第一节 问题的由来：清代中英缅界交涉

一、古代中缅关系与英国侵入缅甸

历史上，缅甸是中国南方的藩邦，向中国皇帝十年一贡，经云南入内地。中缅边界问题是英国殖民者逐步侵入与吞并缅甸造成的。1824—1826年和1852年，英国两次发动了侵缅战争夺取上缅甸，并寻机发动第三次侵缅战争。上缅甸与中国云南接壤。英国侵入上缅甸，开始了中英缜缅边界交涉。

1885年11月，英国开始进攻缅甸。11月28日占领缅京阿瓦（今曼德勒），俘虏缅王锡袍。作为与缅甸有悠久宗藩关系的清政府，命令驻英公使曾纪泽及赫德与英国分头交涉。中国与英国外交部的交涉顺利。英外交部提出英中分治缅甸，在萨尔温江南至暹罗北界与中国东西分界，江东的寮国（老挝）与掸人土司全属中国，中国边境扩至八莫，中国船舶在伊洛瓦底江有航行权。萨尔温江之西由英属缅甸统治。曾纪泽立即建议清政府趁英国作出上述要求之机，公开宣告中国对南掌（寮国）及掸人土司的上邦之权，并声明中英以萨尔温江为界，以保持八莫地区的主权，同时要求继续保留缅甸作为中国藩邦的十年一朝贡制度。与此同时，作为中国政府代表的赫德却完全站在英帝国主义的立场上，向英国献策。致电英国外交部，要求弃虚名，取实利，直接征服缅甸，令缅甸保持向中国十年一贡的虚名。赫德向英国政府提出两种建议：其一是“继续推进，强制订立条约，约束缅甸，未经英国同意，永不得对外交涉。”其二是中英订立条约，“英国应允缅甸得按成例每届十年向中国进贡，中国应允尊重英国在缅甸进行的一切政治改革办法；中国应允于中缅边境（即云南边境）选择一处地方开放对英贸易。”“英国取实利、让虚名，并保持与中国友谊。虚名无损于实利、而实利能左右虚名”，赫德极力反对英国外交部的谈判方案，认为：“此种办法将因插入一个似是而非的中国地带，使英国与真正的中国永远疏隔，对西南地区的往来与发展都是不利的，对此决不可以鼓励。”英国政府最终采取了赫德的建议，武力控制全缅甸后撇开曾纪泽，由驻华公使欧格讷与赫德谈判。1886年7月24日清政府与英国签订了《中英缅藏条款》：英国允许由缅甸循例向中国十年一贡；中英两国派员会同勘定中缅边界，边界通商另立专章。该约虽然没有明文规定由英国占领缅甸，而事实上承认了英国对缅甸的统治。此约章议定之后，英国没有派人会勘边界，而逐步向我国云南迫近。日子愈久，英国更无订约的诚意。这样为英国占领更多边境地区提供了机会。

二、薛福成的边疆观与中英交涉

晚清外交家中，薛福成与曾纪泽齐名。1889年，他出使英、法、意、比四国，驻英最久，与英交涉最重。1890年初，薛福成赴任翌始即发现了搁置已久的中英滇缅交涉旧案。1891年3月5日，薛上疏清廷，要求与英交涉滇缅界务、商务，并自荐为谈判代表。时值英军侵入腾越（今腾冲），清廷敕令薛福成与英交涉。薛福成的交涉导致中缅边界首次划界，他在谈判中的基本立场颇具远见：

第一，决机宜速不宜迟，早定边界保边疆。薛福成认为西方列强虎视眈眈，环伺中国，企图趁我国势积弱，边界未定之机，吞我河山。若能早定边界，固然不免丧失些国土，而愈迟解决，则领土丧失愈甚。针对滇缅界务，他认为自曾纪泽交涉以来，英国故意延迟划界，目的在于使中国门户洞开，以便使它能以勘界、游历为名，将界线展拓至中国所领各土司地带，然后再要求议界。得寸进尺，吞食我地，薛福成得出结论：“自英人袭取缅甸以来，云南三面与彼毗连。我所宜急，彼所欲缓者，莫如分界；彼所素急，我所稍缓者，莫如通商。曾纪泽前与议定。俟分界后方能通商，盖寓相维相制之意。迩年英兵驻扰滇边，不得不催英廷分界。”

