有这样，新闻媒介才能够揭露和批评，人民群众才得以知情和监督。如果群众连基本情况都不了解，如何监督？历史和现实一再证明，没有明确的法律、法规、制度规定，新闻工作者的调查权和报道权就难以保障，甚至新闻工作者的其他正当权利如人身权、财产权等也会受到侵犯。

8．权力过于集中，使群众监督的威力不容易充分发挥

我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党章也规定，党要“保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，不允许有不接受党内外群众监督的特殊党员。群众的眼睛是雪亮的，干部清正廉洁，还是贪赃枉法，看得最清的是群众，最敢于同腐败现象作斗争的是群众，腐败分子也最怕人民群众。

然而，目前群众监督的威力远没有得到充分发挥，这是因为权利对权力的监控力不足。权力越是过于集中，这个问题往往就越突出。从理论上讲，我国是人民群众当家作主的国家，人民群众应享有充分的监督权。但在事实上，任何先进的社会制度，都不可能提供给每个公民对国家事务以完全意义的监督权，充其量只能体现为监督的权利。尽管我国宪法和其他法律都有关于人民群众监督的条文，但都比较概括和笼统，缺乏保障机制。而各级党政领导干部（即所谓的“官”）却都实实在在地掌握着人民授予的权力。“官”的力量不仅表现在实实在在的权力上，而且还表现在权力的影响力、渗透力上。“官”在为“官”过程中，如果为自己编制好了“关系网”、“保护层”，当他们犯罪时，群众往往由于力量难以聚合，面对“官官相护”而无能为力。贪官们还往往善于玩弄两面手法，台上反腐败，台下搞腐败，具有很强的隐蔽性和欺骗性。陈希同、王宝森的腐败活动，就搞得极为诡秘。陈希同在公开场合、大会小会上要求干部背诵保尔·柯察金关于“人的一生应当怎样度过”的名言，但在背地里却花天酒地，奢靡无度。如果群众对领导干部的从政行为、财产收入、“八小时以外”的情况一无所知，如何监督？

要把人民群众的监督权利转化为监督权力，需要一系列必要条件和中介环节。其必要条件，一是需要健全的人民监督法律法规，二是需要与人民监督权相配套的完善的制度，如选举、罢免、申诉、控告、国家赔偿制度等。其中，最关键的是选举制度和罢免制度。如果各级领导干部握有权力的命运真正掌握在群众手中，由群众选票说了算，那么群众监督的威力就必然大大增加。与此相反，如果各级领导干部实际上是由上级任命和罢免，他们就只会眼睛向上，只对上级负责，而不能很好地接受人民的监督。

现在的问题是，尽管党和政府在中介环节上做了大量工作，但群众监督的渠道仍然不畅。其一，作为国家权力机关的各级人民代表大会，理应充分发挥其立法和监督两大职能。现在其立法职能越来越受到重视，但其监督职能仍是个薄弱环节。如果只有立法职能，没有强有力的监督职能，法律再多再好，也难以发挥应有的作用。其二，政协和民主党派的监督弹性较大，制约力过小。政协和民主党派的监督，具有视野开阔、透视力强、广泛而灵活的特点，不失为反腐败的一种锐利武器。但由于政协和民主党派的监督没有明确的法律规定，其建议是否被接受，完全取决于被监督者，因此这种监督力度不足。其三，一般群众常用的监督方法是举报、上访。由于监督渠道不畅，人民群众的意见和建议难于真实地反映到最高层组织和领导之中。甚至有的人还把群众的举报信息泄露给被检举人，使举报人遭到打击报复。这种现象极大地影响了群众参与反腐败的积极性和主动性。

总之，在社会转型时期，在这种高度集权的领导体制下，不仅监督机制，而且执政党和政府的各项工作，都要受“一把手”素质的制约。在这种领导体制下，“一把手”难以受到来自同级的和自下而上的监督，而自上而下的监督的作用也因这种体制而大打折扣，不能保证“一把手”具有良好的素质。监督机制乃至各项工作建立在这种过分依赖于“一把手”素质、而又不能保证“一把手”具备良好素质的领导体制之上，这种体制确实是弊大于利了。

（三）法治不完善

腐败现象屡禁不止，法治不完善是根本性原因之一。从历史的角度看，我国是一个缺少法治传统的国家，而社会主义市场经济又是法治经济，这就形成了一个很大的矛盾。邓小平同志曾经说：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”正是由于法律和制度的不完备和不完善，造成了现实生活中无法可依、违法不究的现象，这也为少数人的腐败行为留下了制度上的漏洞，而经济犯罪、贪污受贿等腐败现象正是在这样的缝隙中产生的。

法治不完善对反腐败斗争的影响主要表现为以下两大方面：一是立法工作还存在一定的问题，比如一些法律法规未能及时制定使反腐败斗争无法可依，又如一些现行法律缺乏足够的操作性使实务工作无所适从；二是当前的司法体制在很大程度上还保持传统模式，对反腐败斗争造成了极为不利的影响，常出现舆论所抨击的执法不严、办人情案等现象，究其根本的制度原因，就在于司法体制的问题。

1．立法的缺陷

根据亚里士多德的解释，法治含义有二：首先有良法；其二，良好的法律得到普遍遵守。尽管现代法治的发展已远远超越了这个内涵，但亚里士多德这一论述在今天仍然有其经典意义。我国的立法工作近年来呈加速发展的态势，具有中国特色社会主义法律体系已经基本形成，但是，要达到一个能够有效预防、打击职务犯罪的“良法体系”，还有很多工作需要完成。

