评西方的“新公共管理”范式

自20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，几乎没有哪一个西方国家不受到冲击，不对公共部门尤其是政府管理进行变革。按照经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理：经合组织国家的公共管理改革》的说法，尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共管理”（New Public Management）或“管理主义”范式。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践都产生了重大而深远的影响。它不仅改变了公共管理的实践模式，而且改变了公共管理研究领域的理论形态，即出现了由传统的公共行政学向当代的“新公共管理学”的范式转变。我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，随着市场机制的不断发育成熟、行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国政府管理的实践模式和政府管理研究领域（行政学）的理论体系都亟待进一步创新。因此，考察研究当代西方“新公共管理”运动的理论与实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，无疑具有重要的现实意义。

一

作为一种思潮与实践模式，“新公共管理”往往被人们描述为一种追求“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）的运动。它具有某些共同的特征，这就是强调使用私人部门管理（工商管理）的理论、原则、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，注重结果或绩效管理而非过程管理，提倡顾客导向和改善服务质量。这几个方面正是当代西方政府改革的基本取向。

“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界。英国学者胡德（C.Hood）指出，新公共管理并不只是英国单独发展起来的，而是70年代中期以后公共管理中出现的一种显著的国际性趋势。邓菲（P. Dunphy）认为，新公共管理具有广泛而持久的性质，它不只是一种昙花一现的管理时髦，它具有长久的影响力。荷兰学者基克特（W.Kickert）指出，新公共管理定向的趋势在美国、英国和其他西欧政府中出现，也在地球另一边的澳大利亚、新西兰和其他西方国家中出现。美国学者彼得斯（G.Peters）认为在过去的近20年中，在“改革”、“现代化”一类的旗帜下进行的行政改革的最明显特征是它的广泛性，几乎没有哪个国家不对公共组织及管理作出变革。经合组织1990、1993年度的公共管理发展报告也证实：大部分发展中国家也处于这样一个相同的改革方向——引入新公共管理的思想、模式和技术之中。可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界，政府成了当代人关注的焦点。

新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（O.Hughes）在《公共管理导论》一书所说：“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式，“新公共管理”范式有不同的名称，如“新公共管理”（NPM）、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政学”、“后官僚制模式”、“企业化政府”理论等。尽管这些名称不同，但基本上都表示同一种现象，即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变，并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，以1887年威尔逊发表《行政（学）之研究》一文作为象征性的标志，并以马克斯·韦伯的官僚体制（或科层制）以及威尔逊和古德诺等人的政治—行政二分法理论为基础；它的理论框架则是本世纪20、30年代建立起来的。在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。

彼得斯将传统的公共行政学称为“旧时代的宗教”，并归纳出这种“旧时代的宗教”的六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定，即主张文官不应有明显的政治立场，或对特定党派及政治主人的政治上的忠诚（文官可以对各项政策有自己的看法，但不应持有党派观点）；这种文官政治中立性又与政治—行政二分法的假定密切联系——依照这种假定，文官的职责只是执行政治领导人所做出的决策，并在执行时不怀疑这种决策的明智性。（2）层级和规章，即采用官僚体制作为政府管理体制的模式，强调等级结构，并依靠严格的规章制度进行管理（韦伯式的由规章制度所指导的层级分明的官僚体制或科层制）。（3）永久性和稳定性，即强调政府组织的永久性和稳定性，文官的雇用被概念化为“终身契约”，一份保证受雇的“社会合同”——文官以自己的劳动换取生活所得，加入一个公共组织就有如加入以前的日本公司，即终生受雇。据说这样有助于政府组织的稳定性和工作的连续性。（4）体制化的文官系统，即必须建立起一个体制化的文官系统（文官制度或国家公务员制度），以此作为治理的法人实体，这是一种取代以往的恩赐官职制的独特的、职业化的人事管理制度。（5）外部规制，即文官系统必须绝对服从政治领导人的政策命令，这远远超出了政治中立性的要求，强调必须对公共官员（文官）加以严密的控制。（6）公平，即要求结果尽量做到公平，强调文官系统中有相似资历和相同工作量的雇员应得到相同或相似的待遇。