第二，“防患宜远不宜迩”，扼住天险守国防。在现代以前，任何国家都非常重视天然疆界（大川高山）对边疆安全的重要意义。希望将自己的边界推得愈远愈好。薛福成分析滇缅边界的形势时，也主张以山势险峻的野人山为滇边的天然屏障。否则，出了野人山，一望平夷，滇边安全无险可扼。薛福成与英反复交涉，最后使得英国退出野人山地已占地区，从而使北段部分地区边界向西推移，有了安全屏障。

第三，去虚名，守实利，不以一隅妨全局。薛福成作为交涉前线的外交家，是十分务实的。早在1885年首次中英滇缅交涉时，英国采取赫德建议，取得了统治缅甸的实利，而保留缅甸对华十年一贡的虚名。薛福成在交涉中考虑到英外交部受到印度部及印度总督反对困境，为促使英外交部早日缔约，采取去虚名取实利的办法，作出让步。同意放弃十年一贡的旧例，保全英国的面子。这虽然打破了清廷昔日自我陶醉的上国思想，但促进了早日缔约，以杜绝英国伺机进占的可能。薛福成在谈判中特别担心英国纠缠点滴，借界址未定之机，漫无限制地占领边地。时间愈久，愈对中国不利。他提出：“不值以一隅妨全局，亦未便争小利而堕诡谋。”这种务实态度促使了边界条约的最后缔结。

薛福成的边疆战略体现了一个弱国在强敌当前的国际形势下为了保卫边疆，不惜一切，早定边界以绝敌人内侵的心态。在此种心态下，弱国不免要损失一些仍可争得的权益。即使如此，薛福成外交的成功，还是有重要意义的。1894年3月1日，经过3年多艰辛谈判后，薛福成与英国外交部订立了《续议滇缅界务、商务条款》，这个条约使西洋强国在薛福成坚忍不拔、灵活机变的外交斗争下不得不承认中国的合法权利。它的签订有利于中国限制英法侵略云南、西藏的野心。然而，有许多学者认为薛福成签订的1894年条约丧失了大量权益：一是中国不能坚持初议，西路以大金沙江为界及八莫立埠设关，使中国丧失了62万平方公里的领土；二是尖高山的北界未定，使英国趁机多次侵入云南边地，造成后来种种纠纷，以及英国非法占领中国片马、江心坡、岗房等地。这些批评是不正确的。从薛福成的边界观点来看，他完全希望滇缅边界全部划定，并按中国的初议划定，但谈判需要双方妥协与让步，否则，达不成协议，更易让英国以实力进占更多的地方。至于未定界则是因尖高山以北人迹罕至，无从稽考，英国入侵非薛福成之过，而是英帝国主义的侵略本性使然。当然，清末中国国力衰微，清廷对边疆地区鞭长莫及，未能实现充分开发与有效统治也是原因之一。历史的教训是非常深刻的。

三、历史遗留问题：英国继续蚕食中国领土

薛福成不愧为一位坚忍不拔、干练有为的外交家，1894年他的早逝给中国外交带来了巨大的损失。1895年法国借“干涉还辽”有助于中国，逼清廷签订《中法界务专约》，强行割去了1894年条约第5款规定的中国领土孟连、江洪二地（第5款规定此“二地划于中国，不先于英国同意，不得让与他国”）。英国却以此未经英国同意，要求修改1894年条约。1897年中英签订《续议缅甸条约》，将1894年条约中原属中国的昔马、科干、北丹尼等地划入了缅甸，并将猛卯三角洲“永租”英国。1897年续订滇缅条约后，中英两国均派员会同勘界，至翌年5月将南奔江至瓦仑山段、以瓦仑山段至尖高山段先后勘毕。翌年10月至1899年，将南奔江至工隆渡一段勘毕。上述三段合称为北段已定界。由猛阿至湄公河段同时勘毕、并于1906年合立界碑，此段称为南段已定界。工隆至猛阿段因英国擅指原约中孔明山为公明山，欲使界线东移，直到抗日战争时期，才划定，即1941年界线。

