第一章 中央与地方关系及其理论

第一节 国家结构形式及其理论

中央与地方关系涉及的是有关一国权力纵向配置的原则、方式等问题。在国家结构形式意义上研究的中央与地方关系一般只限于单一制国家或联邦政体内省或州与它们在政治和行政管理方面的再分工的关系。由于单一制国家和联邦制国家政府形式上的不同，联邦制国家与单一制国家具有可比性的是联邦组成单位，即省或州与其下级单位之间的关系。

从理论上讲，有了国家，就有了国家结构形式问题。从国家产生和发展的历史来看，最初的国家结构形式是极其简单的。国家从氏族组织发展而来，受社会发展水平和社会管理水平所限，国家在其发展的最初阶段，所辖的地域是极为有限的。在面积比较狭小的独立国家里，人口较少，行政事务简单，设立一级政府足以进行有效的统治和管理，而没有必要设置地方政府。因而，最初的国家结构形式是一种纯一的形式，不存在整体与局部、中央与地方的关系。

国家发展到一定阶段，形成了统一国家，也就意味着完整的国家利益的出现，中央政府是这种利益的实现者和维护者；与此同时，地方政府的出现，在表明国家的管辖范围将更为广泛的同时，也表明国家总体利益将不得不面临地方局部利益的挑战。因而，当国家发展到这一步时，国家内部的整体与局部、中央与地方的关系也就形成了，单纯的国家结构形式也就被由多重因素构成的有机的国家结构形式所代替。

作为调整国家整体与其组成部分之间关系的国家结构形式，从法律（宪法）上明确了国家整体与其所属区域的权力关系。单一制和联邦制是现代国家纵向配置权力的两种基本模式，也可以说是现代国家结构形式的两种基本类型。

一、单一制模式

1．单一制及其特征

单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成。对于单一制这一概念没有明确的界定，一般都以对其特点的描述来代替对概念的界定。单一制的三个显著特点是：第一，全国只有一部宪法，一个中央机关体系；第二，各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力；第三，不论中央与地方的分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变，地方权力没有宪法保障。在单一制国家中，全国只有一个立法机关和一个中央政府，只有一个统一的宪法和国籍，在国家内部按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导，在对外关系中，中央政府是国际法的主体。

在单一制模式中，中央政府享有充分的权力，并在全国范围内贯彻其意志；地方政府的权力或自治权源自中央政府或受制于中央政府。这种以中央政府为核心而形成的中央与地方的关系，相对来说，也比较简单。世界上绝大多数国家都采用这种单一制模式，如英国、法国、意大利、日本、斯里兰卡、伊朗以及中国等。

2．单一制的类型

由于各国的历史、社会和文化的不同以及社会制度的差异，单一制模式又会表现为不同的具体形式。从中央与地方政府间的关系来讲，主要有两种具体形式：一是中央集权型关系，二是地方分权型关系。

第一，中央集权型关系。这种单一制类型是基于“分工性”地方分权而形成的。这种分权方式是中央政府将部分权力交给地方政府行使，而中央政府仍有最终的决定权。所以，这种分权只是权力的一种委托或代理罢了，地方政府实际上是中央政府的派出机构。这种中央集权型的关系的主要特点是：（1）地方最高级别的行政首脑由中央政府直接任免。虽然有些国家的这种任免以中央政府提名、地方选举产生的形式出现，但这个形式与程序并没有改变中央政府在这方面所具有的权力，只是使这种权力的行使更具合法性。（2）中央政府在权力分配上占绝对的主导地位，对地方权力的收放有高度的自主权。法国是这种类型的典型国家。

第二，地方分权型关系。这种单一制类型是基于“分割性”地方分权而形成的。这种分权方式是权力的一种确定性转移，其以立法的形式赋予地方政府一定的权力，实行地方自治，并在法律上规定中央政府不得随意干涉地方政府权力范围内的事务。中央政府是在承认地方政府的相对独立性的前提下，对地方政府实施控制。这种地方分权型的关系的主要特点是：（1）地方议会和地方行政机构都由选举产生，除个别外，地方行政官员不是由中央政府任命；而由地方选举产生的地方行政官员也不需要经过中央政府有关部门的批准。（2）中央与地方政府之间的权力分配主要通过议会，以法律规定的形式划定。（3）虽然地方有较大的独立性和自主权，但地方政府在原则上还必须归附中央政府，接受中央政府各方面的监督、控制和指导。英国是这种类型的典型国家。