（1）从宏观的角度分析立法的缺陷

从宏观政策面的角度分析，我们认为当前反腐败立法存在两个主要问题。

其一，在制定严刑峻法打击腐败行为的同时，未能充分重视预防工作，在制度反腐方面还有较大差距。

我国对腐败行为的制裁可称严厉：最高刑为死刑。实践中，上至人大前副委员长，下至机关里的出纳员都有被判死刑的例证，可是严刑峻法并没有遏制腐败的趋势，大要案还是层出不穷。对比我国香港地区，对于贪污贿赂分子最高只能判7年刑，而德国刑法规定的最高刑为5年，而这些国家和地区的官员廉洁程度都是为人称道的。联合国1999年12月拟订一项打击跨国有组织犯罪公约特设委员会的文件《有关严重犯罪的分析性研究——秘书处的报告》提及：“对于有些罪行，各国的做法大相径庭，有些国家规定的刑罚远甚于其他国家。对贿赂罪的刑罚就是一例。如上所述，大多数提供答复的国家规定的刑期一般都在6个月到10年不等。但在南非，对贿赂罪的初犯者，至少判15年徒刑，对再犯者判20年徒刑，对三次或多次犯有此种罪行者判25年徒刑。在中国，对此种罪行判的徒刑可以是终身监禁，甚至可以对此种罪行判死刑。”由此可见，我国是世界上反贪刑罚最严厉国家之一，但为什么在实践中未能有效的遏制腐败？这确实值得我们思考。

马克思在《资本论》中引用英国评论家登宁的话也许能给我们一些启发，“一旦有适当的利润资本就大胆起来，如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行甚至冒上绞架的危险。”正是我们在制度设计上给贪官们留下了太多的机会，只需一个签字，甚至一句话就能得到几十万、上百万的收入，这种巨大的利益诱惑和操作上的简便性，是促使贪官们前赴后继，甘冒死刑而伸手的根本原因之一。因此，优化我们的制度设计，把腐败的机会压缩到最小，让腐败行为的操作极为困难，也许比事后以严厉的刑罚进行威慑更为有效。

应当看到，现在还有许多人对制度建设兴趣不大，认为制度建设动作慢，难度大，有些问题看不准，立了不如不立，不如贯彻严打精神，狠狠杀一批贪官见效明显。实践证明，这种观点不能解决问题，也是不科学的。应该认识到制度建设是标本兼治之举，对反腐败有长远的现实意义。

其二，立法的不确定性使刑法的威慑效果大打折扣

如果严刑峻法能够得到确定的执行，也能对腐败分子产生相当的威慑作用，遗憾的是，我国目前刑事法律中关于职务犯罪的规定确定性不够强，给实务操作造成了较大影响。

以职务犯罪条文中经常出现的“不当利益”为例，在香港《防止贿赂条例》中，就对不当利益作了很明确的规定，具体而且有很强的可操作性，其内容有5条之多，其中规定：任何馈赠、贷款、费用、报酬或金钱，其形式为金钱、任何有价证券或者任何种类的其他财产或财产权益。反观内地刑法，对此类概念都是采用概括性解释，导致理论上、实践上出现争议。同样的事实，类似的案情，在不同的法院可能会得到截然不同的判决。这种立法不确定性所导致的执法不确定性，让腐败分子有机可乘，最终损害了国家法治的完整性。

同时，我国法律确定性差还体现在数额的限制上，形成了同样性质的行为却没有同样对待的现象。以5000元为立案标准，标准两边是“生死”两重天，这也易于使官员们认为：国家对于5000元以下的收受贿赂行为是默认的。其实数额大小并不影响事情的性质，对于人的品德影响也没有质的区别，正因如此我国历史上才特别强调防微杜渐。强调5000元的立案标准，实质是对于犯罪的放纵，混淆了官员的是非观念。如此抓大放小，也就告诉官员们：并非贪不可为，而是不可大为，使其常抱着侥幸心理。而香港贪污贿赂罪并不以数额为依据，他们处罚的是行为而不是数额，真正贯彻了每一次恶劣行径都要受到法律惩处的法治精神。

这些不确定性因素的存在，给每个腐败者打了一针安慰剂：享受腐败利益不一定会带来风险。其实对于法律的确定性的问题，早在200年前著名的刑法学家贝卡利亚就提出了刑法的确定性比刑罚的严厉性更重要的观点。他在名著《犯罪和刑罚》中写到：“即使刑罚是宽和的，它的确定性也比联系了一些不受处罚的更可怕的刑罚所造成的恐惧给人印象深刻。即使最小的恶果，一旦成了确定的，就总是令人心悸。”

（2）从微观角度分析立法的具体问题

首先，构筑腐败行为防线的一系列预防性法律制度还很不完善。

例如，行政公开制度尚未形成体系。

行政公开制度作为现代民主国家的一项基本制度，对于预防、抑制腐败，提高国家机关的工作效率有着重要作用。我国的行政公开制度已经有一定基础，其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以《国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法规汇编》等定期出版物为依托，以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。也存在一定的依申请公开立法。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

但我国行政公开制度仍然存在着较大的差距，主要表现为政策性浓厚，而制度保障薄弱。行政公开制度一经推出，立即获得了各地的广泛推行，但是也表现出浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。同时有的地方片面理解中央领导的讲话，将行政公开的范围局限于解决群众最关心的问题，只要群众满意就行，而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的，但是不应成为一种习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义的倾向。同时行政公开的推行存在着任意性和非持续性，落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施，中央还没有明确的法律和法规对行政公开的事项作出明确规定，因此，行政公开的实施具有较强的弹性，行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力，如果领导认识到位，给予高度重视，并有足够的权威推行和协调政务公开，制定有力可行的策略和措施，那么行政公开就能够开展得好、落实得深。反之，行政公开就落实不了，就会流于形式，走过场。这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性，具有浓厚的“清官意识”和“不确定性”。