按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则：第一，政府组织及其结构应根据官僚体制（科层制）的原则建立起来，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务。换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四，行政被当作一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。

作者本人曾在一篇文章中将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面：一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为主要的研究领域；二是政治—行政二分法成为公共行政学的理论基础；三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；四是强调以效率原则作为最高标准。

传统的公共行政学理论及实践模式的形成与西方工业社会的发展密切相关。换言之，它是一种与西方工业社会的政府管理相适应的理论及模式（加拿大学者唐纳德·萨维称传统的公共行政为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”）。随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代，传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条，无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑，遇到了严峻的挑战。首先，作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明为是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。有如美国学者罗纳德·桑德斯所说：“在当代无序和不确定的世界中，官僚体制已功能失调，它是如此僵化和墨守成规，以至于不能应付现代政府所面临的挑战。”这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在20世纪50、60年代的私人部门管理（工商管理）中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型，如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。其次，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中；政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争；市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。再次，政治—行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定，政治事务（政策的制定）与行政事务（政策的执行）实际上是无法分开的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策决策事务之中，他们既是政策提案的重要来源，又是行政法规制定者；与此相联系，文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立，而且在当代，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化，公务员（文官）的永业观念已被打破；合同雇用制、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了20世纪80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域（公共行政学以及公共管理学）的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么？西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述：按照波立特（C.Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面：（1）向职业化管理的转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理的风格；（7）纪律与节约。英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”（新公共管理）强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平（即管理以输出而非输入为导向）；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗茨（W.Rhodes）指出，“新公共管理”有如下几个中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁量的新管理风格。经合组织1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面：（1）转移权威，提供灵活性；（2）保证绩效、控制和责任制；（3）发展竞争和选择；（4）提供灵活性；（5）改善人力资源管理；（6）优化信息技术；（7）改善管制质量；（8）加强中央指导职能。

根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面：

1．“让管理者进行管理”（强调职业化管理）。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，要履行这种职能的一个方面是“让管理者进行管理”，即让公共管理人员尤其是高层政府雇员自己对结果的获得负责，让他们成为一个管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部门领导要负更大的责任；他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之中；要更经常地对相关的事务负个人责任，如果出差错，有可能要付出失去饭碗的代价。现在公共管理变成了政治管理的一种形式，与政治领导人的关系也发生了变化。尽管政治领袖最终还是说了算，但传统的政治与行政的虚假的分开已被抛弃。

2．衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩（绩效）。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准；职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩，评价的结果将是个人晋升、获得工资福利待遇等的主要依据。与此相关，公共机构及其职员业绩评价的正式方法和技术发展起来，而非正式的评价方法被认为是无效的，最终可能带来低劣的组织结果。

3．产出控制（项目预算与战略管理）。在“新公共管理”中出现的另一个重要变化是，项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出，或机构实际上做什么。现在，项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本；人员的配给不再由分开独立的人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。“一线项目”在控制的意义上是精确的，但实际上政府很少知道交付使用的项目的实际效果如何。现在，政府机构关注的焦点已从过去的近期或眼前的事务转向长期计划和战略管理。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进了资源的更好利用。

4．顾客至上（提供回应性服务）。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者（顾客）提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。现在，“新公共管理”强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民（顾客）的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民（顾客）提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。英国保守党政府的“公民宪章”运动最明显地体现了“新公共管理”的这一特征。该运动以明确的服务标准、公开性和透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投诉受理机制、钱有所值等内容而被认为是提高公共服务质量的有效途径。

5．分散化（公共服务机构的分散化和小型化）。严格地说，分散化是指通过确定各机构为一个小政策部门提供服务而将大部门分散为不同的部分；泛指公共机构的分散、多样和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部（委）结构被分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。它开始于英国撒切尔政府的“下一步”（Next Steps）创议，荷兰、丹麦、新西兰等国也推行这一模式。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度；它通过“一步式商店”（“一站式服务”）而提高公共物品和服务供给的效率；将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合，可以取得规模经济的效益；它还是对政治—行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的，那么，就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可（以及它的职员非得是公共雇员不可）。

