第三编 企业破产法
第一章 破产法概说
第一节 破产与破产法的概念与特征
一、破产的概念与特征
破产是市场经济在竞争规律下必然出现的社会现象。法律意义上的破产，是指对丧失清偿能力的债务人，经法院审理并在其监督下，强制清算债务人全部财产，公平清偿全体债权人的法律制度。破产的本质是一种债务解决程序。一般而言，破产的概念是指破产清算程序，但在现代意义上谈及破产立法和破产法律制度时，则通常是从广义上理解，不仅包括破产清算制度，而且包括以挽救债务人、预防破产为目的的重整、和解等法律制度。早期的破产概念具有明显的社会贬义，强调债务人事业的彻底失败以致倾家荡产，由此形成人们对破产负面印象的思维定式。而在现代市场经济环境下，经营之胜败乃经济规律下之常事，破产法律制度在维护经济秩序与社会稳定、预防破产、保障相关利害关系人权益方面，具有不可替代的重要意义。我们应当改变对破产的传统观念，积极地运用破产法律制度解决复杂的社会问题。
破产清算程序是破产法中最基本的制度。从债务清偿的角度讲，破产清算制度与相关的民事执行制度都是保障债权人权利实现的程序，两者相比，具有以下不同特征：
（1）破产是在特定情况下适用的法律程序。除法律有特别规定者外（如重整），债务人丧失清偿能力、不能清偿债务是启动破产程序的原因，在其他情况下不能适用破产程序，只能适用民事执行程序。民事执行程序中的债务人通常具有清偿能力，但拒不履行义务，所以需要强制执行。而破产程序中的债务人已无清偿能力，不能对债权人履行全部义务，故须以破产清算方式公平解决债务清偿问题。在民事执行中，强调债务人自动履行和债权人主动行使权利，对不自动履行义务的债务人将予以强制执行，不及时、主动行使权利的债权人也可能因超过执行时效而丧失权利。但在破产程序中，因个别债权人的单独执行或债务人对个别债权人的自动履行违背对全体债权人公平清偿的原则，反为法律所禁止，债权人须依破产程序行使权利。
（2）民事执行是为申请执行的个别债权人的利益进行的，破产清算则是为全体债权人的利益进行的。前者的目的只为债的个别实现，解决个别债权人与债务人之间的债务清偿问题，而后者虽也关注债权的实现，但更强调清偿在多数债权人之间的公平，解决多数债权人之间因债务人有限财产不足清偿而发生的矛盾。所以，破产具有概括性为全体债权人利益进行的执行程序的性质，具有优先于一般债务清偿程序适用的排他性。破产程序启动之后，其他与之相冲突的对债务人财产的执行程序或清偿行为都应当停止，以保证对全体债权人的公平清偿；但设有物权担保和法定特别优先权的债权的执行程序除外。此外，根据民事责任的履行优先于行政责任和刑事责任中对财产执行的原则，破产程序的启动还应具有排除行政责任和刑事责任中对债务人财产的执行程序的效力。
（3）破产是对债务人财产与法律关系的全面清算与执行。在债务人为自然人时，破产宣告将使其丧失一些社会任职资格；在债务人为企业法人时，破产宣告还将使其丧失民事主体资格。而民事执行的范围则仅限于与所执行债务相关的财产，且不涉及民事主体资格问题。此外，民事执行的对象范围广泛，既包括对财产的执行，也包括对行为的执行，而在破产程序中执行的对象仅为财产。
此外，在程序规定上两者也有许多不同。如在破产案件中无原告、被告之说，债权人、债务人都可以提出破产申请，甚至债务人的股东也可能提出重整申请；破产财产的分配由管理人进行，而民事执行由人民法院进行；破产程序中设有债权人会议、债权人委员会、管理人等专门的破产机构；在破产程序中，法院以裁定方式解决相关程序问题，而且为保证破产程序顺利、迅速进行，绝大多数裁定不允许上诉，等等。由于破产程序与民事执行程序存在重大区别，所以，民事执行制度是不可能取代破产制度的。
另一方面，破产制度与民事诉讼及执行制度又有着密切的关系，特别是在案件的一般审理程序方面，具有共通之处。所以，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“新《破产法》”）第4条规定：“破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。”
二、破产法的概念与特征
