二、信息化时代对政府治理的影响：机遇与挑战并存

（一）信息化时代与政府治理的价值衔接点

1．信息技术的“工具性”与治理工具的“理性”

信息化时代的通用工具就是网络和各种信息技术。政府治理需要借助这种工具，但还必须把社会公平、正义、公开等民主价值融合在治理过程中，体现工具理性的力量。社会情景的不断变化具有很大的不确定性，公共行政的工具组合也必须适应于这种不确定性，才能有效地履行政府职能。因此，治理工具组合创新成为公共行政应变的日常性行为。将作为工具的网络所具有的便利性与治理所要求的合理性结合起来，这是政府治理创新的内在要求。

2．网络的“无界限”与治理的“模糊边界”

信息化时代的无界限是指它的扩散性，包括网络信息传播的快速性、渗透性。首先，网络时代无界限分散了政府部分权力，扩大了其他组织的治理力量，提高了治理效率。其次，网络时代的无界限使得政府丑闻、政府不作为行为越来越成为网络关注热点，这使得政府形象越来越损、政府信用越来越低。政府与市场、政府与社会乃至公共领域、私人领域的界限越来越不是那么清晰可辨了。这事实上也对如何理解和把握现代社会中政府、非政府组织等现代治理主体的角色定位及其责任关系提出了新的挑战。

3．网络的“无中心”与治理的“多元性”

传统政治是一种自上而下、单向运行的权力模式，而治理理论强调自上而下与自下而上的双向运行的权力模式。它具体表现在政府与非政府组织之间相互影响和良性互动。首先，治理组织的产生来自于各治理主体间的协商，而不是通过政府的授权。其次，决定一个治理目标的程序也是通过彻底的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，因而能够更好地体现公开、公平和公正。美国学者约翰·奈斯比特等精辟地提出了中国“新社会的八大支柱”理论，其中之一便是“自上而下”与“自下而上”的结合，这种结合充分体现了现代治理的这种行为方式。网络时代的无中心的社会发展趋势与这种治理的多中心要求恰恰有其契合之处。

4．互联网的“规则性”与治理的“契约性”

虽然，网络不属于任何一个国家，互联网是一个没有中心的网状体，每一个人都可以或在网络推手的作用下把其中一个支点演变成或伪装成中心点。但互联网是有严格的秩序和规范要求的，这些规范和要求是源于网络与信息传播自身所具有的、内在的规则性，只是它的秩序机制不同于现实世界。

规则性让信息化时代各治理主体在一定的框架下自行运行。治理在某种意义上也是一个合作治理，也是一种类似互联网络的多中心网络型结构：在这个网络结构中，政府和各种公共的和私人的机构也必须在相同的契约条件下行使各自的权力。多元治理主体的契约意识如同网络自身的规则属性一样都要求遵循相应的规则和协议。因此，政府治理契约精神的构建便与网络技术的规则性联系起来。

诚如学者俞可平所言：“越来越多的学者意识到治理与统治之间最基本的区别就在于，统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作”。

5．信息化时代的“个体性”与治理的“相互依赖性”

在这个互联网的文化政治舞台上，任何个体都可以成为会员，不需要名片，不缴会费，没有秘密的握手仪式，只要在某个工作小组的邮件名单上登记注册就成了会员。在现代公共治理面临复杂性条件的背景下，由于各行为主体拥有不同的优势资源，社会中任何一个行为主体都难以或者说没有能力有效实施一个较大的公共项目。信息化时代的个体性源于这样一个平等的政治平台。在这个网络平台上，互联网允许更直接、更公开的信息交流和传播。

现代治理在重新反思政府与市场、社会的关系之后，主张在转变政府职能的基础上，对政府、市场、社会的力量进行整合，把公民和其他所有行动者的服务需求放进同一个“包裹”中，在合作共治并相互依赖中实现效益最大化，以期达到对公共事务的良善治理。

（二）信息化和信息技术应用对政府治理的影响

从历史的发展进程来看，每一次技术革命都将引起政府治理方式的变化。在工业时代，政府的组织结构以韦伯的官僚制度为基础。随着信息社会的发展，与工业时代相适应的政府治理已面临重重危机与挑战，因此必须通过应用信息技术对政府的结构、职能和管理方式进行改进。

1．对政府治理理念的影响

信息技术的发展和应用使政府治理发生了巨大的变化。一方面，它使信息的加工处理和传播更为便捷，政府部门与公众和企业的距离不断拉近，三者的互动性增强，密切了政府公共部门与公众、企业之间的信息沟通信息反馈与回应，加强了政府部门与公众、企业之间的相互联系和相互作用。另一方面，信息技术让公众在信息和知识方面的占有量不断提高，政府的传统垄断地位被打破，这也对传统的治理方式提出了新的挑战。信息技术支撑下的政府治理改进，实现了信息在更大范围的共享，并使得“顾客需求导向”的价值理念在政府治理改进中得到更彻底的贯彻。

