第一节 韩国的金融制度

一、韩国金融制度的演变

（一）经济混乱与恢复时期的金融制度

韩国的金融制度是在二战后逐步建立和发展起来的。作为日本的殖民地，二战前主宰韩国金融界的是日本一些银行的分支机构，韩国金融制度实际上是日本金融制度的延伸或翻版。1945年8月日本战败，朝鲜半岛划线而治。“北工南农”的经济统一体断裂及日本经济金融机构和资金陆续撤离韩国，造成韩国经济金融几乎陷于瘫痪。为了整治混乱的经济金融秩序，消除严重的通货膨胀，清算殖民地金融制度的影响，为恢复经济做好必需的准备，创建一个自主中立的金融体制实属当务之急。

在美国的帮助下，韩国政府于1950年5月颁布了《韩国银行法》，金融业的民主性、自主性和中立性为其立法精神。一个月后，依据此法成立了中央银行——韩国银行，标志着韩国自主中立的金融体制开始启动。韩国银行主要由执行机构和政策决策机构组成。政策决策机构为金融通货经营委员会，负责制定通货信用政策，享有信用管理、银行管理和发行货币的权力；执行机构为理事会，具体管理日常事务。韩国银行一建立便起草了《一般银行业务法》，准备重建商业银行。因朝鲜战争爆发，延宕至战后的1954年8月才付诸实行。

1953年7月，朝鲜战争停火，韩国政府采取了不少稳定和恢复经济的措施。在金融领域，韩国政府于1953年12月公布了《韩国产业银行法》，宣布产业银行的宗旨是“遵照国策，为产业的恢复和促进国民经济的发展，提供和管理产业资金”。1954年4月，韩国产业银行开业，以外援资金为依托，承办贷款和管理财政资金。从1954年起，韩国政府根据银行法经济自律化和健全化的基本精神，对商业银行股份中政府所属部分进行公开的拍卖，直到1957年才完成了商业银行的民营化。针对农村金融短缺、高利贷普遍存在的状况，韩国政府把金融协会联盟改组为韩国农业银行，从事农业信贷业务。1958年2月，《农业银行法》出台，同年4月，新的农业银行开始营业，迅速扩展了农业信用规模。这样，到了50年代末，韩国自主中立的金融制度已基本成型。

（二）经济高速增长时期的金融制度

1．确立单一的政府主导型产业金融体制

1961年5月，朴正熙执掌政权，韩国经济政策的重点从先前的稳定优先转变为发展优先，政府提出了“工业立国”和“贸易立国”的路线。由于当时韩国国民储蓄率不高，推动经济快速增长所需的资金严重不足，为了保证重点项目的顺利展开，韩国政府对金融体制进行了新的改造和建设。

1962年5月，韩国修订了《韩国银行法》，政府接管了中央银行的大部分权力，使政府直接干预和控制金融具有合法依据。同时，政府建立了经济企划院，把金融部门置于经济企划院的领导之下，负责制定执行货币金融政策，审批和监督金融机构的设立、运行，任免金融机构的主要负责人等，这就为塑造政府主导型产业金融体制打下了坚实的基础。1961年6月，韩国政府制定了《对金融机关的临时措施法》，将先前已民营化的商业银行重新收归国有，这些银行从中央银行筹措资金，根据政府出口支援金融政策，向战略产业和部门提供不受贷款数额限制的低息贷款，其利息仅为一般贷款利率的一半，利差则由财政予以补贴。在整个60年代，韩国银行多次调整贴现率，但出口产业的贴现率差不多都保持在3.5%左右，远低于一般商业票据20%的再贴现率。