二、联邦制模式

1．联邦制及其特征

联邦制国家以成员国形式划分内部组成。单一制的概念没有得到明确的界定，关于联邦制则“不存在被接受的联邦制理论，也不存在究竟什么是联邦制的一致答案”。因此，用联邦制的具体特征来描述尚未获得共识的联邦制定义，有其合理性和积极意义。根据联邦的基本原则以及各国联邦制度的基本构架，可以归纳出联邦制模式具有的如下基本特征：第一，存在两套政府，一套是联邦中央政府，一套是联邦各成员政府；第二，中央政府与各成员政府之间存在着明确的权力（立法权、行政权和财政权）划分；第三，具有一部刚性的联邦成文宪法；第四，联邦政府是一个有限的宪法性政府；第五，联邦中央政府和地方政府都不得违反宪法中关于它们各自应享有的权力和所处的地位的条款，从而侵入另一方的权力范围；第六，各成员政府可以在联邦宪法所规定的权利范围内，制定适合本成员国的宪法和法律，并自主决定和管理本成员国事务；第七，联邦公民同时也是某一成员国公民；第八，各成员下属的地方政府，实行地方自治，其自治权受法律保护，成员政府不能直接干涉所属地方政府的事务。

2．联邦制的类型

在各国的政治实践中，由于在最关键的中央政府和各成员政府间权力关系问题上存在着具体的宪法规定和做法的差异，所以，联邦制模式在各国的现实反映是不同的。概括地讲，分为两种形式：一种是均衡型联邦制模式，另一种是非均衡型联邦制模式。

（1）均衡型联邦制模式。这种联邦制模式的特点是：第一，联邦政府与各成员政府间的权力分配比较均衡，虽然联邦政府在法律上高于成员政府，但各成员政府也充分享有宪法和法律所赋予的特权。有人把这样的权力分配称为“有限分权”。第二，联邦中央政府无权直接干预成员政府以下的各级地方政府；各成员政府对各地方政府，只能行使监督权，不能像单一制模式那样行使直接管辖权。第三，在公共行政关系上，成员政府起主要作用。美国、德国等是均衡型联邦制模式的典型代表。

（2）非均衡型联邦制模式。这种联邦制模式的特点是：联邦中央政府高度集权，从而导致联邦中央政府和成员政府间的权力与职能划分不均衡。印度、阿根廷等是非均衡型联邦制模式的典型代表。

三、对单一制模式与联邦制模式的评价

单一制和联邦制都是国家发展到一定历史阶段所必然产生的结构形式类型。自现代意义的国家结构形式产生以来，单一制一直是国家结构的主要形式，但是否可以据此就认为单一制优于联邦制呢？当今世界上虽然只有二十多个国家实行联邦制，但这二十多个国家就占去了1/2的土地和1/3以上的人口，并呈现出丰富的多样性，因此，联邦制不应该被看成一种罕见的、偶然的或例外的现象。中国宪法学者童之伟认为，第一，脱离有关国家的具体情况抽象地判断单一制、联邦制或它们的各种具体类型孰优孰劣是没有意义的，一切都得以国家的具体情况为转移。第二，衡量单一制、联邦制或它们的各种具体类型是先进还是落后可以适用统一的标准，这个标准就是它们各自所体现的国家权力分解程度离国家权力最终归属的距离远近。相对而言，离得远就是落后，离得近就是先进。第三，评价单一制、联邦制或它们中的某种类型的法治实践的效果好坏与评价它是否先进不是一回事。一国应当采用哪种国家结构形式类型，只能由该国的现实情况决定，与这种类型是否先进没有直接关系。据此，这位学者得出结论：第一，单一制、联邦制无优劣之分；第二，联邦制是正常的、有良好发展前景的国家结构形式类型；第三，深化国家权力分解程度是单一制、联邦制的共同发展方向。

单一制和联邦制作为现代民族国家国家结构的两大基本形式，可以看作民族主义的两种不同的实现方式。青年学者王丽萍认为，单一制和联邦制的差异不在于权力的集中或分散，不能以分权程度的高低来区分联邦制和单一制。如果说联邦制与单一制在制度安排与机构设置等方面存在区别的话，这些区别也都适应于二者在中央与地方权力关系方面的特征的差异，并服务于国家统一的最终目标。并进一步指出，联邦制与单一制在民族国家形成和发展的总的方向上是一致的，两者之间之所以存在尚未引起人们足够关注和认识的一致性与相似性，在于二者共有的民族主义底蕴。