2．对政府治理方式的影响

传统上，政府治理主要以国家强制力为后盾，以发布强制性命令和要求公众服从命令来达到管理的目的。但随着信息技术的发展，这种治理方式已不适应现代社会的发展需要，参与、协商、合作的治理方式正悄然兴起。

借助现代信息技术，知识的传播和普及加速，公众自主性不断增强。政府在治理过程中，如果无视一些观点、意见，那么政府所面对的不再是个别行政相对人，而有可能是全社会的质疑、非议乃至不信任。因此，政府的治理方式要由命令服从转向协商合作。信息技术的发展为政府与公众之间、政府自身之间的协商合作提供了重要的物质和技术条件，而政府必须在互动过程中不断转变工作方式，善用这些条件，提升政府治理的水平和治理效果。

3．对组织机构调整的影响

在西方国家进入工业社会以来，政府的组织主要采用了韦伯的科层制，这种垂直结构组织形态强调等级制原则，在工业社会效率较高，但组织内部相对封闭，由于层级较多信息交流不畅且出现信息失真。当人类社会进入信息社会时，纷繁复杂的环境、瞬息万变的社会也要求政府的管理和服务更加丰富以此来适应时代的发展。因此面对信息社会对政府提出的灵活性、应变性和弹性的要求，纯粹科层制组织方式已不再适应。

信息技术对组织结构的纵向差异性的影响。随着信息技术的不断发展，信息共享的范围扩大，同时便捷了获取信息的方式并降低了获取信息和利用信息的成本和限制，改变了过去层层传达中的信息失真和滞后等问题，各层级员工都能够方便及时地获得所需信息，因而减少了组织纵向复杂性。严格的层级概念也逐渐淡薄，形成一种“扁平化”的组织。

4．对政府治理内容的影响

在信息社会，政府治理内容的改进主要包括两个方面：一是政府需要进一步灵活应用信息，利用信息技术提高治理效率。二是政府还面临着治理与信息社会相伴而生的一系列影响信息社会健康发展的问题，比如信息安全和数字鸿沟。在信息社会，由于信息的重要性日益受到人们的重视，公众自由地获取信息的需求不断提升，这就要求政府将最大化地满足社会和公众日益扩大的信息需求作为政府治理的重要内容，满足社会各界对政府信息资源的需求，有效利用具有潜在的巨大经济价值的政府信息，使政府信息及时地转化为现实社会物质财富，服务于公众和社会的发展。

（三）电子政务建设对政府治理的意义

在各种信息化中，政府信息化被公认为是社会信息化的基础，而电子政务则是政府信息化的重要内容与标志，是政府信息化治理的具体实现形式，也是政府治理职能得以实现的重要凭借。具体来说，电子政务建设对政府治理的意义表现在以下几个方面。

1．提升政府治理的效益

电子政务所带来的政府信息化治理，一方面能够降低成本，增加单位时间的公共产品和公共服务，从而提升政府效率；另一方面又能够提升政府对社会公众的回应性，使公共产品和公共服务符合社会公众的需要。这样，两方面的结果将带来政府效益的提升。

2．推进政府治理中的公众参与

与传统的政府管理模式相比，政府治理更为强调政府决策和执行过程中社会公众的参与。这是政府治理的本质要求。社会公众能在多大程度上参与政府治理取决于社会公众对政府知情的程度，而知情的程度又与政府信息公开的程度密切相关。电子政务为政府信息公开提供了一个便捷有效的载体，而政府信息公开和电子政务的及时、快捷、交互式特征又为公民广泛参与政府治理开辟了道路。

3．增强政府的合法性

合法性主要是指政府权力及其行使得到社会公众认可为正当并自愿服从的能力和特性。随着社会的发展和复杂程度的增加，公共事务的范围不断扩大，社会公众的需要日益多样化，对政府的要求也越来越高。在这种情况下，传统政府管理方式因为缺乏与社会公众的沟通与合作，而不能及时地对社会公众的需要作出积极回应，这反过来又影响到社会公众对政府的认同。政府治理则因为强调政府、市场、社会的多中心主体以及政府与社会的沟通与合作而日益获得了社会公众的认同，因而提升了政府的合法性。

（四）“弯道超车”：机遇与挑战并存

信息化时代给中国带来了机遇与挑战：弯道超车。中华民族在农耕文明时代长期处于“领风骚”的地位；在工业时代落伍，沦为半殖民地半封建国家；在我们尚未完成工业化的历史条件下，信息化的浪潮不以人的意志为转移迎面扑来。这就使得我们国家面临“弯道超车”的机遇与挑战：机遇——“超车”；挑战——“弯道”。

对于政府治理而言，信息化带来的机遇与挑战也可以概括为机遇与挑战并存。就机遇而言，信息化提供了实现国家治理体系和治理能力现代化的机遇，即技术手段和物质支撑。就挑战而言，信息化给处于经济、社会转型时期的政府治理带来了挑战，即复杂性和风险性。