为了更有效地支持战略产业和部门，韩国实行银行分业化和专业化，即把贷款业务、证券业务和信托业务分开，长短期资金融通分开。商业银行主要从事短期资金融通业务，专业银行从事长期资金融通业务。1961年8月，农业银行和原有的农业信用协同组织合并成新的农业信用协同组织。1961年7月制定并公布了《中小企业法》,8月中小企业银行成立。1931年12月宣布《国民银行法》生效，翌年2月韩国国民银行开业，1967年3月颁布《韩国住宅金库法》，创立了韩国住宅金库（1969年1月改称为韩国住宅银行）。随着外向型经济的发展，对外交往迅速增加，韩国政府于1966年7月公布了《韩国外汇银行法》，次年1月，韩国外汇银行开始运作。为了能以中长期信用方式提供金融协作，促进韩国进出口贸易的增长，1969年7月起，《韩国输出入银行法》生效，业务暂由外汇银行代管，直到1976年7月韩国输出入银行正式成立后才收回自办。为了促进地方经济和中小企业的发展，韩国政府还组建了一批地方银行，如1969年成立的大邱银行和釜山银行，1969年开业的忠清银行和光州银行，1969年设置的济州银行、京畿银行和全兆银行，1970年筹建的江原银行、庆南银行，1971年起家的忠兆银行等。经过60年代的改造和建设，韩国形成了银行在质和量上都处于绝对地位、非银行金融机构无足轻重的单一的政府主导型产业金融体制。

2．转变多元的政府主导型产业金融体制

20世纪70年代初，针对整个工业结构的畸形状态，韩国政府提出了优先发展重化工业的战略，以扭转重化工业的落后状况，改变只能出口低附加值的轻工业产品的窘境，保证出口导向型发展战略的顺利实施。政府指定了钢铁、电子、石油化工、汽车、造船等部门作为战略产业部门，在财政、金融上向之倾斜。但是，60年代确立的单一的产业金融体制扩大的仅仅是银行“一边倒”型的间接金融，直接金融及非银行金融机构由于国民收入低、缺乏政府扶植措施等因素一直徘徊不前，因而难以满足经济高速增长对资金的巨大需求。而且，单一银行贷款渠道在一定程度上恶化了企业财务结构和银行的融资质量，进而加重了通货膨胀，再加上随着国民收入的提高和金融意识的增强，居民和企业要求有多种多样的金融资产和金融服务可供选择。诸多因素促使韩国政府开始扶持金融市场和非银行金融机构的发展，达到扩大投资规模、实现投资资金多样化、改善企业财务结构和银行收支状况、满足居民和企业对金融资产和金融服务多样化的需求的目的。

韩国政府已于1968年11月制定了《关于资本市场培育法》,1969年8月发布了《证券投资信托业法》，引进了证券投资信托制度。1972年12月宣布了《企业公开促进法》，引导企业努力扩大直接金融的比重。1974年发出了《总统对内阁的特别指令》，在银行贷款和税收上给上市公司优惠的待遇。同年又兴办了韩国投资信托公司，以管理投资基金。1976年韩国政府再次对《证券交易法》进行了重大的修订，加强了对证券业的监管和对投资者的保护。1977年2月组建了韩国证券交易委员会及其执行机构——证券监督委员会。韩国政府的积极态度推动了证券市场的迅速发展。1972年8月3日，韩国政府下达了《关于经济成长与安定的紧急命令》，即著名的“8.3措施”，其基本内容有整顿民间金融市场、调整和转换银行债务、降低利率等。这就起了改善金融结构、提高企业素质、促进非银行金融机构和资本市场发展的作用。与此同时，韩国政府制定了《短期金融业法》、《相互信用金库法》、《信用协同组合法》，设立了短资金融会社、相互信用金库、信用协同机构。这些金融机构利用遍布全国的网络，基本取代了落后的民间信用组织，大大缩小了场外金融的规模。

为了更好地吸引外资，满足企业多样化的资金需要，韩国政府于1975年12月发布了《关于综合金融会社的法律》，次年设置了韩国综合金融会社，以后陆续成立了亚细亚综合金融会社、韩外综合金融会社等4个综合金融会社。这些综合金融会社由韩国和海外各出资50%，经营业务广泛，方式灵活，这对原有的银行分业化和专业化的体制是一个巨大的冲击。

