地方政府金融管理权限和职责问题研究

一、导论

近年来，我国金融体系发生了巨大变化，在金融体系日益发展壮大的背景下，中国金融监管体系发展却相对滞后。截至2013年6月，我国银行业总资产已达140万亿元，保险业约7.9万亿元，基金业约3.6万亿元，证券业维持在2万多亿元总资产的水平，新型互联网金融中的单互联网支付市场规模已经超10万亿元。而随着银行业理财规模的扩张，保险公司规模的扩大，担保公司，期货市场，文化交易市场，新股IPO的发行与解禁，债券市场直接融资比例的上升，互联网的快速发展等因素推动，我国金融业将进入快速发展时期，但相对滞后的金融监管体制给金融业带来一定的阻碍。

（一）问题的提出

邓小平同志1991年就指出，金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活”。伴随这个核心而产生的金融风险也对整个国民经济的发展起着非常关键的作用，为此，理论界和实际工作者都在进行着孜孜不倦的研究，一些好的监管办法和内部控制机制也随之建立。监管的主要职责集中在中央政府，“一行三会”（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会，下同）的垂直管理体制决定了地方政府只能以“协助”的身份参与金融业的监管。但事实情况是，金融市场的发展程度决定着地方经济，地方政府对辖区内金融力量的依赖程度非常高。金融风险波及的范围也不会仅仅局限于“一行三会”的监管领域，其影响整个地方经济的发展。除此之外，各地政府所属的地方金融机构面对来自两个不同上层的管理信号往往难以适从，不得不投入大量精力去做到两方面的平衡。众多案例表明，在化解和处置金融风险的过程中，“一行三会”对地方政府及其职能部门的依赖程度非常高，几乎可以肯定的是，单纯依靠“一行三会”的力量难以完成金融风险处置的任务。混合、交叉将会是金融业今后的发展方向，面对由此而产生的日益纷繁复杂的金融风险，这种垂直的体制特征更多地被横向的联合所替代，因此，构建以地方政府为主导的地方金融监管和风险防范体系是我国市场经济发展的必然需要，也是金融监管研究面临的一个新课题。

（二）金融监管理论

从世界范围来看，第一个全球多边金融监管体系是布雷顿森林体系，但金融监管理论的历史却可以上溯到18世纪初英国颁布的旨在防止证券过度投机的《泡沫法》。在1797—1825年的“金块论战”中，亨利·桑顿明确指出，“真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。”基于这个理论，各国统一货币发行的中央银行纷纷建立并承担起“信用保险”的责任，行使了最初的监管职责。从此，金融监管理论的胚胎初步形成。

20世纪30年代的大萧条给了资本主义当头一棒，立足于市场不完全、主张国家干预的凯恩斯主义占据了主流经济学的位置。在这样一个大的历史背景下，金融监管理论的发展侧重于维护金融体系安全，弥补金融市场的天然缺陷。

到了20世纪70年代，“滞胀”的现实结束了凯恩斯主义经济学，经济自由化成为了潮流和方向。这一时期的金融监管理论也充分体现了“自由和效率”的特征。

可见，金融监管的理论基础在于金融市场的不完善性，正是金融市场的失灵，促使政府对金融机构和市场体系进行外部监管。其失灵表现在：金融市场可能存在不完全竞争，如垄断、不正当竞争、寡头市场等；金融体系本身的脆弱性和传染性，金融市场的负外部效应严重；信息不对称导致金融市场的低效率。因此，金融监管应定位于防范风险，维护市场秩序和金融稳定，提高效率，最终是为了促进金融和经济的发展。

另外，现代金融监管发展的过程，也正是金融发展与竞争加剧、促进金融不断创新的过程。或者说，金融发展与竞争加剧，以及对于既有监管的规避，是金融创新发展的推动力，而金融创新又导致新的风险或原有的风险呈现新的特征，从而推动金融监管的发展。金融创新与监管成为金融发展中的主题。

我们认为，当前的金融监管理论发展方向是以发展为目标的，在自由化前提下安全和效率的综合，是风险和收益二者平衡的结合点和相互关系，实质上是金融创新（市场）与监管的关系，是理论界和从事实际工作的人孜孜以求的目标，我们不妨将其视为一个新的阶段。

（三）相关概念

1．地方金融

一般而言，广义的地方金融，是指在一定行政区域内设立的、为地方社会经济发展服务的金融组织和金融市场。它包括两个层次的内容：一是指全国性金融机构在一定行政区域范围内设立的分支机构及其融资业务；二是指仅在一定行政区域范围内设立，与地方政府事权相适应的金融机构（称地方金融机构）及金融业务。狭义的地方金融，仅包括在一定行政区域内设立的，与地方政府职能相适应的金融组织形态。本报告所指的地方金融是指广义的地方金融。

地方金融机构是指注册地在省级以下地方、从事资金融通或与资金融通直接相关业务的企业法人，可分为地方正规金融机构和地方准金融机构。地方正规金融机构包括地方银行类金融机构（城市商业银行、城市信用社、农村合作银行、农村信用社、农村资金互助社、村镇银行、贷款公司）、证券公司、保险公司、财务公司、信托公司、金融租赁公司、金融资产管理公司、公募基金等金融机构。地方准金融机构包括小额贷款公司、融资性担保机构（以下简称“担保公司”）、典当行、PE/VC等准金融机构。

地方金融市场则包括在行政区域内设立的各类金融要素交易所。

一般而言，从规模和对经济的影响来看，地方正规金融机构及其业务的规模和影响都要大得多，一旦发生风险，容易导致区域性系统性风险乃至引发全国系统性风险，涉及公众特别是存款人利益；而地方准金融机构及业务的规模较小，经营更为灵活，影响一般主要限于行政区域内，单个准金融机构或某一类准金融机构出现风险往往不会导致（区域性）系统风险，一般只涉及投资者利益。

就整体而言，地方金融无疑是国家金融的一个部分，地方金融的发展和稳定是国家金融发展和稳定的基础。地方金融往往由于地方各类金融机构和业务因适应多样化需求和市场竞争而蓬勃发展，体现出创新活跃和风险多变的特征，因此需要一个更灵活、反应更迅速的管理框架，并且这个框架要与国家金融管理框架相容和相衔接，才可能获得“自由化前提下的安全和效率的综合”，即实现市场主导下的风险和收益的平衡，实现金融的快速、稳定、健康和可持续发展，最终促进经济社会发展。

2．地方金融监管

金融监管是指政府通过特定的机构（如地方金融工作局）对金融交易行为主体（主要是地方金融机构）进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。金融监管是金融监督和金融管理的总称。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，都存在着政府对金融体系的管制。从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。

金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管在上述涵义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。本报告采用广义的理解。

基于以上，我们认为，地方金融监管是指一国的地方政府或其代理机构对地方金融机构实施的各种监督和管制，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织机构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性要求，对辖区内同业自律性组织、社会中介组织的指导和管理，以及一系列相关的立法和执法体系与过程。

与一国政府实施的全国性金融监管不同，地方金融监管的界定，包括其目标、原则、内容、方式等，必须考虑地方金融的特点，以及和该国中央政府实施的全国性金融监管的相容关系。见表1。

从上表可见，地方金融监管与国家金融监管在终极目标上一致，但在监管内容和重点等方面存在差异，这在地方金融监管体系的设计和建设中，要重点关注。