破产法是规定在债务人丧失或可能丧失清偿能力时，法院强制清算其全部财产、公平清偿债权人，或通过重整或和解程序，预防债务人破产的法律规范的总称。对破产法可以从狭义与广义、实质意义与形式意义等不同层面上理解。狭义的形式意义上的破产法专指破产法典，如我国于2006年8月27日通过的新《破产法》；广义的形式意义上的破产法则还包括其他有关破产的法律、法规、行政规章、司法解释以及散见于其他立法中的调整破产关系的法律规范，如《商业银行法》、《保险法》、《公司法》、《合伙企业法》等立法中有关破产的规定。狭义的实质意义上的破产法仅指对债务人破产清算的法律，尤其是在一国对破产清算、重整或和解分别立法的情况下。广义的实质意义上的破产法除具有破产清算的内容外，还包括以预防破产为主要目的的重整与和解制度。现代意义上的破产法均由破产清算与预防破产的和解、重整制度两方面的法律构成。有的国家的立法将这些法律规定在同一部法典之中，如我国；有的国家则对之分别立法，如日本。
破产法与其他相关法律比较，具有以下特征：
（1）破产法的调整范围仅限于债务人丧失或可能（仅限适用重整程序）丧失清偿能力的特殊情况。破产法解决的主要是如何公平清偿债务即执行问题，对当事人间的实体权利、义务争议（如债之存在、数额多少等）则需在破产程序之外通过民事诉讼、仲裁等方式解决。破产法的性质及特点决定了其不具备解决民事实体权利、义务争议时保障当事人诉讼权利的制度。只有当事人无争议或是已经诉讼、仲裁生效裁判确定的债务，才可进入破产程序受偿。
（2）破产法是集实体与程序内容合一的综合性法律。仅从内容的形式上分析，破产法的基本内容可分为实体性规范、程序性规范、免责与复权（专指自然人破产）、法律责任即罚则等部分。各国破产立法体例并不一致，有的国家按实体规范、程序规范、免责与复权、法律责任等不同性质的内容分编各自规定。有的国家则主要按不同破产程序以及程序进行的先后顺序依次规定，不作实体规范与程序规范之分。我国的破产立法便是采取后一种形式。
（3）破产法的基本制度主要源于民事债权和民事执行制度，并根据破产程序的特点、原则加以适当变更，对当事人的权利、义务予以必要的扩张或限制，规定必要的特殊程序。由于破产法的社会涉及面甚广，不仅民法、民事诉讼法与之相关，企业法、公司法、劳动法、社会保险（障）法乃至刑法、行政法等都与之有密切联系。一个企业的破产会产生一系列的社会问题，牵涉到上述诸多法律部门的调整领域，需要综合性的法律适用与社会调整，绝非仅靠破产法所能够解决的。破产法的实施要依靠这些相关法律及配套制度的保障。实践已经证明，单靠一部破产法是难以广泛实施并发挥其应有的社会调整功能的。
三、我国破产立法概况
在1984年5月召开的第六届全国人大第二次会议上，部分人大代表提出制定企业破产法的提案。同时，企业破产的试点工作在沈阳、武汉、重庆等地进行。1985年2月9日，沈阳市政府发布《沈阳市城市集体所有制工业企业破产处理的试行规定》，这是我国改革开放后第一个地方性破产规章。同年8月3日，沈阳市政府举行新闻发布会，由市工商局宣布给予沈阳防爆器械厂、五金制造厂、农机三厂三企业《破产警戒通告》，限期一年整顿，整顿逾期无效即宣告破产。1986年8月3日，沈阳市政府根据整顿结果宣布沈阳市防爆器械厂破产。这是我国经济体制改革后第一家破产企业。这些试点工作为破产立法提供了实践经验。
1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称旧《破产法》）。该法适用于全民所有制企业，自《全民所有制工业企业法》实施满3个月之日即1988年11月1日起试行。此后，最高人民法院于1991年11月7日发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》（以下简称《破产意见》）。1991年4月9日，第七届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法》。其第二编第十九章规定“企业法人破产还债程序”，适用于非全民所有制的企业法人，以扩展破产法的调整范围。至此，所有法人型企业均被纳入破产法的调整体系。1992年7月14日，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》。2002年7月18日，最高人民法院发布《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《破产规定》），该规定将此前最高人民法院有关破产的司法解释内容基本上涵盖在内，是较为详尽、全面的司法解释。此外，最高人民法院还发布有一些针对破产法个别适用问题的司法解释。