总之，20世纪70年代，由于韩国政府的积极扶持，韩国金融市场和非银行金融机构很快壮大起来，其地位也日益提高，单一的政府主导型产业金融体制让位于多元的政府主导型产业金融体制。

（三）经济调整和稳步发展时期的金融制度

韩国政府主导型产业金融体制在动员有限资金发展战略产业部门、推动整个经济发展方面发挥了重要作用。然而，随着经济规模的扩大、经济结构的复杂化，由政府直接控制金融活动所带来的弊病日益明显。70年代末，韩国出现了通货膨胀严重、重化工业生产能力过剩、产业结构失衡、外债持续增加等不良现象。对此，韩国政府决定适时调整经济发展战略和经济计划：投资重点由重化学工业转向技术、知识密集型产业，经济体制由政府主导型转向民间主导型，经济政策由“发展第一”转为“效率、稳定、平衡”并举。无疑，金融趋向自由化和国际化也是其中心内容之一。

1980年12月，韩国政府公布了《一般银行经营的自律化方案》，陆续废除或修正了各种阻碍银行经营自律化的政策和法律。1982年，再次修正《普通银行法》，废除《金融机构临时措施法》。从1981年到1983年，政府通过抛售城市银行的股份完成了城市银行的民营化。这就大大减轻了政府对金融业的干预程度，加强了金融机构的经营自主权。

韩国的利率一直受到政府严格管制。从1965年起韩国就开始了“利率现实化”改革，但在80年代前进展缓慢。80年代后，改革步伐明显加快。1982年6月，取消了出口优惠利率，统一年利率为13%;1984年1月，允许银行根据贷款风险在一定范围内自行决定放款利率；同年11月，实行短期拆借利率自由浮动；1986年3月，放开金融债券利率；1988年12月，将银行大部分的放款利率及一部分存款利率予以自由化；1991年11月，韩国政府宣布了从1991年11月到1997年以后分四个阶段实现利率自由化的方案——《对利率放宽管制中长期计划》，准备到90年代末彻底实现利率自由化。

为加强与国际金融市场的联系，吸引外资，改善韩国国内金融机构经营管理水平，提高金融业的效率，韩国政府采取了不少有力举措，实行金融业对外开放。1981年，政府大幅度放宽外国银行在韩设立分行的限制；1984年4月，政府重申给予外国银行国民待遇的基本立场，并准许外国银行加入银行公会，与韩国国内银行互相交换金融资讯；1985年3月，准许外国银行经营信托业务，其所办理的外销融资可以利用韩国银行的再贴现；1986年，准许外国银行全面使用韩国银行的再贴现业务，发行定期存单；同年7月，韩国政府颁布了《新外汇管制法》，规定韩国将打破30年来的外汇管制，实行对外开放；从1992年起，韩国股市将允许外资直接投资，同时，外国企业将被获准在当地股市发行以外币计价的证券，允许韩国境内的企业、居民投资国外债券、股票及房地产市场。韩国政府认为，金融自由化和国际化是大势所趋，但也并非一蹴可就，因此必须采取既积极又谨慎的态度有选择分步骤地进行。事实表明，迄今为止韩国政府推行金融自由化和国际化的措施和步骤基本上是得当的，不但避免了金融自由化、国际化过程中极易涌现的金融混乱乃至经济危机，而且为整个国民经济的发展提供了一个稳定的金融环境，促进了经济的持续增长。当然，我们还须看到，韩国金融自由化和国际化虽已取得不小的进展，但其金融的“官治”色彩依然相当浓厚，自由化和国际化仍是任重道远。