综上所述，清末薛福成及他人的交涉，已使滇缅边界部分地得以划分。但因当时的条件限制以及后来的各种情况，尚存在着几段未定边界和有争议的地区。边界的悬而未决，使英国有了蚕食鲸吞的可趁之机。英国在未定界里明目张胆、强行占领，企图侵占滇西边防要塞，以谋打通进入西藏的通道。在北段未定界里，先后发生了片马、江心坡事件；在南段未定界，英国于1934年出兵侵占银矿地带，发生了班洪事件。从清未至1949年新中国成立，中缅边界上述未定界问题一直存在。这几段遗留的边界问题包括以下几段：

北段即尖高山以北一段。清末称这一带山地为野人山，主要是少数民族居住的地方。因山高路险，人迹罕至，无法查考。1894年，薛福成主张中英各为其半，但遭英国拒绝。1894年条约第四条对此视定：“今议定北纬二十五度三十五分之北一段世界（即尖高山以北）俟将来查明该处情形稍详，两国再定边界。”由于没有划界，英国先后派兵占领了尖高山以北，高黎贡山以西的山地，并建立了行政管理。1911年，英国派兵占领了中国领土片马，遭到反抗。这就是“片马事件”。它激起了中国人民的抗英运动。4月10日，英国政府不得不照会清政府承认片马、岗房、古浪三外各寨属于中国，但英国无理赖着不走，希望中国付银补偿，并以高黎贡山脉定界，非清政府答应不可。1926—1927年，英国又派兵进占江心坡地区，遭到当地人民的反抗与中国舆论的声讨。这就是“江心坡事件”。1929年，中国国民政府希望以薛福成1894年订立的条约勘定北段，未获得结果。直到中华人民共和国成立，尖高山以北一段中缅边界始终没有划分。

中段即猛卯三角地区。本来根据1894年条约，此地带为中国领土。但在此约谈判之前，英国已不经中国同意，强行通过这一地区修建了由八莫到南坎的公路。薛福成交涉时也不知道英国的侵犯中国领土行为。1897年条约中，英国以“永租”名义取得了对中国这块领土的管辖权。英国每年支付中国1000卢比的租金。1948年缅甸独立后，中国蒋介石国民党政府忙于内战，没有提出废止永租关系、收回领土的要求，但拒绝接受缅甸政府的租金。如何处理历史上的条约与边界现状的矛盾是中国政府面临的重大问题。

南段即阿佤山区一段。1894年与1897后条约，明文划定了这段边界，但因条约前后矛盾，边界一直发生争议，没有勘界立桩，英国势力不断侵入这一地区。1934年，英国占领阿佤山区的岗房、班洪、班老等地，遭到佤族人民的反抗，造成“班洪事件”。1935年开始，中英两国派人会同勘察南段未定界。双方同意由国际联盟派来的仲裁者瑞士人伊思林决断。伊思林划出了一条符合英国要求的修改线，供中英双方参考。1941年抗日战争中，日本封锁了中国海上交通，中国亟需陆路对外通道，寻求盟国的战略物资援助。英国再次趁中国面临的危局，以封锁滇缅公路为压力，与国民党政府于6月18日划定了南段边界，这就是1941年线。此线将阿佤山区72%的土地划给英属缅甸；同时将与中国关系密切的班洪的一部分及班老的全部划入缅甸。但由于太平洋战争很快爆发，1941年线没有实地勘界树桩，因此，对1941年线的态度成为后来勘定南段未定界的中心问题。

从以上历史事实与既有条约来看，到1949年新中国成立，中缅两国的边界依划界之先后，其情形是：第一段自中印缅三国交界点至尖高山为北段未定界；第二段自尖高山至南丁河（又称南奔江）为已定界，南丁河至南板江（又称南马河）为1941年线。南板江至中缅越三国交界处止为南段已定界。新中国如何对待晚清及民国政府签订的边界条约与既存事实，成为解决中缅边界问题的关键。