公共经济管理的理论基础

——何谓公共部门经济学？

公共部门经济学，又称政府经济学，它是由（公共）财政学发展而来的。在有些学者眼里，（公共）财政学、政府经济学和公共部门经济学是同一个研究领域在不同时期的名称；而在另一些学者眼里，它们是同一个研究领域的不同名称。公共部门的核心部分是政府，所以“公共部门经济学”也被称为“政府经济学”。公共部门经济学既是经济学的一个分支，又是公共管理学的一个分支，它构成公共经济管理的一个重要理论基础。在当前，建立与完善公共财政体制，加强公共经济管理，是我国公共部门尤其是政府管理的一个重要内容。

公共部门经济学（公共经济学）既年青，又古老。它是20世纪60年代中期才在西方诞生的一个经济学分支学科，它的前身是财政学，而财政学的思想源远流长。作为一个独立学科的财政学的诞生，以亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》一书的问世作为标志。在该书中，斯密论述了财政学的许多基本原理。他认为，国家职能是保护社会不受侵犯，保护个人不受侵犯和压迫，建设并维持某些公共事业及某些公共设施；与之相对应，国家的主要财政支出包括国防费、司法费、公共工程和公共机关的费用等；而为了保证财政支出，就必须有财政收入。斯密进而分析了税收的来源，并提出了著名的税收四个基本原则，即平等原则、确定原则、便利原则和节省原则。斯密还讨论了地租税、利润税、劳动工资税、人头税及消费税和公债等问题。后来，英国、法国和德国的财政学都深受斯密思想的影响。直到20世纪30年代财政学一直是在斯密的思想框架下发展的。有如萨缪尔森所说：“四十年以前，经济学教科书中关于财政学的一章读起来还像是亚当·斯密时代写出的。从1776年到1929年没有什么看得出来的进步。”

福利经济学、凯恩斯主义革命及宏观经济学的诞生为财政学提供了不同于古典政治经济学的新的理论基础，并拓展了财政学的研究主题，特别是对政府经济活动的研究。1936年马尔科的《公共财政学基本原理》一书的英译本在美国的出版，使得形成于19世纪80年代的由欧洲大陆学者用边际效用价值理论改造过的新财政观（包括公共产品理论和公共经济理论等）进入英美财政学者的视野，并使英美的财政学发展逐渐转轨。到20世纪60年代中期，财政学最终实现向公共经济学的转变，其主要标志是1959年马斯格雷夫的《财政学原理：公共经济研究》、1964年科尔姆的《公共经济学基础：国家经济作用理论概论》和1965年约翰森的《公共经济学》三本书的出版。此后，财政学的教科书多以“公共经济学”（Public Economics）为名；20世纪70年代以后，更多的教科书以“公共部门经济学”（Public Sector Economics或Economics of the Public Sector）命名。应该说，“公共部门经济学”和“公共经济学”这两个名称并没有本质上的区别，更多的是作者使用习惯的问题。如果说有区别的话，那就是公共部门经济学更突出公共经济学的行为主体。

从“财政学”到“公共经济学”或“公共部门经济学”并不仅仅是学科名称的变化，而是财政学研究重心、理论基础以及分析方法的变化，即研究重心从过去只研究财政收支本身的问题，转变到研究财政收支对经济的影响和公共部门本身的经济活动的合理性及其效率问题；财政学的理论基础和分析方法变化则表现为：现代经济学的发展以及其他学科的相互渗透为公共经济学的诞生创造了新的理论基础和先进的分析方法与技术。同时，这种学科范式的变化反映社会经济环境尤其是政府管理活动的变化。

近三四十年来，公共部门经济学发展迅速，研究成果丰硕。它对政府、政策的研究视角不断转换。在上个世纪70年代初，人们仍对政府及其经济活动是完全信任的；而到了80年代，让公共部门退出经济领域的呼声高涨。后来，人们逐渐认识到市场和政府（私人部门与公共部门）都不是万能的，它们都会失灵，因而单靠市场或单靠政府都不能很好地解决问题，一个运行良好的市场离不开一个高效政府的支持。公共部门经济学的发展往往是通过分析方法或工具的突破取得的。彼得·杰克逊说：“经济学家解决本学科领域内各种问题的能力与本学科内其他理论的发展是齐头并进的。”