以上韩国金融制度的演变表现出这样几个显著的特征：

1．政府始终居于金融制度演变的主导地位。西方发达国家的金融制度的演变是一种自然演进过程，是经济金融本身不断积累和成熟的结果，是由民间力量自下而上推动的，政府只不过是事后追认了这些变革。而韩国的金融制度的演变是由政府自上而下强行启动的，其演变的内容、范围和程度主要取决于政府的能力和意愿。随着经济环境和经济政策的变化，政府及时制定和修改金融法规，推动金融制度变革，从而加强和改善了对经济活动的支持。

2．金融发展和金融压抑并存于金融制度演变过程中。韩国政府并不认为金融发展和经济发展必然存在着正相关的关系，而且把金融作为能够给予经济稳定和经济发展以重大影响的一种因素。至于是采取金融发展政策还是采取金融压抑政策，完全视经济稳定和经济发展的需要。由于经济发展和稳定本身相当复杂，使得韩国政府常常交替或同时使用这两种性质截然不同的政策，由此造成在金融制度演变的不同时期，二者虽有此消彼长但却长期并存的奇异现象。当然，其总的趋向是金融发展。

3．金融制度的演变稳定性强。金融业是风险极高的行业，市场经济中的金融体系就本性而言具有内在不稳定性。如果说通常金融制度适应性、效率性和稳定性并重的话，那么转型中的金融制度稳定性则是至关重要的了。韩国金融制度在各次转折中仍然保证了金融协调、有序地运行，呈现出良好的稳定性和连续性。

二、韩国的金融组织体系

韩国的金融组织体系可由图2-1所示。

（一）中央银行

韩国的中央银行为韩国银行，是根据1950年颁布的《韩国银行法》成立的，总行在汉城，下设分支机构。韩国银行的最高决策机关是“金融通货运营委员会”，它负责货币政策的制定。

（二）商业银行

韩国的商业银行也称为一般银行，包括市区银行（全国性商业银行）、地方银行（区域性商业银行）及外商在韩国成立的分支行。市区银行共有7家，即第一银行、朝兴银行、韩一银行、商业银行、汉城信托银行、韩美银行和新韩银行。地方银行有10家，即釜山、大邱、忠清、兴州、忠北、济州、全北、江源、庆南、京畿银行等。

（三）特殊银行

特殊银行也称专业银行、政策银行，它指为实现国民经济的特定目的而设立的，向特定的经济部门或领域提供资金的银行。它与一般银行的区别在于，其业务经营直接受韩国政府的领导和监督，不受中央银行的直接控制。主要有韩国外汇银行，中小企业银行，国民银行，住宅银行，农业、水产业、畜产业协同组合信用部。

（四）非银行金融机构

韩国的非银行金融机构主要有以下几类：

1．开发机构

它主要是为设备投资、产品出口、企业运营等提供长期贷款的金融结构。其资金来源于财政资金、发行债券和引进的外资。开发机构有：韩国商业银行，办理长期设备贷款；韩国进出口银行，向出口商提供中长期买方信贷；韩国长期信用银行，办理产业资本的长期贷款。

2．储蓄机构

它是以定期储蓄的方式办理存款并发放贷款的金融机构。主要有：相互信用金库，其业务是为市民和小企业办理存贷款；信用协同组合，它是以工厂或机关为单位的信用组合（信用社）、信用金库及农业（水产业、畜产业）协同组合的基层互助金融组织；信托部门，指附属于银行的现金信托部门；邮政储蓄。

3．投资机构

它是办理投资业务的金融机构。主要有三种：一是投资金融会社，也称短期会社，主要办理票据发行、证券买卖、咨询服务等业务，帮助企业筹集短期资金；二是综合金融会社，统称“金融百货商店”，它办理外资引进、海外投资、长期资金融通、票据贴现、证券买卖、设备租赁、企业财务指导等综合性金融业务；三是投资信托会社，指不属于专业性证券投资会社的投资信托部门。

4．证券会社

它是直接服务于金融市场的机构，从事股票、债券等金融证券的买卖和代理买卖的活动。其中，证券金融会社是向证券会社和一般投资者提供买入证券所需资金的金融机构，证券投资信托会社是以受托人的身份专门经营证券投资业务的金融机构。