6．竞争机制的引入。“新公共管理”或“管理主义”的另一个基本方面是引入竞争机制，用市场或企业的精神塑造政府。长期以来政府被当作校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径；现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。在“新公共管理”改革运动中，竞争随着削减成本的观念而被引入政府的服务之中，它被当作提高效率的基本途径。公共部门尤其是公共企业的私有化，公共项目招标以及合同承包等都是引入市场机制的表现，它们也被当作缩小政府规模的基本手段。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7．采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理（工商管理）所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，这是“新公共管理”思潮的另一个重要的特征。在传统的管理主义的影响下，美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等西方国家普遍采用私人部门的管理方法、模式及技术来解决公共部门管理问题。管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别也仅仅表现为次要的方面；私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。因此，他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理（作为政府改革运动的发起和推动机构，美国的格鲁斯委员会和英国的雷纳评审委员会的一项基本任务，正是将私人部门管理模式、原则和方法及技术引入公共部门之中）。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8．管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚（公共管理者）与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆（发号施令者与唯命是从者）的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系，公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中；公共管理变成了政治管理的一种形式，公共管理者日益变成官僚政治家。按照有的学者的说法，现在公共管理者与政治家的关系是多样化的，有时前者对后者保持相对的自主性；有时则是政治家的干预居于主导地位；而在另一些场合，两者的标准合二为一，混在一起。因此，两者的关系没有固定不变的公式。同时，在“新公共管理”模式中，公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求，提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载，对于它的理论纲领和实践模式，人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”，在实践上也取得了巨大的成功；有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版（是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态），在实践中带来大量的新问题。那么，应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢？

应当首先指出的是，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题（如“滞胀”、政府失灵、政治和社会矛盾与冲突）分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。政府及其他公共部门面对的是迅速变化着的政治、经济和文化环境，公共部门尤其是政府的管理急需改革；而改革需要理论，并孕育、催生新的理论。“新公共管理”运动以公共部门管理问题的解决为核心，融合各种相关学科的知识和方法，创立一个公共管理的新知识框架及新管理模式，以适应迅速变化着的公共管理实践发展的迫切需要。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处。它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新。这主要表现在如下四个方面：

第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述，传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治—行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题，在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处，力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此，他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题（有如下面将要讨论的），但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的。因为经济学是社会科学中较为成熟的学科，经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从20世纪60年代开始，经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。从60年代的PPBS（规划—项目—预算系统）到70年代以后的公共选择以及新制度经济学，提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础；也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比，经济学提供了精确性、预言和经验主义，并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。《布莱克维尔政治学百科全书》的“公共行政学”词条写道：“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政学的传统主流方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代。”

第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新。传统的公共行政学主要着眼于政府内部事务的研究，即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究。有如“新公共行政学”的代表人物弗里德里克森在《走向一种新的公共行政学》（1971年）一书中所说，传统的公共行政学将自己固定在预算、人事管理、组织与管理一类的范畴上，过于狭窄，过于以“组织内部”取向，理论上过于空洞。而且传统行政学在研究范围上，主要局限于政府行政管理的研究，忽视了对其他公共组织（如非营利组织、中介组织、社会团体）的研究。“新公共管理”在保留传统行政学的某些基本主题的基础上，在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破、拓展与创新：一是将传统行政学的研究对象由政府行政部门扩展到立法、司法机关和非政府部门的公共组织上。“新公共管理”的中心主题是：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”二是研究焦点不仅以“组织内部定向”，而且注重公共组织与社会环境的相互作用，考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁，这就使得战略计划和战略管理在“新公共管理”中占有突出的地位；同时，对于公共管理者与公民关系的关注，也使得公共责任、行政理论一类的主题成为公共管理学的重要内容。三是涉及传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共物品和服务的供给、理性人、产权、交易成本、交换范式、制度安排、政府失灵、准市场、自治型公共组织、多元组织、成本核算、信息管理系统等。四是对传统行政学所涉及的主题作出新的解释，赋予其新的内涵。例如对“效率”概念重新诠释尤其是将它与“公平”概念联系起来考察，对传统的人事管理、财务管理主题赋予新的内容，变成人力资源管理和财政管理。

