第三章 生活救助

第一节 生活救助概述

一、生活救助的概念

我国社会救助制度是社会保障体制的传统内容之一，它包括生活救助、灾害救助和扶贫救助三个重要方面。其中生活救助是为生活困难的社会成员提供最低的生活保障，以维持其基本的生存条件，确保其生存权和人格尊严不因一时的生活困难而受到影响。生活救助是社会救助中的主体内容，它对保障社会稳定，安定人民生活，促进生产的发展起着非常重要的作用。

中国历史上生活救助的形式主要有：（1）抚恤鳏、寡、孤、独，如汉代刘邦、唐代李世民、宋代赵匡胤、明代朱元璋得天下后，都曾采用遣使巡行四方等方式，赈济鳏、寡、孤、独和穷民。（2）假民田苑，将公有山林、陂池或荒地分给贫苦劳动人民耕种、渔猎，并减免租赋，有时还贷种贷食。（3）赈贷，包括无偿的赈济和无息有偿的借贷。（4）工赈，即以工代赈，主要是兴修农田水利及其他公共工程，计工给值。（5）平粜，丰年谷贱，朝廷则增价籴（买入），以免谷贱伤农，荒年谷贵则减价粜（卖出），以周贫民之急。此外，还进行移民就粟，或调粟就民。（6）施粥，古人认为救饥如救溺，施粥为最便捷、最有效的应急办法，历代多采用。西方生活救济的历史发展源于中世纪世俗和宗教的慈善事业。15—16世纪之交，西欧国家的政府有的开始借助教会和私人的慈善事业来主办济贫工作，并予以立法干预。19世纪末和20世纪初，贫富悬殊的社会矛盾日益严重，劳工领袖们极力促使政府干预社会贫穷问题。在德国和英国，工人阶级开始在福利的立法方面显示政治力量，要求实施社会保险和公共救助的广泛规划。1897—1930年间，大多数欧洲国家都采取社会保障措施，生活救助已纳入社会保障体系之内，成为社会保障的一个重要组成部分。

中国经济体制改革之前，乃至改革初期，中国的贫困人口主要分布在农村，城市居民中的贫困现象不突出，甚至一直没有全国统一的、正式的贫困线，只有各地区财政部门制定的生活困难补助标准。中国面向城市的贫困救济制度，是在20世纪中期代计划经济体制下形成的。那时的主要职能是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人（“三无”人员）的城镇孤老、社会困难户、20世纪60年代精简退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象，给予定期定量救济或临时救济。改革开放以来，随着中国城市贫困形势的变化，政府扶贫工作发生了若干重要转变。1999年9月28日由国务院以第271号令形式颁布的《城市居民最低生活保障条例》，就低保制度的目的、保障范围、标准制定、资金来源、工作主体、工作程序、保障对象义务等主要内容作出了原则性规定。该制度一经建立就确定了我国城市居民生活救助的主体框架。有学者将我国生活救助由传统的救助到最低生活保障制度的改革与发展历程概括为六个方面：从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用。随着近年来它在实际运行过程中的不断完善，我国在城市生活救助领域取得了长足的进步与发展。同时，城市最低生活保障制度对农村的生活救助也起到了巨大的影响，一些较发达的农村地区纷纷进行农村最低生活保障制度试点并不断扩大范围，农村生活救助制度改革也在积极地进行之中。

生活救助制度是政府对陷入贫困的人口提供的，以满足其基本生活需要为目的物质援助，它是一项社会救助制度，是社会保障体系的一项重要内容，有的国家称为“贫困线”制度。这一概念可以从如下几个方面来理解：（1）生活救助是保障公民基本生活权利的制度。与传统基于人道主义的社会救济相比，生活救助强调居民拥有满足其基本生活需要的权利。（2）它是以家庭调查为前提的选择性救助制度，其目标是针对非常贫困的公民，而且这种贫困程度是要求按照一定的程序来识别的。（3）生活救助是一种低水平的收入补差制度，保障待遇一般由管理审批机关以货币形式按月发放，只是在必要时才给付实物。现金救助的数量主要参照两个标准：一是各地制定的居民最低生活保障标准，二是申请者家庭的人均收入水平。（4）生活救助是实行动态管理的制度。一旦申请者家庭收入状况发生变化，或者政府制订的生活困难标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少、取消。（5）生活救助要求合乎条件的救助对象履行一定的社会义务。比如要求有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受救助待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。（6）生活救助是最后的保障。它是在其他制度有效实施的情况下，对于生活仍然困难的居民提供的最后一道“安全网”。而且其救助标准也要与其他制度的保障相衔接，只能是最低的标准。

实施生活救助，应遵循三个基本原则：（1）保障最低生活，保障内容是维持基本生活的最低要求，保障水平与生产力发展和当地居民的总体生活水平以及各方面承受能力相适应；（2）由政府作为实施生活救助制度的主体，承担保障的主要责任；（3）公开、公平、公正、真实，实行属地管理与动态管理的原则。依法获得生活救助是公民的基本权利，依法实施生活救助是政府和社会义不容辞的责任。实施生活救助，政府必须按法定的程序确定申请对象是否陷入贫困（通常称为家庭经济情况调查），主要包括个人申请、调查审核、社区证明、政府批准等。有的国家和地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济收入来源，以保证生活救助资金切实用于最需要救助的公民。实施生活救助提供的资金仅仅是满足救助对象最低生活需求的资金，只要救助对象的收入超过最低生活标准，救助活动即行终止。

