第三节 我国公务员分类制度

科学、合理的公务员分类制度及其规范实施，为优化公务员管理奠定了良好的基础。我国《公务员法》规定，国家实行公务员职位分类制度。现行公务员职位分类制度是在借鉴和吸收国外人事制度科学成分的基础上，结合具体国情而确立的一种制度，它既吸收了职位分类与品位分类的优点，也沿袭了我国历史上品位分类的因素。

一、公务员分类制度在我国的发展

我国公务员分类制度在其发展历程中经历过一定的曲折，其中既有理论理解上的失误，也有实践中的困难。但在制度设计中，职位分类一直是我国公务员制度的重要内容。

对于职位分类制度的理解，一直是我国理论界和学术界关注的焦点之一。1987年，党的十三大报告明确提出建立国家公务员制度，其中也使用了政务类和业务类分类的提法，即国家公务员分为政务类和业务类两种。政务类公务员必须严格按照《宪法》和《组织法》进行管理，实行常任制。在《国家公务员暂行条例》草案拟定过程中，也曾经使用了政务类和业务类的分类法。显然，这反映了部分专家和实际工作者对职位分类客观规律的认识。也有学者认为，尽管没有使用职位分类的提法，但在实际运行中，我国公务员制度实行的就是分类制度。1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》虽然曾规定“国家行政机关实行职位分类制度”，但实际上并没有根据公务员职位的性质和特点实施分类，而仅仅是对公务员的职务进行了分类，即将公务员职务分为领导职务和非领导职务，且规定了国家公务员的等级序列。实践表明，这种分类制度存在许多突出问题，如公务员晋升渠道单一，缺乏适合各类公务员成长规律的多样化职务序列，为基层公务员提供的晋升台阶太少，难以适应管理的需要以及公务员权益的保障。因此，基于现实困境，“对原来制度设计不合理的地方，要重新研究、设计，如分类、非领导职务设置等”。这种制度设计导致了公务员的职业发展过于单一；再加上只设置了15级级别，基层公务员晋级空间很小，许多人退休前十多年都难以有晋级机会。

为此，2006年实施的《公务员法》在吸收原有分类制度合理成分的基础上，重新设计了职位分类制度，丰富了职位分类的价值内涵。《公务员法》将公务员队伍划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并授权国务院可以根据《公务法》，对有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。《公务员法》还在原有级别基础上，增多了级别数量，扩充了级别功能，以从制度设计上建立多元化的公务员职务发展途径，冲破“官本位”意识的束缚。

二、我国公务员分类制度的基本内容

为促进公务员管理的科学化与规范化，我国实行公务员职位分类制度。我国职位分类制度是在吸收和借鉴职位分类和品位分类优点的基础上，根据我国国情制定的。

1．纵向的职务序列

《公务员法》第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”这一规定明确了以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。第十六条进一步规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。

（1）领导职务和非领导职务的设置。所谓领导职务，是指在中央和地方各级机关中具有组织、管理、决策、指挥、监督等职权和责任的职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。

所谓非领导职务，是指在各级机关中不具有组织、管理、决策、指挥等职权和责任的职务。非领导职务是根据工作需要而设置的，是一种实职，并非单纯的待遇。一方面，非领导职务的设置适应了某些职位特点的具体需要，如有些职位责任较大，业务性较强，因而对于经验、专业知识和技术等方面要求较高，但这些职位又不需负领导责任。另一方面，非领导职务的设置有利于减少领导职数，提高行政效能。《公务员法》还明确规定，非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，由国家另行规定。

（2）公务员的等级序列。按照公务员所任职位的责任大小、工作难易程度以及公务员的德才表现、工作实绩和工作经历，我国公务员的级别共分15级，分别与公务员的12个职务等次相对应。上下职务等次对应的级别之间相互交叉。每一职务对应1至6个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多。

在确定公务员级别时主要依据以下条件：第一，公务员所担任的职务（领导职务或非领导职务）。公务员的职务与级别之间存在着一定的对应关系。第二，公务员所在职位的责任大小、工作难易程度。它决定了在有些职位上任职的公务员可以比同等条件下在其他职位上任职的公务员高定一级。如省政府秘书长这一职位虽然也是正厅级，但由于其责任和工作难度都较大，因此，在确定其级别时，可以比同等条件的其他正厅级高定一级。第三，公务员的德才表现、工作实绩和工作经历（主要包括任现职的时间和工作年限等资历因素）。也就是说，即使在同等职位任职，但由于工作年限、资历、能力等的不同，其获得的级别及其待遇也不相同。

2．横向的职位分类

职位的类别划分实际上是为设置职务序列服务的。具体而言，我国公务员职位分类主要包括以下内容。

第一，设置职位。我国《公务员法》根据公务员职位的性质、特点和管理需要，在定职能、定机构、定编制的基础上，进行职位设置。《公务员法》第十四条规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类型。

（1）综合管理类，是指机关中履行综合管理以及内部管理等职责的职位，这类职位数量最大。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部等管理工作。

（2）专业技术类。这一方面是服务型政府呼唤的结果，政府部门必须拥有一批通晓各种专业技术的职业人员，提高公共行政的专业化水平；另一方面也为专业技术人员提供了职业发展的空间，有利于专业技术人员评聘技术职务，并增强技术工作的权威。