第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。传统的公共行政学的理论框架形成于20世纪20、30年代，它以1926年同时出版的两本权威性教科书——怀特的《行政学研究导论》和威洛比的《公共行政学原理》以及古利克和厄威克主编的《行政科学论文集》（1937年）作为标志，它们建立起以官僚体制、组织原理、人事行政、财务行政、行政法规、行政效率以及行政执行（如古利克的“POSDCORB”理论）为基本主题的传统行政学的理论框架。“新公共管理”突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、工商管理学（私人部门管理学）、政策科学（政策分析）、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。例如，它直接将现代西方经济学的基本假定、理论和方法论作为自己的学科基础，从当代西方经济学思想尤其是公共选择理论和新制度学派借用了不少基本概念和理论，如“经济人”假定、市场竞争、交换范式、交易成本、委托—代理、成本—效益分析等。“新公共管理”以“管理”（management）而非“行政”（administration）作为焦点，因而被贴上“管理主义”的标签。它直接利用了当代私人部门管理领域（工商管理）所发展起来的许多理论、原则、方法和技术以及管理经验和管理模式（战略管理、结果控制、成本核算、合同雇佣制、业绩工资制、组织发展、顾客至上、人力资源开发、激励与诱因等主题均主要来自于工商管理领域）。它将20世纪60年代末70年代初兴起的政策科学（政策分析）对于公共政策的性质、原因和结果与政策过程（政策制定、执行、评估、监控和终结等）的研究成果以及政策分析的方法与技术融合到公共部门管理的研究之中（顺便说，“新公共管理”的出现与20世纪70、80年代政策科学的研究焦点由政策制定转向政策执行有密切的关系）。“新公共管理”以公共物品及服务的有效供给或“良好的治理”（good governance）作为核心主题，汇集了来自于当代科学技术尤其是社会科学各学科的理论和方法，因而是一个更广泛、综合的知识框架。

第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。它在如何有效地提供公共物品和服务，如何处理好政府与市场、企业和社会的关系问题上提供了一整套不同于传统行政管理的新思路。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是投入上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也是向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”或如《布莱克维尔政治学百科全书》所讲的，这种新模式有如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董事会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型，例如，彼得斯在《治理的未来：四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式（治理模式）分成四种类型：市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府，并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较。

基于上述的分析，可以说，从传统的公共行政学到“新公共管理（学）”是当代公共部门管理特别是政府管理研究的一次重大突破，是该领域的一次范式转变。许多学者认为，“新公共管理”的成长意味着公共行政学这一支配了20世纪的大部分时光的旧范式正在被“管理主义”的纲领所取代，政府脉络中的官僚体制理论正在被经济理论和市场供给理论所取代。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”提供了一种更具解释力的理论，提供了一种更现实的实践模式，它是公共部门管理研究的新途径。

然而，“新公共管理”并不是一种成熟的范式，而是一种尚处在发展中的理论框架，它并未获得普遍一致的认可。相反，由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷，而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等。概括起来，对“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面：

一是批评“新公共管理”的保守主义倾向，说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳（L.Ashberner）说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种。波立特明确地将“新公共管理”看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。他指出，“新公共管理”的思想基础来自于新制度经济学和公共选择理论家，尤其是以道恩斯、尼斯卡宁和威廉森等人的思想为基础，其中官僚最大化理论、交易成本理论、委托—代理理论和准市场理论占有突出的地位。更有学者认定，“新公共管理”是右派政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体体现。