为促进国有企业的破产试行工作，国务院1994年10月25日发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，对试点城市中破产企业职工的安置、破产财产（包括土地使用权）的处置、银行贷款损失的处理等破产法实施中的难点问题作出规定，建立政策性破产制度。但此后一些地方出现滥用政策性破产的问题。1997年3月2日，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，强调有关破产的特殊政策，只适用于国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业。国务院有关部委还就政策性破产制定有一些行政规章。国务院上述两通知中确定范围内的国有破产企业，债务清偿顺序与破产法的规定不同，破产企业的所有财产包括担保物均可优先清偿职工债权、用于职工安置费用，故被称为政策性破产（或计划内破产）。此后，政策性破产的适用范围又被相继出台的有关规定不断扩大，实际上可适用于所有的国有企业（仅受计划名额的限制）。
我国的破产法诞生后，对经济体制改革与市场经济建设起到重要的促进作用。但因受立法时经济体制改革与法律研究状况的局限，存在立法思想陈旧、体系杂乱、适用范围过窄、重整等重要制度缺失、政府不当行政干预过重、国有企业的政策性破产与法律冲突、法律规范粗略、缺乏可操作性、立法技术错误等诸多问题，已不适应社会需要。旧《破产法》的实施出现偏离其基本原则与宗旨的现象。在我国市场经济体制已经逐步确立后，制定统一的、市场化的新破产法已是势在必行。
1994年3月，第八届全国人大财经委员会根据第八届全国人大常委会立法规划开始组织新破产法的起草工作。第九届、第十届全国人大常委会均将企业破产法列入立法规划。2004年6月21日，在第十届全国人大常委会第十次会议上，新破产法草案首次提请审议。随后，在10月的全国人大常委会第十二次会议上进行了第二次审议。原计划在2004年12月将新破产法草案提交全国人大常委会进行第三次审议并表决通过，但由于在职工债权和担保物权债权何者清偿顺序更为优先的问题上存在重大争议，立法工作被停滞了近两年。2006年8月27日，历经12年的起草审议工作，第十届全国人大常委会第二十三次会议通过了新《破产法》，自2007年6月1日起施行，旧《破产法》同时废止。根据2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》, 《民事诉讼法》删除了原法第十九章“企业法人破产还债程序”，破产问题统一由新《破产法》调整。新《破产法》的出台与实施，在我国建立起统一的市场化破产法律制度。
为保证新《破产法》的顺利实施，最高人民法院依据新《破产法》的规定于2007年4月4日制定通过了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《指定管理人规定》）、《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（下称《确定管理人报酬规定》）,4月23日通过了《关于〈中华人民共和国企业破产法〉施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》。此后，最高人民法院又发布了《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》。目前，最高人民法院关于新破产法的整体司法解释正在制定过程中，有关部门还在起草有关金融机构破产问题的实施办法，我国的破产法制将不断得到健全与完善。