5．其他金融机构

主要有保险公司，以及：国民投资基金组织，它从各种存款中按一定比例筹集资金，由韩国银行对资金进行管理，用以发展重化工和出口产业；设备租赁会社，从事大型设备的租赁业务；风险资本会社，为企业技术开发提供资金；信用保证基金组织，使缺乏担保的中小企业能够得到贷款或为其发行债券进行担保。

三、韩国金融制度的特征

一国金融制度是有关金融交易的规则、惯例和组织安排，是一国经济制度的核心，但又受制于国内政治、经济发展状况以及国际环境变化等多种因素。韩国金融制度是从20世纪60年代初开始，为实现经济赶超型发展战略、适应政府主导型经济模式建立起来的。至1997年危机爆发前，韩国金融制度具有“管制金融”、“间接融资优势”两大明显特征：

（一）管制金融

管制金融即政府主导型金融机制，是指政府直接控制金融体系（尤其是银行体系），并对所有金融机构进行保护，金融部门只是政府实现产业政策目标的工具而已，不是遵循金融原则而是按照非金融原则的行政旨意运行。其形成及内容为：

1.1961年朴正熙上台后，修改了《韩国银行法》和《银行法》。前者规定韩国银行（央行）附属于财政部，使中央银行制度有名无实，韩国银行既缺乏独立性，没有制定和实施货币政策的决策自主权，也不能对商业银行和专业银行进行监管。后者通过没收“非法财富”使商业银行的绝大部分股权转到政府手中，每个商业银行个人股东的股权被限制在总数的10%以内，政府控制着银行主要经理人员的任免和银行预算的决定。20世纪60年代中期，政府对利率进行严格管制，实行存款利率高于贷款利率的政策，旨在将场外贷款市场上流动的私人资金吸引到银行系统，并安排到政府指定的用途上。

2.20世纪70年代，为实施“重化工业治国”战略，政府加强了对所有银行的控制，同时为吸引场外市场资金成立了数家非银行金融机构，并培育国内资本市场。60年代后期的高利率政策造成了公司的过度举债和超量引进国外资金，致使许多公司背上了沉重的贷款利息负担而显得朝不保夕。为此，1972年8月颁布了《关于稳定救济总统令》，宣布所有登记的在无组织的场外市场签署的贷款合同均变成低息新合同，允许借方延长原定偿还期限，并规定某些短期银行贷款转为长期低息贷款。该法令在挽救债务沉重的公司的同时，加强了政府对金融部门的控制。

3．主办银行制度形成过于紧密的银企关系。韩国的主办银行制度的全称是“主体交易银行制度”。70年代中期，韩国政府为实施“经济赶超型”发展战略而通过金融机构刻意培植财阀，采取了“信用控制体系”政策，要求每个企业与某一家银行保持特定的银企关系，该银行即主办银行。主办银行制度使企业与银行有较稳定的信用关系，便于企业融资，便于政府通过银行实施对企业集团的信贷控制。但由于政府的过多干预，主办银行制度形成了政府、银行和企业三者之间的准内部组织关系，这种关系具有排他性、封闭性和不透明性的特点，容易滋生腐败和形成银行的道德风险。该制度实际上是把企业绑在了银行身上，由于贷款利率相当低，导致了企业的软预算约束和跨行业盲目扩张，一旦企业效益不佳，银行也就可能被拖垮。韩国企业以家族式居多，财阀虽然规模庞大、集中程度高、经营范围广，但内部治理结构极不健全，在信息披露、激励约束和决策上易出漏洞，向银行借款都是集团内相互担保，因此，企业的负债率极高而利润率却极低。这样，企业效益低下甚至破产倒闭使银行的呆坏账剧增。