行政程序制度建设方面还有很大不足。

行政行为缺乏程序规则是导致腐败产生的前提条件之一，而行政行为的规范有序则是预防腐败的首要关口。

行政腐败的发生，是行政权行使者主观意识同客观条件相作用的产物。而行政程序，作为腐败发生的外在客观条件之一，扮演了极重要的“角色”。因为，在法制完备的社会，政府管理的方方面面，各个环节都有程序的设定和规约。行政权行使主体（包括行政机构及其公务人员）在程序规范、完整的情况下，难以有腐败的机会。当行政程序简便规范、科学合理，且普遍为行政权行使主体和相对方遵循时，腐败分子就会有所“收敛”。这一点可以从《行政处罚法》颁布实施前与实施后这两个时期在行政处罚领域发生的腐败违纪情况变化中得到印证。而我国行政程序立法的现状是系统性较差，不仅缺少全国的统一的行政程序法典，而且很少单行的专门行政程序法律文件，行政程序的规定仅散见于有关行政管理的法律、法规之中。这些规定很不集中，很不统一。而且有的法律、法规有相应的行政程序规范，有的法律、法规则仅有行政实体规范而完全没有任何行政程序规范。在现行几百上千件有关行政管理的法律文件中，较集中规定了行政程序的法律文件仅有下述几件：（1）1987年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》;（2）1987年4月国务院批准，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》;（3）1988年12月国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》;（4）1990年2月国务院发布的《法规、规章备案规定》;（5）1990年12月国务院发布的《行政监察条例》;（6）1992年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》;（7）1994年5月全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（修订）;（8）1994年10月国务院发布的《行政复议条例》（修订）。显然，这样的立法现状是远远满足不了预防职务犯罪要求的。

其次，由于缺乏前瞻性和确定性，我国现行的刑事法律体系难以满足反腐败斗争的需要。

目前，我国打击贪污贿赂等腐败行为所依据的刑事法律主要是《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）和针对《刑法》所作的一系列司法解释。尽管这一打击腐败的刑事法律体系不断地在实践中完善，但仍存在着一系列不足之处。

例如，对职务犯罪主体的规定跟不上经济形势的发展。随着公有制经济的多样化发展，原先计划经济时代的大量国有企业都以新的股份制的面貌重新出现在经济领域内。在这些企业中，国有经济表现为国有参股。国有参股企业的性质是否属于国有企业，关系到这些企业中的工作人员是否能够成为职务犯罪的主体。这一问题在立法中没有明确的规定，因而在理论上和实践中都产生了很大的分歧。据统计，在已上市的股份制公司中，国家控股的股份有限公司占70%左右，如果不对这一问题进行权威的认定，国有资产将面临极大的流失风险。

又如，贿赂犯罪中的贿赂标的物规定过于狭窄，不利于反腐败斗争。目前我国《刑法》关于贿赂标的物的规定采用的是“财物说”，认为贿赂标的物的范围仅指有形的金钱和物品。这是传统的观点，也是我国现行刑法仍然采用的观点。但贿赂犯罪的客体决定了贿赂的标的物不受形式的限制。在贿赂犯罪中，贿赂与职务是交易关系，贿赂的后果是对贿赂犯罪的客体——职务关系和职务行为不可收买性的侵害。这种侵害，不因贿赂的形式而存在或消失，或有轻重之分。实际上，只要是行贿人提供的能满足受贿人的任何形式的利益，都能起到收买的作用，都会侵害国家工作人员（公务员）的职务关系和职务行为的不可收买性。以财产性利益、非财产性利益作为贿赂，比财物贿赂隐蔽性更强，腐败市场更大，腐蚀性和危害性更大，特别是非财产性利益贿赂，如性贿赂，危害的不仅仅是职务关系和职务行为的不可收买性，还涉及风俗、伦理、道德。所以，将财产性利益、非财产性利益排除在贿赂的范围之外，有悖于贿赂犯罪的性质。

当前贿赂犯罪中以财产性利益和非财产性利益进行行贿、受贿的现象愈演愈烈。前者如债权的设立、债务的免除、酒席招待、免费旅游等；后者如升学就业、提升职务，特别典型的是性贿赂日趋严重。我国刑法对以财产性利益和非财产性利益进行贿赂的却没有任何规定，为不法分子提供了机会，这与贿赂犯罪的现状和国家反腐败的宗旨要求是不相适应的。

2．司法体制不能适应反腐败斗争的需要，近年来的司法改革力度不尽如人意

我国现行的司法体制形成于计划经济时代，在一些重要的环节上，司法体制自身的局限性使得司法活动已经落后于社会发展的要求。我国加入世贸组织之后，经济运行和市场秩序进一步与国际接轨，多种经济成分、多重利益格局正在形成，社会各个群体对司法公正的期望值急剧上升。相形之下，传统司法体制的功能、手段及运作方式均凸显出与社会发展步伐的严重不适应。一些地方司法机构出现严重腐败现象，导致人民群众对司法机构的信任度下降。

正是在这种背景下，我国司法体制改革的帷幕从党的十五次全国代表大会正式拉开。从那时起，司法体制改革开始启动，但改革的内容侧重于一些操作性、技术性和功能性的环节，多是对某个方面职能工作的改进和调整，如法院的审判方式改革，检察机关的主诉主办检察官责任制等，还不是配套的、全方位的和结构性的改革。

从当前的情况分析，我国目前的司法体制主要存在以下的问题。

一是司法活动基本上套用了行政管理模式，蒙上一层浓厚的行政色彩。司法与行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制的一大特色。其实，司法与行政是两种性质迥异的活动，司法是典型的法律适用活动，司法的本质是追求公正的理性判断；行政则是典型的法律执行活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度其实是社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法具有明显的中立性、被动性、判断性、程序性和终极性。可以说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。司法机关与行政机关在性质、职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面均有相当大的区别。遗憾的是，司法的个性长期没有得到应有的尊重、庇护和保障，司法的行政化趋势长期得不到有效遏制。以法院为例，其审判活动、人事管理、法官职级、经费来源等均带有浓郁的行政色彩。中国法院的设置基本上是与行政区划相对应的，法官也被作为“法院干警”按行政方式进行管理，法院审判程序的启动、运作和终结直至裁判文书的签发几乎都听命于有关庭领导及院领导的行政命令。此外，现行《法官法》将法官按其所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩及工作年限为据确定为十二级，这种法官职级体系显然没有完全摆脱行政级别管理模式的影响。在这种行政管理模式下，所谓的“人情案”、“关系案”也就由于某些行政领导的权威地位而有了市场。

二是司法独立还没有受到真正意义的重视。在任何一个追求司法公正和现代化以实现社会治理方式合理化的社会中，司法独立都是一个不容回避的课题。对此，国家的最高领导层也有了相当的认识，提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。司法独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人，并且在行使其职权时，只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。