（3）行政执法类。该类公务员主要集中在公安、税务、工商、质检、环保、药检等机关，并集中在基层。区分这类公务员，有利于激励和约束一线执法队伍，更好地适应社会管理与市场监管的需要，更好地解决与决策、执行、监督协调的政府机构改革原则相衔接。

同时，考虑到公务员职位的复杂性，我国《公务员法》还规定，国务院有权根据《公务员法》，对具有特殊性、需要单独管理的行业设置新的职位类别。我国公务员的职位分类还处于发展过程中，具体设置多少类别还有待实践探索后逐步完善和改进。

第二，制定职位说明书。《公务员法》第十八条规定，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。

所谓职位说明书，是综合说明具体职位的工作性质、任务、职责以及任职资格等内容的规范性文件。它是在职能分解的基础上，通过职位调查、职位评价与分类来确定的。

三、我国公务员分类制度的特点

我国公务员分类制度既借鉴了外国的经验，又没有盲目照抄照搬；既吸收了古代吏治的经验，又破除了传统的“官本位”思想，是具有中国特色的职位分类制度。

1．兼顾职位分类和品位分类的优势，实现公务员分类制度的创新

我国公务员分类制度既借鉴了职位分类的科学原理，也吸收了品位分类的优势因素。例如，尽管我国公务员并未实行“两官分途”（政务官与事务官），但公务员的职务分为领导职务与非领导职务，这是一种沿用传统干部管理框架的分类方法。《公务员法》规定了我国实行公务员职位分类制度，即按公务员职位的性质、特点、管理需要划分类别。同时，对于具有职位特殊性、需单独管理的，可增设其他职位类别。这样就明确了职位类别的指导思想：即以职位分类为导向，并吸收品位管理的合理因素。

当然，我国公务员职位分类制度仅仅只是开始，许多问题还有待立法者与实践者进行深入的理解与解决。例如，我国虽然在分类制度中设置了专业技术类，但对这类公务员的特殊性缺乏真正的认识，专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就取向、薪酬模式、晋升途径与依据以及管理方式、方法等方面与其他类别的公务员存在着巨大的差异，需要进行专门研究，以真正实现公务员分类制度的价值。

2．强调公务员德才兼备的通用资格条件，重视公务员的交流

德才兼备原则是我们党在长期的斗争实践中形成的并被证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是各级国家机关招录公务员的基本原则。坚持德才兼备，就是既要考察公务员的工作实绩和贡献，也要考核其政治态度和思想品德，以此作为录用、考核、评价公务员的标准，“德”“才”得兼，不可偏废。公务员的竞争上岗，同西方竞争的含义是不同的，并非单纯的文化水平与业务能力的竞争，而是还包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。这种通用资格条件的标准，使得公务员在国家机关内部及其与企业、事业单位之间的交流，以及中央与地方之间、地区与地区之间、部门与部门之间的交流成为可能。

3．既强调公务员横向职能的差异，又重视纵向职责程度的区分

我国在设计职位分类结构时，考虑了目前国家机关职能划分的现状，也考虑到今后改革的发展方向。一般来说，职位分类应在职位设置相对稳定的情况下进行。以我国目前情况来看，一些机构及职位的设置不可能在短时间内完全稳定和完全合理。因此，在设计职位分类结构时，既要坚持以现有行政机构和职位的设置及工作任务、职能的分工为基础，又要考虑到今后改革的发展方向。按照这一思路，在划分职系时，要对那些代表着今后改革方向、担负综合管理、监督职能的职位作较细划分，而对一些职能尚待转变的过渡性职位作较粗划分。并且要打破现有行政隶属关系的界限，真正体现以工作性质作为划分的依据，譬如，对于专业技术类公务员而言就应该这样。此外，我国在公务员交流、培训、考核、奖惩、晋升、辞退等具体管理制度上，都规定必须按照公务员管理权限办理。

4．吸收品位分类的因素，重视公务员的分级

公务员的职务与一定的级别构成相应的关系，这是我国公务员制度的一大特色，是吸收品位分类经验的结果。在进行职位评价时，强调在以事为中心的基础上，兼顾品位因素。强调以事为中心，因事择人，是职位分类的一个基本原则，是建立和推行职位分类制度时必须遵循的。但我国国情特点决定了分类制度不能照搬国外的模式，必须强调在以事为中心的基础上，兼顾品位因素。这主要体现在“人事结合，分布评价”上，职位分类不仅根据职位的难易程度、责任轻重来决定每个职位上任职人员的归级列等，在进行职位评价的同时，对职位上任职人员的品位因素也进行评价，以两种评价的综合结果来最后确定每一职位任职人员的归级列等。

5．重视职务、级别等多项因素，实行级别工资制

我国《公务员法》第七十三条明确规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员的工资待遇不仅要考虑其所在职位的因素，还要考虑公务员本身的德才表现、工作实绩和工作经历（如级别、工作年限）等具体情形。

从长远发展的观点看，我国公务员分类制度将构成品位分类和职位分类并行的新分类制度。由于我国公务员制度还处于初创阶段，职位分类又是一项难度较大、技术性较强的工作，因此职位分类制度还有待进一步完善。必须加强公务员分类制度研究，按照不同类别职位的工作特点和条件要求，探索具有中国特色的公务员分类管理的新途径。