二是批评“新公共管理”的经济学基础，说它滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次：一般层次的批评是说，经济学本身是一门有缺点的社会科学，所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。这种对经济学的一般批评早已有之，但关于政府的经济学观点受到比一般经济学更强烈的批判。特殊层次的批评是说，虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效，但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为，基于如下两个原因，公共服务明确区别于一般的提供者/消费者的市场模式：第一，公共服务中的“提供者/消费者”明显比一般市场中的消费者面临更复杂的交易；第二，公共服务的消费者不仅仅是“消费者”，他们更重要的是公民，这对于交易有一系列独特的内涵。因此，将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分。

三是批评“新公共管理”的管理主义倾向，说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别，照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式，是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别，认为这是两种不同的组织类型，它们在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是不同的。公共部门的性质的独特性，使得私人部门的管理原则、方法及模式的应用变得不相关。例如，私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化，那么后续的环节就可以进行；如果目标难以确定和具体化，那么，后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中，明确、有限的目标，固定和清楚的优先性是少有的，结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。有学者进而将“新公共管理”的管理主义倾向斥之为“新泰勒主义”，认为“新公共管理”是泰勒的科学管理思想的直接继承者，它所推崇的绩效管理、目标管理、结果控制、成本核算一类的管理原则和方法只不过是泰勒主义在当代的翻版而已。

四是批评“新公共管理”的政治化倾向，说高层文官的政治任命及文官卷入政治事务，破坏了文官制度的文官政治中立传统，容易导致政治上的腐败。批评者认为，“新公共管理”运动使公共管理政治化，公共管理者直接卷入了政治事务尤其是政党政治之中。现在，政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同或相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神，破坏了文官在政治上保持中立的传统，从而导致政治腐败以及权力的滥用。有些批评者还论证说，尽管威尔逊等人所主张的政治—行政二分法有其理论和实践上的问题，但它当年是作为一种行政改革和反对腐败特别是消除政党分肥制（spoil system）弊端的措施而提出的；“新公共管理”所推崇的文官政治化倾向可能产生类似于政党分肥制一样的政治腐败问题。因此，必须坚持和重申政治中立性的理念。

五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施，说这些改革是放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。例如，有批评者认为，“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制，把公共服务交给私人部门或其他非营利组织，意味着政府放弃了部分社会职能，也不可避免地削弱了政府的责任感。因为承包出去的职能不可能再由政府负责或负全责；而私人部门追求利润的最大化，并不以公共利益为目标，因此，其社会责任感也会比较淡薄。又如，有批评者指出，“新公共管理”的“顾客至上”原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别。这种差别首先表现为公民是民主社会的主人，是政府的拥有者，他们是通过政治过程而非市场过程去选择公共物品及服务，且不像一般顾客那样有选择自由。还有批评者认为，“新公共管理”的这些改革取向，以“三E”（经济、效率和效益）作为追求目标，核心是经济的方面，而民主社会的基本价值（自由、民主、平等、公正等）则被抛在一边。

显而易见，这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是，批评者们的确指出了“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题，他们的批判有时是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性，或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神，特别是主张放任自流、限制政府干预的立场；它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式，忽视了政治过程与市场过程的本质差别；它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理，忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别，有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如，分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率，但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加；私有化缩小了公共机构的规模，增强了活力，但也损害了公民参与、妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；企业化的管理方式提高了管理的科学化，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时，“新公共管理”在一系列重大的理论主题上，如公共组织的类型、体制与特征，公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系，公共管理的过程及环节，公共管理与社会环境，公共利益与公共责任，“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱，需要加以进一步地深入探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾：“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较；小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望；作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力；在实行政党政治的前提下，怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来；不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责，并保持公共政策和管理的连续性；在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中，怎样避免政治和价值观的影响；以‘三E'——经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准，怎样协调这三者之间的内在矛盾；它比照以公平替换经济政策评估的‘三E’标准孰优孰劣；在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡？”

总之，“新公共管理”并没有形成一个被普遍接受的范式，更没有建立起一个完整、系统而成熟的公共管理的理论体系。作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径，一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说，“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