就我国的情况看，强调司法独立尤其具有重要的意义。首先，我国缺乏独立司法的历史传统。行政与司法的合一，是我国古代政治制度的突出特点，而在近、现代，虽然有别于行政的司法机关建立起来，但由于政治制约机制的极不健全，司法始终是弱小的，经常性甚至制度性地遭到行政乃至军事的干涉甚至代行其事。而革命政权高度集中统一的要求，以及新中国后政治体制的发展状况，在较长的时期内也难以确立和发展一种独立的司法系统。其次，目前干扰司法的因素甚多，司法机关要独立行使其职权在许多地方和许多情况下还十分困难。比如，在目前的体制下，司法机关的人员、资财、生活和办公条件都完全受所在地行政机构的制约，这就容易使有的地方领导干部干预司法机关侦察和审理贪污贿赂案件。地方行政势力频频干预贪污贿赂案件的侦查和审理，其根源正在于此。

三是司法人员的非专业化，这一点可以看做是司法活动行政化带来的必然结果。司法的本质是理性的判断，因此，司法应当是一种专业工作，而不是下级无条件服从上级的行政工作，要完成这项工作，最起码的要求是司法的主体必须是合格的专业人员。从现行法律看来，自从1995年《检察官法》和《法官法》实施以来，原有的两院依法独立行使职权的原则获得了新的内涵：即检察官和法官拥有依照法律独立检察或审判案件不受外界非法干预的权力，与此相配套的是，司法官员的专业要求也第一次法定化，成为获任司法官员职务的硬性要求。然而，在《检察官法》和《法官法》生效后的几年中，司法官员的独立审判权力并未真正落实。一方面，相关法律制度缺乏司法官员独立司法的制度环境：在原诉讼法制实践中，形成了司法管理中的分级负责、下级请示并服从上级、先判后审、审者不判、判者不审等状况；另一方面，由于司法体制的外部环境造成的司法人员的知识结构缺陷，这导致了司法人员个人的依赖心理：矛盾上交、遇到难题就请示等。这样的现象因而也就无法避免：司法不公或者办了错案，无法追究具体承办人的责任；案件办理得漂亮也往往被认为是集体协作的结晶，当然不会归功于司法者个人，于是司法人员本人进行专业素质提升的动力不足；提高司法人员的待遇，也缺乏内部动因。司法人员非专业化的直接后果就是打击腐败行为的缺乏效力。

（四）思想原因

一切腐败行为都是在腐朽思想支配下发生的。腐败思想的来源，既有历史上遗留的，也有从国外或境外传入的，还有现实社会中产生的。改革开放后，随着现代化传媒的普及，信息渠道的拓宽，人们接触到令人眼花缭乱的异域文化，中西方思想文化相互激荡。一方面，创新意识、开拓意识、竞争意识、效率意识、民主法制意识日益深入人心；另一方面，外来腐朽思想文化乘虚而入，封建主义残余思想也沉渣泛起。

1．封建主义腐朽思想是腐败现象产生的历史原因

中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在初级阶段中，封建传统文化思想的精华与糟粕同在。封建主义腐朽文化思想总是不愿轻易地退走的。

（1）官本位意识孕育腐败行为。“官本位”是指以官为本的心理，一切为了做官，有了官位，就什么东西都有了。也就是说，把“做官”看成是人生的最高价值追求，同时又用“做官”来衡量人生的价值，衡量一个人的地位和作用。为什么会出现跑官、要官、买官、卖官行为？为什么会出现弄虚作假、制造政绩骗取荣誉和职位的行为？为什么会出现官气十足、专横跋扈的行为？为什么会出现以权谋私、徇私舞弊的行为？一个重要原因就是官本位意识在作怪。

（2）升官发财思想滋长腐败现象。为什么人们热衷于当官呢？一个重要的原因是为了发财。纵观中国历史，高官总是与厚禄联系在一起的。在中国封建社会，“劳心者治人，劳力者治于人”, “万般皆下品，唯有读书高”, “学而优则仕”，深入人心。读书人怀着“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋”的梦想，苦读“圣贤书”，盼望“金榜题名时”。

在社会主义初级阶段，职业还是人们的谋生手段，当官仍然是令人羡慕的职业。在现代社会升官能够提高工资标准和生活待遇，这是无可厚非的。但是有些官员被提拔以后，权力大了，待遇高了，不是用来为人民工作，而是用来谋取私利。如王乐毅被提拔为海关总署副署长后，分管打击走私工作，任全国打击走私领导小组办公室主任。他滥用职权，干扰下属海关正常执法，甚至指使下属海关为走私犯罪分子提供便利条件，从而大肆收受贿赂。促使他徇私枉法的正是升官发财思想。

（3）专制思想引发腐败作风。在封建社会里，实行的是以皇帝为顶端的高度集权制和上尊下卑等级森严的官僚制。皇帝具有至高无上的权力，而各级官员，一至九品，上尊下卑，界限分明。自从中国共产党成立以来，封建专制的个人专断思想也曾在少数领导者身上有所体现，这正是酿成各种错误的重要根源。事实证明，北京市近年来查处的一些严重失职、渎职的案件，都与主要领导人个人专断的腐败作风有直接的关系。如北京市首都公路发展有限责任公司原党委书记、董事长毕玉玺，他由“一把手”成了“一手遮天”，在国有企业里大搞“家长式”管理，专横跋扈，独断专行，最后走上犯罪之路。

（4）封建宗法思想滋生腐败关系。中国封建社会以宗法制度为基本社会结构。所谓宗法制度，就是以家族为中心，按血缘远近区别亲疏的制度。在封建宗法观念下，一个家族总是利害相连的。许多人做官，不仅为了发财，而且为了光宗耀祖、显赫门第。一人得道，鸡犬升天，父尊子显，夫荣妻贵，任人唯亲，官官相护，这种裙带关系是封建社会的显著特点。

我国社会主义制度虽然确立几十年了，但封建的宗法观念依然顽强地表现出来，侵袭着部分党员干部。北京市近几年处理的党员干部违法违纪案件中，不少与这些人的配偶、子女有关。一些不法分子正是看到这些干部的弱点，乘虚而入，采取“迂回线路”、“夫人线路”、“公子线路”，达到他们不可告人的目的。不少党员干部就是在这种情况下栽了跟头，据中央纪委统计，1999年至2003年因经济问题被查处的省部级干部中，与配偶子女相关联的占74.4%。