二、生活救助形式

造成生活困难的原因大体有两种，一是收入太低，使得一个家庭难以维持最起码的生活必需品的开支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如医疗、教育或住房等方面的大宗支出。对此，亚洲银行（简称“亚行”）专家组的研究报告指出：“贫困是一种多维的状态”，“强烈主张在以下三个领域提供补充性的救助：（1）医疗费用；（2）学杂费和培训费；（3）房租”。如果不解决这些问题，将造成严重的“社会剥夺”和“社会排斥”。相应地，国际通行的生活救助也大体有两种思路，其中最常见的思路是设立一条贫困线作为救助标准，凡是收入低于贫困线的都可以从政府那里得到救助，很多国家也把这种模式称为“收入维持”或“收入保护”，目前的最低生活保障制度采取的就是这种救助模式；另一条思路考虑的范围更广，同时把上述第二种原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”纳入了政策设计的视野，如上个世纪中期后发达国家提出的一种综合救助模式，即按“需要”进行救助。而在我国现行社会救助制度中，除生活救助、灾害救助和扶贫开发外，在教育、住房、医疗等方面也都有一些应急性的措施，这些构成特殊领域的社会救助，也还有一些针对不同群体（如贫困学生、残疾人等）的社会救助措施，这些措施大多表现为让具体工作部门对贫困户实行以“减免”为特征的优惠政策。在实际运行中，因缺乏统一标准和具体操作指南而较为灵活、随意。

借鉴国际社会救助的主要经验，我国社会救助的一个发展趋势就是应将贫困者在教育、医疗、住房等领域“必要的大宗支出”方面的优惠措施，逐步纳入最低生活保障范围之中，由生活救助资金支付。其好处是使贫困者除了在经济上可以切实地得到实惠以外，还可以避免社会歧视和社会排斥。因此，我国的生活救助在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后，向建立综合性的生活保障制度目标努力。按这一制度设想，这种综合的生活救助应分为基本需要和特殊需要对救助对象提供两个层次的救助。

1．基本需要。这个层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在的最低生活保障金。在这一层次，可以考虑一部分救助金额可通过实物的方式来实现，譬如借鉴美国的食品券制度，这对于保证贫困家庭的生存权利——获得足够的食品供应有很大的好处。还有一个可以考虑的国际惯例，就是按家庭人口的规模和构成来确定救助金额，不同的规模和构成的家庭的需要是不同的，因此按一个统一的标准来发放是不合适的（参见表3-1）。在亚行专家组的报告中谈到：“在经济合作和发展组织（OECD）的贫困政策中，第一个成年人的比率为1，家中其他成年人和儿童的比率均为0.6。”民政部社会福利与社会进步研究所在1996年的研究报告中也提出过一个标准：“根据我们的调研结果，假设1人户所需的金额为1,2—3人户则为0.8—0.85,4人及以上户为0.75—0.8。”在这方面可以通过全国性的调查来最终确定。

2．特殊需要。这个层次主要包括房租、教育费用（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用）等。在这些方面，我们现在使用的手段往往是减免，但是在目前情况下，要学校、医院或房管部门等已经深陷于市场之中的事业单位去“减免”，实际上是很困难的。根据中国社科院社会政策研究中心自1998年以来的追踪调查结果表明，“减免”政策的落实状况是令人怀疑的。因此不如采取“政府买单”的方式，同时在政府给予财政拨款时（如果还有的话）再进行平衡。另外，特殊需要中还有两个方面值得考虑：一是非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用（部分提供）等；二是金额较大但生活中又必不可少的家庭设备（这部分也可以尽量利用社会捐助的物品）。这两方面是否可以纳入救助，或救助的标准与程度如何，则要看贫困户的具体情况及其所处的不同环境了。

考察社会救助形式，我们可以发现生活救助的两个发展趋势：一是当今世界各国的社会救助绝对标准随着基本需求水平的提高而不断相对化；二是生活救助的内容随着政府与社会救助能力的提高而不断丰富化。站在21世纪的今天，我们回眸一个世纪前各国生活救助那些苛刻的要求、单调的内容和极低的标准，不由感叹人类社会文明发展的突飞猛进，同时也看到了人民生活水平和物质需求的快速提高。在为越来越多的贫困者得到关注与帮助感到欣喜之余，我们也要清醒地看到世界上还有大范围的贫困者无法享受到最基本的生活救助。因此，建立健全而完善的生活救助制度还有很长的路要走。

三、生活救助制度的特征与意义

在当前中国的社会救助工作实践中通常的做法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。这项制度具有以下三个基本特征：

1．承认获取生活救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任。在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度极高地公之于众；对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，《宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

2．生活救助制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线因而陷入生活困境时发生作用。因此，有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，程序包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障线，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。家庭经济情况调查是公民的权利和国家与社会的义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上。从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。因此，在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“须经家庭经济调查的保障制度（Meanstested Programs）”。从具体操作的角度看，制定科学合理的最低生活标准是社会救助制度得以正常运转的前提条件。

3．生活救助制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。它既体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真是贫困，也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动即时终止。同时，我们应该注意，社会救助制度“能上不能下”的“刚性”比较突出，所以，制定最低生活保障线要把握适度。

生活救助制度是当今世界各国社会救助体系中最重要的组成部分。与其他社会救助内容和社会保障制度项目相比，生活救助制度面向并覆盖全体公民，只要家庭人均收入低于生活救助线的即可纳入生活救助网，从而为其生活和生存筑起最后一道防线。生活救助能有效地弥补其他社会救助形式与社会保障制度没有解决的贫困问题，并与养老、失业等社会保险相互衔接、相互联系，共同构成完善的社会保障体系。作为一种保障社会成员基本权利的社会保障形式，在保障贫困人员获得基本的物质生活、克服贫困、稳定社会等方面发挥着重要作用。