那么，什么是公共部门经济学呢？《新帕尔格雷夫经济学大词典》的定义是：“公共经济学是关于公共经济的研究，即研究那些并非纯属市场、并非纯属住户或厂商之间的关系的经济问题，侧重于逻辑（科学）分析以及伦理规范问题。”而布朗、杰克逊则认为：“公共部门经济学考察公共支出、税收和经济主体（如个人、家庭和企业）行为之间的关系。”由此我们认为，公共部门经济学是一门研究公共部门经济行为尤其是政府经济行为的学科领域，涉及公共支出、税收和经济主体行为之间的关系等问题。

公共部门经济学研究的对象是公共部门和公共物品。人们习惯将经济领域划分为公共部门和民营部门。公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策而产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。政府是以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。除政府机构外，还存在公用事业、公共事业、非政府机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门，但因其具有如下鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中。

我们可以把政府的基本职能概括为提供公共物品，因而“公共物品”构成公共部门经济学的一个核心概念。公共部门经济学有关公共支出和公共收入等内容都是围绕公共物品理论而展开的：公共支出是为了公共物品供应而提供费用；税收是人们享受公共物品而支付的“价格”。

什么是公共物品？斯蒂格利茨说：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”世界银行的《1997年世界发展报告》说：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些物品的积极性。”

公共物品有各种不同类型。布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品，称作准公共产品或混合商品。关于公共产品的供给方式，以萨缪尔森为代表的福利经济学家们认为，由于公共产品的非排他性和非竞争性的特征，因此通过市场方式提供公共产品，实现排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家们认为政府提供公共产品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。

从20世纪60、70年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。德姆塞茨和戈尔丁从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，在入口处可以设置收费站，因此高速公路可以通过私人投资、私人收费的方式来兴建。

作为经济学的一个分支，公共部门经济学关于个人行为动机以及行为模式的假设与一般经济学保持一致，即采用“经济人”或“理性人”假设。按照该假设，个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或极大化个人的效用作为最基本的动机；或者说，个人在经济活动中遵循理性原则，即做出个人决策时经过仔细的计算和分析，力求实现利益的最大化。

布坎南认为，“经济人”假说是经济学理论知识的一个重要遗产，是古典经济学家的“一个伟大贡献”；正是亚当·斯密将具有利己心、追求自身利益最大化的个人称为“经济人”或交易者。他们的伟大发现是，只要有适当的法律或制度框架，个人追逐他们自己利益的行动可以无意识地产生有利于整个社会利益的结果。后来的经济学家用这个假设去分析市场中进行不同活动的人们的行为，并进而分析市场制度本身的作用。经济学家通过运用关于人类动机的这种特别的假设建立起一门作为实证性社会科学学科的经济学。

公共部门经济学假定公共部门中的个人追求自身效用的最大化，并且个人的效用函数是多元函数（既包括物质利益也包括非物质利益），有多个变量（财产、权力、名誉、闲暇等）；它假定社会个体偏好的多样性，个体对公共部门所提供的公共物品的偏好也会随着社会进步而变化；它假定人的“有限理性”（bounded rationality）——由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得全面理性（纯粹理性）在实际中是不存在的；人类决策行为所依赖的是有限理性，而不是全面理性或纯粹理性，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，人们只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策；它还假定人的行为有机会主义倾向。

作为公共部门经济学的重要流派的公共选择理论把“经济人”假设应用于对公共部门及政治领域和集体选择过程的分析。依照这种假设，个人在政治活动或集体选择过程中，同样追求利益或效用的最大化（这种效用或价值既可以是财富、商品、收入，也可以是地位、权力、荣誉，甚至是友谊、慈善、和平、安宁等精神因素）。布坎南和塔洛克说：“经济学的探究方法假定，无论在市场活动中还是在政治活动中，人都是追求效用最大化的人。但是这种方法并不要求一个个体的人牺牲其他人以增强自己的效用。这种方法把政治活动表现为一个特殊形式的交换；而且，就像市场关系中那样，理想上还期望这种政治关系使所有各方面都互有收获。”公共选择学者的理论从一开始就假定“有代表性的或者普通的个人在参与市场活动和政治活动时，都是以同样的普遍价值尺度为基础而行动的”。

福利经济学和微观经济学构成公共部门经济学学科的理论和方法论基础。根据荷兰学者汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟芬在《民主与福利经济学》一书中的说法，福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济所决定的团体的幸福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。