重血缘关系还产生了复杂的人情网络。除了亲缘关系外，还有人情关系（同乡、同学、同事、战友、师生、朋友、上下级等），他们结成以谋取个人和小团体利益为目的的关系网络，其行为准则是相互忠诚，即所谓讲“义气”。这种忠诚导致他们把小集团的利益放在国家利益之上。于是，出现了干部队伍中任人唯亲、宗派主义的问题。在陈希同、王宝森案件被揭发出来后，原北京市人大副主任铁英、原北京市政协副主席黄纪诚、原延庆县委书记刘金生等相继被揭发出来，从中可以看出一个一荣俱荣、一损俱损的关系网。

由于看重人情，“看面子”、“拉关系”、“走后门”现象也出现了。要办成一件事，不是按照政策和法律，而是凭关系，靠请客送礼、联络感情。由于工作关系，有些公务人员有被邀吃请和受赠礼物机会，如果一概拒绝，会被某些人误解为看不起人、不近人情；如果接受，又难以避免“吃了人家嘴短，拿了人家手软”。

太重人情，还导致了情大于法，甚至徇情枉法。当亲朋好友做坏事时，也给予包庇、袒护，出现了各种各样的保护层和求情风。

中国有着两千多年封建社会的历史，其影响深深地渗透到人们的心灵深处，至今还在顽强地发挥作用。对此，决不可掉以轻心。

2．外来腐朽思想是腐败现象产生的外在原因

实行对外开放，吸收和利用包括资本主义发达国家在内的人类文明成果，是实现我国社会主义现代化的必要条件。但是精华与糟粕也一起涌来了。

（1）拜金主义繁殖腐败。拜金主义是一种把获取金钱视为生活最高原则的人生价值观念和生活方式，是外来腐朽思想的集中表现。当封闭的中国开始实行对外开放时，有些人特别是少数党员干部抵挡不住金钱的诱惑，成为金钱的俘虏。如原中建一局第四项目经理部经理罗汉斌，每年收入二三十万元，但却贪污工程款88万余元，受贿20余万元，挪用公款600万元。他为什么这样贪得无厌呢？他交代说：“为了钱，为了捞取更多的钱。”捞取金钱成为他生存和工作的动因。

（2）享乐主义助长腐败。享乐主义，是指把享乐作为人生的根本追求，它是对人的自然性、本能、欲望、感官追求的放纵。这是西方生活方式的体现，是一种“西方社会病”。改革开放以后，少数党员干部向往灯红酒绿、纸醉金迷的生活方式。原中国土木建筑公司驻泰国负责人刘国修，是一位曾在中国西南铁路建筑史上立下汗马功劳的老爆破专家。他在泰国任职期间，却沉醉于资本主义生活方式而不能自拔。他大肆贪污挥霍公款嫖娼，一共包养了十多名歌女和舞女，最后被判处死刑。

从北京地区近几年被查处的腐败官员身上还可以发现一种比较普遍的现象：他们的堕落大多与享乐“女色”分不开。

（3）极端个人主义导致腐败。极端个人主义是外来思想文化糟粕的核心，它把个人与他人、集体、社会对立起来，片面强调个人利益；当个人利益与他人、集体、社会利益发生矛盾冲突时，为了个人利益，可以牺牲他人、集体、社会的利益。当个人主义恶性膨胀时，手中握有权力的领导干部就会以权谋私，成为人民的罪人。

上述拜金主义、享乐主义和极端个人主义是外来腐朽思想的体现，也是现代人类社会暴力、颓废、堕落以及其他一些丑恶社会现象（如黄、赌、毒等）的重要根源。外来腐朽思想的影响是不能低估的，新中国成立以后已经绝迹的嫖娼、卖淫、吸毒、赌博等社会丑恶现象的再度出现就是例证。现在，色情拉拢已经成为向领导干部行贿的一种重要方式。这些丑恶现象毒化社会风气，形成了一种对领导干部极具腐蚀性的社会环境，也成为腐败难于根治的原因之一。

拜金主义、享乐主义和极端个人主义的传入，是西方意识形态对我们的挑战。由于力量的强势性、手段的现代性、方式的隐蔽性以及渠道的多样性，这种挑战将是长期的。对此，应有清醒的认识。

3．市场经济的负面效应是腐败思想容易生存的社会土壤

市场经济是社会主义经济发展中不可逾越的阶段，并为社会主义初级阶段生产力发展提供了强大动力。但是市场经济的负面效应不会因为同社会主义相联系而自动消失。

（1）市场经济的等价性容易侵蚀党和国家的政治生活。商品的等价交换原则是价值规律的核心内容，按等价交换原则来调节商品生产者、经营者在经济活动中的矛盾和关系，是市场经济基本特征和要求。本来，等价交换原则只适用于经济领域。但是，一些党员干部将等价交换原则引入到党和国家政治生活中，认为党内同志关系、党群关系、上下级关系，统统是等价交换关系，奉行“不给好处不办事，给了好处乱办事”。如北京市农林办公室农贸处原处长贾桂兰利用职务之便，在解决饲料指标、帮助申请周转金、发放饲养生猪风险基金的过程中，索贿受贿10万余元。她曾多次说：“我为他们办那么多的事，他们给我点钱，给我点东西是应该的。”

（2）市场经济的求利性容易诱使一些人产生金钱万能的思想。市场经济要求生产者以最小的劳动耗费获取最大的利益，这容易诱使一些党员干部片面追求局部利益和个人利益，产生“一切向钱看”思想。

（3）市场经济的竞争性容易引发党内意志薄弱者的违法违纪行为。竞争对于企业来说，直接关系到它的生存和发展。企业生产出来的商品要实现其价值，完成从商品到货币的“惊险的跳跃”，必须要经过市场竞争。在市场交易规则不健全的情况下，市场经济的竞争性容易使一些少数党员干部见利忘义，用请客送礼、拉拢腐蚀、金钱开路等种种不正当的甚至是违法违纪的手段从事经营活动。这些不正当竞争手段，催生了损公肥私、损人利己、不择手段、唯利是图的个人主义思想。