4.80年代初开始，韩国政府寻求经济自由化并鼓励经济决策中的私人主动参与。1981—1982年间，政府对全国性商业银行进行了“非国有化”，将银行的部分普通股转让给私人（尤其是财阀），但银行系统仍然在政府的控制之下开展业务。因为每个私人持股者持有银行股份不能超过银行全部有表决权股票的8%（现为4%），政府仍然决定银行主要经理人员的任免，不断通过指导和暗示干预银行的贷款和利率。因此，非国有化只是私有化，而不是银行经营的自由化。

管制金融具有集中筹集和使用资金的优点。发展中国家在经济发展初期，采取这种制度安排是有一定的积极意义的，尤其是与韩国的政府主导型经济模式是相适应的。但管制金融的缺陷也是显而易见的，例如，中央银行缺乏独立性，缺乏对银行的监管能力，致使金融机构的超负荷经营和金融秩序的混乱得不到有效监管；政府对银行贷款进行直接干预，许多贷款以优惠的条件和利率流向执行产业政策的企业集团，且政府规定央行必须以一定比例对商业银行的这类贷款予以再贴现，这样，商业银行既缺乏对贷款项目进行评估、筛选的权力，也缺乏这样做的能力和动力，在贷款时只需按政府旨意行事，对企业的贷款有求必应，其结果必然是不健全的投资增多和银行运行状况的恶化；银行受政府直接控制的同时也得到了无限制的保护，即使银行陷入经营困境也绝无破产倒闭之虞，可以从政府及货币当局那里得到无限制的保证，这使得银行经理丧失风险意识，形成道德风险，反过来使银行的自主经营权被进一步剥夺；主办银行制度使银行产生了大量的不良贷款。

（二）间接融资优势

为集中有限的资金进行大规模的投资，韩国政府于20世纪60年代开始就选择了“间接融资优势”的制度安排，尽管从70年代开始培育资本市场，但其规模一直都很小。原因是：第一，韩国企业历来对和别人分享所有权犹豫不定，而且害怕因发行股票而使其财务状况和其他事情被揭露，加之有政府的刻意培植和主办银行有求必应的优惠贷款等，使得企业宁愿借债投资也不愿通过证券契约获取资金。第二，为满足政府“重化工业治国”的需要，企业集团对政府支持的项目进行广泛的投资，对它们来说，从银行系统借债比在股票市场筹资更为有利。因为从银行借债可以将企业的风险分摊给政府，借的越多，分摊的程度也就越深。第三，韩国股票市场上股票的数量相对较少且被大户所操纵，内幕交易较严重，抑制了股票投资者的参与热情。

韩国企业外部资金来源中，以银行借款、外债和政府贷款为主的间接融资在20世纪70—80年代占80%,1985—1994年仍占60%左右；直接融资中，股票筹资在70—80年代不足14%,1990—1994年也仅为15.9%，主要是大量利用短期商业票据筹资。商业票据由企业集团出具，由综合融资公司贴现，商业58银行再从综合融资公司购买，其特点是利息较高、期限短且无担保、风险高，而且企业集团经常采取“滚票”方式用于长期投资，其市场交易额1988—1997年间扩大了10倍多。间接融资优势使企业过多地倚重银行，风险过多地向银行集中。短期商业票据的不当使用，以及综合融资公司和商业银行的过多涉及，形成了巨大的风险。1997年6月，起亚集团就出现了严重的商业票据兑付危机。

韩国国内储蓄率历来是很高的（达34%），但投资率更高，因此企业仍需大量举借外债。在60年代后期，国外借款占外部融资总额的38%；到1997年底，外债总额达1100亿美元（尚不包括企业集团通过所属证券公司向海外融资的数百亿美元），占GDP的37%，其中短期外债占60%。1997年恰逢还债高峰期，而实际可用于偿还外债的外汇储备仅为区区数十亿美元，在穆迪公司等降低其信用评级后外部筹资无以为继，于是就引发了外债偿付危机，并进而演变为灾难性的金融危机。