福利经济学是围绕“共同利益问题”、“公共分配问题”和“社会福利问题”构建起来的，在关注社会财富增长的同时，更关注在其基础上的财富分配即社会福利问题。尽管有阿罗的“不可能性定理”以及来自各方面的批评，但在公共部门经济学当中大量使用“效用”、“效用函数”、“帕累托改进”、“帕累托最优”及“社会福利函数”等福利经济学中的基本术语。福利经济学仍是对公共部门经济活动进行规范分析的理论基础。

福利经济学的框架是“福利经济学从抽象的角度来说，主要讨论的是社会选择标准的界定、收入的再分配及资源的优化配置。从现实的角度来说，福利经济学利用这种标准来评价以不同制度（主要是政府和市场）为基础的经济，以便确认最理想经济的学科。”福利经济学的框架是建立在社会选择标准的基础之上的，这包括配置效率或帕累托效率，满足这项原则的必要条件；公平理论及实施的原则；社会福利函数及各个学派的公式；社会最优选择等。

公共部门经济学运用福利经济学的有关理论分析了政府现实的政治、经济制度中，从微观经济层次角度，对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等社会现象进行剖析，提高政策运行效率，由政府针对市场中存在的“市场失灵”等问题，制定微观经济政策，实现收入的公平分配；从宏观经济层次的角度，在封闭的经济中，制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济的平稳运行。在开放的经济中，政府通过对货币及汇率制度进行国际标准化的管理，实现国际收支平衡。

微观经济学考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为（而宏观经济学研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题）。“微观经济学研究家庭和企业如何做出决策，以及他们在某个市场上的相互交易；宏观经济学研究整体经济现象。”在经济分析中以单个经济主体（作为消费者的单个家庭、作为生产者的单个厂商、作为消费者和生产者完成交易的单个市场）的经济行为作为研究对象的，称为微观经济学。微观经济学将经济行为的基本主体分为两大类：个人和企业。个人一方面是消费者，另一方面是生产要素（劳动、资本、土地、才能）的所有者；企业即生产单位，一方面是商品的生产者，另一方面是生产要素的需求者。微观经济学研究这些经济行为主体，如何在一系列既定的假设条件下，在市场机制中，通过价格机制，最终实现自己利益的最大化和资源的最佳配置，并使经济达到一般均衡。

微观经济学框架即通过对微观个体经济单位的经济行为的研究，来说明现代西方经济市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的政策途径。这一框架由以下理论构成：消费者行为理论、均衡价格理论、生产和成本理论、市场结构理论、生产要素收入分配理论、一般均衡理论等。这些理论为公共部门经济学的实证研究提供可以直接使用的分析工具。“公共部门经济学的发展，是限制在微观经济学理论的知识范围内的。微观经济学理论，尤其是一般均衡分析的发展，在本世纪50年代使公共部门经济学发生了质的飞跃。公共部门经济学目前的理论发展，应直接归功于微观经济理论。”

借助于微观经济学理论和分析工具，公共部门经济学家根据最基本的前提条件，运用演绎法和数学模型，运用各种行政手段，解决在市场经济运行中存在的“市场失灵”，使各种资源得到最优化的配置，以社会效用最大化为目的来讨论政府的微观行为。其中包括估算政府制定政策的机会成本与沉淀成本，取得社会效益的最大化以及指导其他的微观主体的社会行为等。微观经济学是使公共问题的争论转化为实证分析的有效途径，目的在于提高公共决策的科学性和合理性程度。

20世纪70年代以来，公共选择理论日益成为公共部门经济学的一个有影响的流派。这是一个政治学和经济学交叉研究而产生的流派或学科，更准确地说，是一个用经济学方法来研究政治学主题的跨学科学派。按照奠基者布坎南的观点：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”; “它是观察政治制度的不同方法”；它“把四分之一的世纪以来人们用来调查市场缺陷和市场失灵的方法同样应用于国家和公共经济的一切部门”。或用另一个公共选择学者缪勒的话来说，公共选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学应用到政治科学；公共选择的主题与政治学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等。由此可见，公共选择理论就是应用经济学的理论和方法来研究政府—政治行为与过程的一个跨经济学、政治学的新领域（人们称之为“政治的经济学”或“新政治经济学”）。公共选择学者通过对其涉及的各个主题的研究，形成了多种理论，如非市场决策（公共决策）论、代议民主制经济论、国家理论、利益集团理论、寻租理论、官僚机构经济论、政府扩张论、政府失灵论、俱乐部理论、财政联邦制理论、立宪经济论等。