上述分析表明，市场经济的负面效应，是腐败现象产生的重要原因。但是，这并不是说市场经济必然导致腐败，而是说市场经济为腐败的产生提供了可能性。从可能性变为现实，还需要其他因素的加入。导致腐败现象得以蔓延的一个重要因素，是我们有些地方、有些单位对党员和干部的思想政治教育抓得不得力。

4．思想政治教育的薄弱环节是腐败滋生蔓延不容忽视的条件

在社会转型时期，面对封建主义思想和外来思想文化糟粕的严重挑战，面对市场经济求利原则的强大冲击，加强对党员和人民群众的思想政治教育显得特别重要。然而，多年来在一些地方和单位，思想政治教育被大大削弱了，这不能不说是一个严重失误。认识存在误区，舆论宣传工作存在不足，思想政治工作不适应新形势的需要，从而使少数党员领导干部受到错误思想的侵蚀，滋生出腐败现象。

（1）思想认识存在误区。思想政治教育被削弱的一个重要原因是思想方法上形而上学的片面性。

误区之一：对立论。即把经济建设与反腐败对立起来，认为反腐败会影响改革开放和经济建设。少数地方领导把经济上不去归因于查处贪污贿赂等经济犯罪，说什么“反腐倡廉，大家赔钱”, “不吃不喝，经济滑坡”，主张“经济要上，纪律要让”。

误区之二：金钱标准论。邓小平关于衡量改革成败得失的“三个有利于”标准，竟然被有的人片面地理解为金钱标准，以部门和地区的局部利益，特别是经济利益的大小或有无，评价某种行为的社会危害性的大小或有无。于是，贿赂成了经济发展的“润滑剂”, “假、冒、伪、劣”、走私贩私成了“生财有道”。

误区之三：必然代价论。有人认为由于改革涉及到社会关系的全方位调整，必然要以牺牲某些东西为代价。如发展经济就必然会出现道德滑坡；强调效率就必然牺牲公平；甚至认为腐败是现代化的“必要成本”，是消除计划经济约束的催化剂，为腐败现象贴上合法标签。

（2）舆论宣传工作存在不足。我们有时忽视了对市场经济负面影响的防范宣传，对精神产品生产管理不严，导致一些低级趣味的不健康的东西流入市场，败坏了社会风气，腐蚀了一些青年和干部。如在影视作品中，有的着意渲染西方的生活方式和封建朝代的宫廷生活，炫耀少数暴富者花天酒地、奢侈豪华的享乐生活。有的新闻出版单位为了自身经济利益，竟然出版了一些宣传迷信、色情、凶杀等内容的报刊和书籍。还有人论证集体主义是计划经济的产物，搞市场经济就要“为个人主义正名”。这些观点混淆了是非，却得不到有力的批驳。

（3）思想政治工作不到位。在改革开放的新形势下，有些地方和部门的党组织治党不严，对党员干部疏于教育和管理。有的只重视经济指标，而忽视思想教育，连教育经费都匮乏；有的教育内容脱离实际，形式单一，效果不明显。还有的领导干部言行不一，“会上反腐倡廉，会下受贿捞钱”，让受教育者产生了受骗的感觉。党的思想政治工作软弱，必然造成思想混乱，一些党员干部抵御腐朽思想的能力大大降低了。

以上四个方面是腐败思想产生的客观原因和条件。但是，外因只有通过内因才能起作用。内因，即腐败分子主观方面的原因，是一些党员干部经受不住长期执政、改革开放与社会主义市场经济的考验，理想信念动摇，世界观、人生观、价值观产生变异，道德观念沦丧，让私欲统帅了灵魂。

5．一些党员干部经受不住考验，心理失衡，防线崩溃，是蜕变为腐败分子的内在原因

（1）心理失衡。许多领导干部在违纪违法受到处理后总结教训时，都谈到自己违纪违法的原因是心理不平衡。

攀比心理。随着市场经济的发展，一些人迅速发达起来，成了拥有汽车、洋房、别墅的“大款”。党政领导干部则属于“工薪阶层”，由于“皇粮不足”，囊中羞涩。看到这些“风光体面”的人物，有些人心理很不平衡，产生了强烈的失落感：“我付出的一点不比他们少，为什么收入相差那么多！”首钢船务公司原总经理邵军在供词中说：“我不是一个天生的罪犯，我有人生追求和抱负。首钢船务公司成立之初，我一心想的就是干一番事业。”可是，在频频出国以后，心灵的天平开始倾斜。“赖某、吕某（均为外商）他们凭什么能有汽车、洋房、美元，而我却只能拿着每月600元的所谓高工资呢？”攀比心理使他私欲膨胀，大肆通过权钱交易谋求私利。

补偿心理。有些老干部觉得自己辛辛苦苦一辈子，得到实惠不多，实在吃亏。不如趁在位时捞一把，为晚年过舒服生活创造条件，也为子孙后代留点财产。原丰台区财政局局长吴英，早年工作勤奋，为改善区财政状况作出贡献，被选为区委委员和区人大代表。在还有不足8个月就要退休的时候，他产生了“船到码头”、“有权不用、过期作废”的思想，挪用公款690万元，被判处有期徒刑20年。

从众心理。有些公职人员认为，任何腐败行为只要是大家都这么干，即使“出格”，也是安全的。原铁道部副部长张辛泰在供词中说：“在改革开放中，党的政策鼓励一部分人先富起来。在富裕起来的人当中，很多人不是靠勤劳致富，而是靠投机取巧。当时我想，我一个副部长，每月才几百块钱，我不去偷也不去抢，但今后能占的便宜就一定要占！”在这种心理支配下，他逐步坠向深渊。