三

从西方的“新公共管理”运动中，我们能得到什么借鉴与启示呢？这可以从理论与实践两个方面来加以分析。

从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是，我国正处在由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制，要求政府转变职能，处理好政府与市场、企业和社会的关系，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段所进行的行政体制改革以及机构改革的目的也正在于此。要达成这一目的，当然首先要靠我国市场经济和政府改革实践的探索，逐步积累经验。但是向别国学习，无疑是一个不可忽视的重要方面（这甚至是一条捷径），特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验，我们可以发挥“后发优势”。因此，在现阶段，紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势，分析西方“新公共管理”运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，其实践意义是不言而喻的。我们着重指出下列几点：

1．必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面。“新公共管理”运动的一个基本内容是打破以韦伯的科层制（官僚体制）理论为基础的政府体制，进行体制创新，形成灵活多样的公共部门管理机制，并将政府的相当部分公共服务职能转交给社会以及私人部门。我国原有的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的，具有科层制的一般特征，而且权力集中、政企不分。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制；而以往机构改革的主要着眼点是机构的撒并和人员的裁减，体制创新的力度不大；传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破，政府职能并未根本转变，政府仍然垄断着公共物品及服务的供给，政府机构膨胀，包揽过多的社会公共事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此，在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中，应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只起指导作用，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。这是改革政府体制、转变政府职能的一个现实的、可供选择的途径。

2．充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是，既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场的失灵，那么，反过来也一样，即市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失灵。他们认为，以往人们只注重用政府来改善市场的作用，却忽视了相反的做法，用市场的力量改善政府作用。用经济学家舒尔茨的话来说：“我们总是考虑由公共领域干预私人领域，而不是相反。”在实践上，“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法（合同承包、代理、拍卖、招标等）或准市场的办法，并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义，因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段，通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围，可以使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如，政府的某些活动（如许可证、执照的发放）可以采用拍卖的方式；政府的办公用品可以通过招标的方式购买；公共工程可以承包给私人公司企业；同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供（形成竞争）等。实际上，近年来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制，如政府机关和其他公共部门（如医院）的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外，国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。

3．必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构，提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府（国家）与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的，政府凌驾于社会之上，（市民）社会不发达、社会自治能力差；现阶段公共管理中存在的官僚主义、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。市场经济要求一种新型的政府与社会的关系，它要求克服目前在这种关系中存在的种种弊端，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力；政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”，公共服务人员尤其是政府官员应更多的是管理者、服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。

4．注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变。如前所述，“新公共管理”作为一种“管理主义”纲领，与它直接采用当代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验，忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向，但是，作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理（政府管理）与私人管理（工商管理）两者有共同之处，都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此，某些私人部门管理经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门，可以相互借鉴和应用。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因，就是管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。换言之，缺乏管理方法方式的更新和现代化。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术，并构筑起新的公共管理新模式，而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。“新公共管理”在这方面的做法是有其理由的。因此，必须充分注意工商管理的示范性影响。

从理论上看，作为政府管理领域研究的新范式，“新公共管理”理论对于我国行政学以及公共管理学领域的发展有重要的启示和借鉴意义。20世纪80年代中期，我国恢复了公共行政学领域的教学与研究。经过一二十年的发展，我国行政学的学术研究、教学培训和理论应用都取得了显著的进展，已成为我国社会科学和管理科学的教学与研究的一个重要领域。但是，中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题：一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强；现有的国内行政学的学科理论体系（特别是教学体系）较为陈旧、单一和狭窄，目前大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在国外（西方）20世纪70年代以前的水平上，未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野，学术基础不牢，既未能迅速反映政府管理领域的变化，将其他国家机关（立法、司法机关）和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的范围，又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势，充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界，在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践，尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究，行政学的应用性、现实性和生命力不强。西方“新公共管理”范式为公共部门管理所提供的更广泛坚实的理论基础、宽阔的视野及主题创新、更全面综合的知识框架等特征以及所取得的新理论（方法）成就，可以为我国的政府管理及公共部门管理研究领域的知识创新提供一个很好的参考。