侥幸心理。一些公职人员明知自己的行为属于违法犯罪的性质，并会产生严重的法律后果，却认为这种后果不会发生。他们往往过高地估计自己，自以为手法高明，无人知晓。如原北京市房改办主任刘歧记忆力惊人，被人称为“小电脑”。在作案前，他动了一番脑筋，自认为别人是查不出来的。他指使签订借款1000万元协议时，口头协议利息14/1000，但9/1000走明账，5/1000不走账，结果5/1000的利息全部神不知鬼不觉地被他转移到女朋友的公司里去了。

（2）思想道德防线崩溃。心理失衡可能导致腐败，当腐败行为者本人思想道德防线崩溃、私欲恶性膨胀时，这种可能性就变成了现实。

共产主义理想信念丧失，是领导干部沦落为腐败分子的政治根源。理想信念是人安身立命的根本。一些领导干部被当代资本主义出现的一些新现象和社会主义发展中出现的暂时困难与挫折所迷惑，看不到社会主义的前途，因而出现了信仰危机。如原通州区粮食局局长张玉福热衷于迷信，认为佛爷会保佑他平安，财神会给他带来金钱。在他家里有一间拒绝外人进入的佛堂。他在很短的时间里，受贿11.8万元，被判有期徒刑12年。

世界观、人生观、价值观的蜕变，导致一些领导干部错误的人生追求。改革开放以来，少数领导干部面对国内一部分人先富起来的现实和西方资本主义发达国家一些人的豪华生活，在共产党员为什么活着这个基本问题上，产生了严重的思想混乱和动摇。他们不甘心于当人民的公仆，而是凭借自己的社会地位和权力竭力追求物质享受，挥霍无度。

道德观念的沦丧，是一些领导干部腐败堕落的道德根源。道德是人生的一道重要防线，如果自律意识淡薄，自制能力丧失，就会无法拒绝权力、金钱、美色的诱惑，导致生活上腐化堕落。领导干部手中的权力越大，就越容易成为搞权钱交易的人非法牟利的目标，因而他们面临的冲击更为激烈，考验更为艰巨。

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，共产主义理想信念和道德是每个共产党员立身之本、奋斗动力和行为坐标。迷失了这个坐标，就必然会走上邪路。从陈希同、王宝森到成克杰，都是这样的反面典型。领导干部从思想道德溃败而导致蜕化变质，是一种带有规律性的现象。

（五）工作存在缺点

除上述种种客观原因外，各级党、政组织在反腐败工作中存在的缺点和问题，也是一些腐败现象屡禁不止的一个重要原因。

1．党风廉政建设责任制落而不实

应当充分肯定，几年来，北京市的各级党组织和各级政府在落实党风廉政建设责任制方面做了大量的工作，并取得了显著的成绩，反腐败的工作局面开始形成。但是，与党中央确定的反腐败领导体制和工作机制的要求还有相当大的距离，关键是“党委统一领导”和“党政齐抓共管”尚未真正、完全到位。

首先是反腐败的责任意识不到位。反腐败斗争是关系党和国家生死存亡的严重的政治斗争。中央对反腐败斗争进行了坚强有力的领导，而且十几年来，江泽民同志每年都在中央纪委全会上发表重要讲话，胡锦涛同志担任总书记以后也到中央纪委全会上发表了重要讲话。然而，某些党政领导同志却对党委在党风廉政建设中所承担的领导责任缺乏认识，行政领导认为反腐败是党组织的事，党委领导认为反腐败是纪委的事，所以在表明对反腐败“赞成、拥护”的政治态度之后，就抓“中心工作”去了。

其次是反腐败的工作不到位。党风廉政建设责任制对各级党委、各级党政主要领导的责任都作出了明确的规定，但是不少党委和党政主要领导按规定履行自己的责任不主动、不到位，对管辖范围内的反腐败工作的领导不力，对反腐败任务的落实情况没有认真地监督检查。

再次是反腐败责任追究不到位。因为被追究的领导干部并非发生腐败问题的本人，而只是负有领导责任，所以责任追究的方式在绝大多数情况下应当是给予批评教育、限期改正、调离工作岗位、免去领导职务等适当的处理，只有少数情节严重、影响恶劣的才给予纪律处分。但是实际情况并非如此。北京市2002年实施党风廉政建设责任追究139人，其中党纪政纪处分113人，组织处理13人，其他处理13人，给予纪律处分的占被追究总人数的81%。从中可以看出，在党风廉政建设责任追究中，调离工作岗位、免去领导职务等组织处理的力度还应该加大，许多应该追究的问题没有受到追究。

还有，对反腐败工作的检查不到位。上级机关派检查组检查《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的落实情况，对下级进行督促和指导，是贯彻落实《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的必要形式，北京市各级党组织在这方面做了大量工作，并取得了一定的成效。但是，在检查工作中还存在着不少形式主义的问题，听汇报、看材料、开座谈会较多，深入基层、深入群众了解真实情况和实际效果较少；肯定、表扬较多，发现问题、提出批评意见较少，不同程度地走了过场。

2．源头治腐工作不够自觉、不够主动

党的十五大以来，党中央坚持标本兼治、综合治理的方针，在坚决治标的同时，逐步加大治本的力度，采取了一系列从源头上治理腐败的重大举措，并要求各级党组织“通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度”。“把反腐败寓于各项重要政策、措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。北京市贯彻党中央关于反腐败要标本兼治的方针是坚决的，有成效的。但是也不平衡，有些地方和部门，在有些问题上，贯彻党中央的这个方针不够自觉，不够主动。究其原因，主要有如下几点：

（1）有的是由于认识上的偏差。一些地方和部门的领导干部把发展经济与反腐败割裂开来。他们只知其一：发展是硬道理；却不知其二：发展并不是排他的，发展需要各方面提供充分和必要的条件，需要良好的政治环境。他们不知道或者没有深刻认识到，政府的廉洁、勤政、务实、高效的管理和服务是经济发展的必要条件。他们也不知道，廉与勤是互为条件、互相促进的，不可分割，缺一不可。于是，他们一手硬、一手软，对工作重勤政、轻廉政，对干部重使用、轻管理，致使消极腐败现象得以滋生和蔓延，甚至发生严重的腐败案件。

（2）有的是由于利益上的矛盾。源头治腐，是体制、机制、制度的改革和创新，不可避免地要涉及各方利益、尤其是手中握有各种公共权力的人们利益的调整。当某种源头治腐的改革措施有可能使某些地方和部门失去一些利益的时候，那么这些地方和部门的人员就可能不同程度地缺乏对进行这种改革的积极性，甚至自觉或不自觉地设置阻力。例如行政性收费实行“收支两条线”有力地限制了某些部门、单位支出的随意性，所以落实起来是阻力重重。再如严禁党政机关和党政干部经商、办企业的问题，党中央早在1984年就颁发文件作出明确规定，并且大张旗鼓地进行了检查和纠正。但是由于同地方和部门的利益密切相关，这个问题一直没有得到彻底解决，直到十几年之后，我们还在把这个问题作为工作重点。

（3）有的是由于工作思路不正确。一些地方和部门对于“把反腐败寓于各项重要政策、措施之中”的源头治腐方针不理解，反腐败和业务工作搞“两张皮”，不善于改革和完善业务工作的体制、机制和制度，分解行政权力，规范行政行为，使相关部门互相监督、互相制约，把反腐倡廉工作同日常的业务工作、管理工作融合在一起，从源头上防止腐败问题的发生。据有关部门统计，在贪污、贿赂案件中，大部分罪犯是利用本单位制度、管理上的漏洞作案的。

3．治党治政不严

有的地方和部门治党治政不严，一些领导干部中存在着好人主义和庸俗作风，对党员干部特别是领导干部疏于教育、管理和监督。党委内部互相监督作用很弱。党内民主生活会是开展思想斗争，批评错误、共同提高的好形式，现在不少却走了过场。上级有关通知往往要求生活会要紧密联系思想实际和工作实际，可是做起来不少都是既回避了自己的思想问题，也回避了别人的思想问题，而大谈特谈业务工作，把生活会开成了业务研究会。在日常工作和生活中，同志之间、上下级之间，也是相互恭维的多，相互批评的少。批评和自我批评换成了“表扬和自我表扬”。下级批评上级，不到利益冲突到非要鱼死网破的时候，一般是不冒这个风险的。上级批评下级，按说应该没什么顾虑，但是也有的怕得罪下级在民主选举或者民主测评中丢了选票，影响仕途。领导不带头开展批评，同级干部之间开展批评就更难了。对领导干部特别是党政“一把手”的监督乏力，群众监督不着，上级监督不到，同级监督不了，是一个普遍存在的问题。有的单位负责人组织搞违法活动甚至是犯罪活动就像平时安排工作那么容易，畅通无阻。

治党治政不严的问题还表现在执纪执法偏宽偏软。瞒案不报、压案不查、查而不处的问题仍然比较突出。有的党员干部发生了严重的违纪违法问题，其党政主管领导为了“保护”和“挽救”他们，便有意向执纪执法机关隐瞒，让他们自己去“弥补”和“纠正”，结果问题越弄越大，不可收拾。有些案件，调查线索比较明确、具体，可查性较强，具备了突破的客观条件，甚至有的同案罪犯已经依法判决，但却因为种种人为因素的干扰，长期查不清楚，甚至压案不查，一拖就是数年，有关执纪执法机关的办案人员以至领导人员换了一茬又一茬，印象淡漠了，于是有一部分案件逐渐变成了“死案”。对案件的处理失之于宽、失之于软，腐败成本低廉导致腐败分子前腐后继、腐而不败。在“教育从严、处理从宽”等传统的思想观念和传统的做法的影响下，不少违法违纪人员没有得到相应的处置。对问题“可定可不定的就不定”，使许多违法违纪行为没有依法受到应有的追究。尤其是在经济问题的处理上，疏于追缴，慷国家和集体财产之慨，几十万、几百万甚至几千万，查不到就算了，以致有些经济犯罪分子政治上“受损失”，经济上占便宜，“苦了我一个，幸福一家人”，坐几年牢出来，变成一个富翁。

法规、制度建设滞后是造成治党治政不严问题的一个重要原因。1992年党的十四大修改通过的《党章》规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实……”至今已10年有余，但是，“委员”是否包括常委、书记？在核实之前由谁认定以及如何认定其有违犯党的纪律的行为以批准进行初步核实？进行初步核实的工作程序是什么？如此等等的问题都没有通过制定《同级监督工作条例》以得到进一步明确，以致《党章》中这一原则性的规定基本上没有得到落实，“同级监督”虽然被反复强调非常重要，但是基本上是停留在纸上。在违法违纪的党员中，身为党委委员的不少于1/3，而且他们违法违纪的情节一般来说都比其他人严重。对于他们的违法违纪行为，纪委没有明确的法规依据，实在是难以发挥同级监督、防患于前的作用。

此外，我们制定的廉洁规范，有的过于原则，有的离实际较远，有的虽有规定，但缺乏考核、处理的办法。对一些违反规定的行为，也缺乏及时有效的检查，因而未能很好地落实。

4．纪检干部队伍在思想观念、工作方法、知识素质等方面与新形势还不完全适应

北京市委、市纪委注重加强纪检干部队伍自身建设，不断提高纪检干部队伍的思想政治水平和业务工作能力。实践证明，北京市的纪检干部队伍是一支有战斗力的、党和人民可以信赖的队伍，为北京市的反腐败斗争做出了突出的贡献。但也必须看到，纪检干部处于反腐败斗争的前沿，面对艰苦、复杂的斗争和腐败分子、腐败现象的腐蚀，他们的意志、毅力和能力都经受着严峻的考验。改革在深化，经济在发展，科技在进步，纪检干部面临许多不熟、不懂的新情况、新问题、新领域、新矛盾。由于历史的原因和一些负责干部调配工作部门在认识上的偏差，当前纪检干部队伍中相当数量的人员对法律知识、经济知识、科技知识等比较缺乏，专业人员很少，以致对于充分发挥组织协调职能，对于紧密结合工作业务实际深化改革，从体制、机制、制度上防治腐败，纪检机关和纪检干部都感到困难重重。

从上述分析可以看出，滋生腐败的原因是很复杂的，所以必须把反腐败斗争作为一个系统工程来抓。